CC BY
42
В. С. Миллер, аспирант, кафедра экономической теории и регионального развития, Челябинский государственный университет, г. Челябинск, Россия, [email protected]
ПРИНЦИПЫ КОНЦЕССИЙ В РАМКАХ ПОСТРОЕНИЯ МЕХАНИЗМОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И БИЗНЕСА
Автор рассматривает государственно-частное партнерство в целом и инструмент концессий с указанием механизмов его реализации в частности. В процессе изложения и оценки материала предлагается обратиться к методике Всемирного банка по оценке набора инструментов ГЧП. В условиях различных подходов к классификации инструментов концессий автор проводит их оценку на соответствие концессионным принципам, которые выделены сегодня в экономической теории. Помимо теоретической составляющей в статье приведена информация на январь 2014 года о реализации концессий на территории субъектов Российской Федерации, указаны концессионные механизмы, которые могут быть применены в реализации инфраструктурных проектов на территории России с учетом интересов власти и бизнеса и оптимальным распределением проектных рисков между ними. Автор обозначает данные риски для каждого концессионного механизма, а также рекомендует основные параметры реализации инфраструктурных проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессии, концессионные механизмы, инвестиционные и инфраструктурные проекты, власть и бизнес, Всемирный банк, базовые модели BOT и BTO, контракт жизненного цикла, ФЗ № 115 «О концессионных соглашениях».
В экономике России 2008 год ознаменовался кризисными явлениями, что характеризуется повышением ставок кредитования для бизнеса; падением производства; замедлением роста ВВП; снижением золотовалютных запасов страны с целью поддержания курса национальной валюты; падением доходов от продажи нефти и газа; оттоком инвестиций из страны и снижением торгов на рынке акций. В такой экономической ситуации, по нашему мнению, реализация крупных инфраструктурных проектов, создание новых производств, модернизация основных производственных фондов невозможны без партнерства власти и бизнеса.
Взаимодействие власти и бизнеса осуществляется на основе государственно-частного партнерства (далее ГЧП), которое пред-
ставляет собой долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного инвесторов, направленное на реализацию проектов в целях достижения задач социально-экономического развития, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемого посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов1. В экономической теории формы сотрудничества могут быть различными, причем их классификация в Российской Федерации и в остальном мире различна. Предлагаем рассмотреть данную классификацию согласно рекомендациям Всемирного банка2:
— контракты на управление и аренду;
— концессии;
— проекты «с чистого листа» (greenfield project);
— передача активов.
Среди вышеуказанных инструментов ГЧП концессии и проекты «с чистого листа» для государства являются приоритетными, так как позволяют вести строительство или реконструкцию объекта, покрывать эксплуатационные затраты за счет частного капитала. Прежде всего стоит отметить что концессии — «это модель, когда частный сектор принимает на себя управление принадлежащей государству собственностью и значительные инвестиционные риски в течение определенного периода»3. Форма взаимодействия власти и бизнеса в рамках концессий оформляется концессионным соглашением, по которому бизнес обязуется за свой счет создать или реконструировать недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать власти, осуществлять деятельность с использованием объекта соглашения, а власть обязуется предоставить частному партнеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности4.
Следует согласиться с тем, что концессионные отношения — специфическая альтернатива приватизации, и это является их важным преимуществом, так как на основе передачи объекта концессии частному бизнесу на праве пользования и владения государство, с одной стороны, оставляет за собой право распоряжаться им для сохранения за собой в будущем, а также, с другой стороны, получает реконструированный объект для решения своих социально-экономических задач. Бизнес, в свою очередь, приобретает экономическую выгоду от участия в реализации проекта, получает временные преференции по использованию муниципального имущества, приобретает административный ресурс или государственные гарантии в будущем, формирует навык реализации и управления масштабным инфраструктурным объектом. Таким образом, по нашему мнению, концессии яв-
ляются наиболее эффективным инструментом ГЧП по реализации инфраструктурных проектов.
Стоит охарактеризовать и альтернативный концессиям инструмент ГЧП — проекты «с чистого листа» (greenfield project), когда частная или совместная государственно-частная компания осуществляет строительство и эксплуатацию нового инфраструктурного объекта в рамках контракта, по истечении которого объект может быть возвращен госу-дарству5. Нами отнюдь не случайно выделены два инструмента ГЧП, так как в экономической теории имеют место различные взгляды на механизмы реализации каждой стратегии взаимодействия власти и бизнеса. В. В. Максимов, например, согласно классификации Всемирного банка для концессий, выделяет следующие механизмы31
— ROT (реконструкция — эксплуатация — передача), где бизнес осуществляет строительство и эксплуатацию объекта, принимая на себя риски, с передачей его в конце срока концессионного соглашения бизнесу;
— RLT (восстановление — аренда — передача). Частный инвестор восстанавливает существующий объект, затем арендует его или берет его у государственного собственника в лизинг, принимая на себя все связанные с этим риски, а затем возвращает его государству;
— BROT (строительство — реконструкция — управление — передача), когда частная компания осуществляет строительство, эксплуатирует объект с наличием всех рисков, а затем возвращает его государству.
Здесь стоит также отметить, что в рамках проекта «с чистого листа», согласно классификации Всемирного банка, основными концессионными механизмами являются7:
— BLT (строительство — аренда — передача). Частный инвестор осуществляет строительство, передает его государству, а затем арендует его;
Бизнес приобретает экономическую выгоду от участия в реализации проекта, получает временные преференции по использованию
муниципального имущества, приобретает административный
ресурс или государственные гарантии в будущем, формирует навык реализации и управления масштабным инфраструктурным объектом.
№ 3 (44) МАРТ 2014 ДИСКУССИЯ t журнал научных публикаций *
Основные механизмы концессий в Российской Федерации
Механизм Суть механизма
BOT (Build - Operate -Transfer) Строительство — управление — передача. Бизнес осуществляет строительство и эксплуатацию объекта недвижимости, построенного им в рамках концессии (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству
BTO (Build - Transfer -Operate) Строительство — передача — управление. Частный партнер строит объект, который передается государству в собственность сразу после завершения строительства, после чего государство передаетя его в эксплуатацию бизнесу
BOO (Build - Own -Operate) Строительство — владение — управление. Бизнес строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности, срок действия которого не ограничивается
BOOT (Build - Own -Operate - Transfer) Строительство — владение — управление — передача. Владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется на протяжении определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства
DBFO (Build - Finance -Operate) Строительство — финансирование — управление. Акцент делается на обязанности частного партнера финансировать строительство и мероприятия по обслуживанию. Публичный партнер возмещает издержки регулярными платежами
BOMT (Build - Operate -Maintain - Transfer) Строительство — управление — поддержание — передача. Акцент делается на поддержке жизнеспособности и обслуживании объекта. Право собственности остается у публичного партнера
DBOOT (Design - Build -Own - Operate - Transfer) Проектирование — строительство — владение — управление — передача. Аналогично BOOT, но в обязанности частного партнера входит и проектирование объекта соглашения
— BOT (строительство — эксплуатация — передача). Бизнес строит объект, затем управляет им и в конце срока передает власти;
— BOO (строительство — владение — эксплуатация). Частный инвестор возводит объект, управляет и владеет им.
В отечественной литературе не выявлено в теоретическом плане разделения механизмов для концессий и прочих инвестиционных взаимоотношений : на основе проектов «с чистого листа», имеющих действительно другие принципы взаимодействия власти с бизнесом. В России в 2004 году рассматривалось семь основных механизмов концессионных соглашений, которые наглядно представлены в таблице5.
По нашему мнению, вышеобозначен-ные механизмы необходимо охарактеризо вать сквозь призму соблюдения концесси
Закрепление одновременно прав владения и пользования, передача исключительного права власти по сбору платежей с пользователей проекта позволяет повысить интерес у бизнеса к участию, снижает долговую нагрузку для бюджета власти, так как часть эксплуатационных расходов перекладывается на частного партнера.
дается право собирать платежи, хотя данная функция закреплена за властью); срочности (средне- и долгосрочные, до 10—30,5 лет); право собственности на объект на инвестиционной стадии или по ее окончании закрепляются за властью, право владения и пользования на эксплуатационной стадии. Причем последний принцип выявлен нами исходя из анализа действующего сегодня законодательства. Закрепление одновременно прав владения и пользования, передача исключительного права власти по сбору платежей с пользователей проекта позволяет повысить интерес у бизнеса к участию, снижает долговую нагрузку для бюджета власти, так как часть эксплуатационных расходов перекладывается на частного партнера. При этом следует отметить, что право пользования означает извлечение полезных свойств
онных принципов: возвратности; платности из объекта, а именно — в рамках концессий (пользователям объектов концессии пере- управление бизнесом с целью получения
платежей с пользователей. Право владения означает, что публичный партнер на период переуступки данного права не может влиять на процесс пользования, вмешиваться в процесс управления, регулировать его, получать платежи с пользователей, так как невмешательство власти также является одним из преимуществ данного инструмента ГЧП.
Согласно выявленным выше принципам, по нашему мнению, необходимо считать концессионными следующие механизмы взаимодействия власти и бизнеса:
1. ВТОО (Build Transfer Own Operate — «построй — передай — владей — управляй»). Строительство ведется частным лицом с участием публичного партнера по передаче движимого и недвижимого имущества с целью реализации концессионного объекта. На стадии ВТ с момента окончания строительства право собственности (распоряжения) закрепляется за публичным партнером, а права владения и пользования — за частным партнером. Власть в данном случае, получая объект, снижает финансовую нагрузку на бюджет. В конце срока концессионного соглашения права владения и пользования объектом у частного партнера прекращаются. На инвестиционной стадии строительство не рассматривается как проект «с чистого листа», так как вначале может рассматриваться возможность передачи по концессионному соглашению государственного имущества для строительства или объекта концессии для реконструкции. В случае реконструкции это может быть недвижимое и движимое имущество (даваль-ческие материалы, спецтехника), в случае строительства — только = движимое имущество.
2. Brownfield contract (BC) или RTOO (Rehabilitate Transfer Own Operate — «реконструкция — передача — владение — управление») — традиционный механизм концессии. Его отличие от остальных в том, что объект концессии
не создается за счет частного капитала или совместно, а происходит передача государственного имущества на инвестиционной стадии на праве владения и пользования,
Власть в данном случае не получает объект после инвестиционной стадии, тем самым права бизнеса как собственника уже представлены в части владения, пользования и распоряжения. Таким образом, существует риск, что объект может быть перепродан другим участникам рынка.
где он восстанавливается, модернизируется, реконструируется за счет частного капитала, с последующей передачей власти.
3. LCC (контракт жизненного цикла). Предлагается данный механизм частично отождествлять с BTOO, а именно — финансовая нагрузка может полностью лежать на частном бизнесе в части строительства и дальнейшего финансирования операционных эксплуатационных затрат, модернизации и проектирования, но чтобы поддерживать эффективность и интерес со стороны частного капитала по сравнению с остальными механизмами концессии срок концессионного соглашения равен сроку эксплуатации. Данный факт является преимуществом указанного механизма концессии.
В общем, можно сказать, что все остальные механизмы рекомендуется относить к прочим механизмам ГЧП так как:
1) BOO не предполагает передачу объекта концессии бизнесом власти в конце срока, тем самым происходит его потеря для государства, которое не сможет в полном объеме исполнять свои социально-экономические задачи. Власть в данном случае не получает объект после инвестиционной стадии, тем самым права бизнеса как собственника уже представлены в части владения, пользования и распоряжения. Таким образом, существует риск, что объект может быть перепродан другим участникам рынка. Возникает ситуация простого инвестиционного строительства с целью последующей продажи. Немаловажным является то, что государство не передает исключительное право сбора платежей с населения в пользу бизнеса для снижения сво-= ей бюджетной нагрузки. В этом случае подрывается экономический смысл концессии;
2) ROT, BOT и BTO характеризуются тем, что за бизнесом закреплено только одно право от власти — пользование. Тем самым у государства сохраняется ресурс влияния на принимаемые решения в отношении объекта концессии, что недопустимо и снижает привлекательность для бизнеса самого проекта. В первой и второй моделях объект концес-
сии передается власти в конце срока, а не по завершении инвестиционной стадии, таким образом, отсутствует также переданное право оплаты как исключительное;
3) BOOT или DBOOT в качестве моделей взаимодействия власти и бизнеса предусматривают передачу объекта государству в конце срока, но отсутствует факт передачи объекта после инвестиционной стадии, что подразумевает возникающее у бизнеса исключительное право сбора платежей с населения. Модель DBOOT аналогична, но только для власти возникает еще необходимость финансировать проектирование. Также аналогична модель взаимодействия BOMT, но в этом случае при условии модернизации объекта частным партнером в течение срока управления отсутствует право владения им, тем самым власть может влиять на управленческие решения. В данном случае бизнес только использует объект и окупает свои затраты напрямую как собственник;
4) DBFO предполагает, помимо дополнительной нагрузки, еще и финансирование эксплуатационных расходов и модернизации объекта. В данном случае отсутствует принцип возврата объекта на инвестиционной стадии, и возврат в принципе отсутствует. Исключительное право не передается властью, и тем самым обозначена только одна привилегия для бизнеса — управление, опять же для окупаемости своих затрат, но с условием регулирования со стороны власти;
5) Модели BLT или RLT практически ничем не различаются. В этих моделях права владения и пользования недвижимостью за бизнесом вообще не закреплены. Бизнес сравнительно недорого реконструирует или полностью строит объект, передает государству, а затем арендует его или берет в лизинг. Таким образом, исключительное право заменяется арендными отношениями, которые позволяют бизнесу окупать свои затраты. Однако в случае получения объекта в лизинг бизнес может постепенно выкупить объект концессии. Это приведет к потере государством прав на него, что противоречит принципу концессии как возвратности.
Бизнес в любом случае будет заинтересован в сотрудничестве с властью, так как государство может предложить ему в качестве дополнительной мотивации налоговые послабления.
В мировой и российской практике самым распространенным механизмом ГЧП является ВОТ. Он используется при строительстве автострад, мостов, тоннелей, тру- бопроводов, аэропортов, электростанций, портов, стадионов, гидротехнических сооружений и других значимых объектов инфраструктуры, создание которых требует значительных средств. = Применение взаимодействия власти и бизнеса в рамках ВТОО возможно в проектах стоимостью в пределах 1—5 млрд. рублей с максимальным участием бизнеса. В рамках данного механизма передача движимого и недвижимого имущества публичного партнера не рекомендуется. При концессионных соглашениях бизнес в любом случае будет заинтересован в сотрудничестве с властью, так как государство может предложить ему в качестве дополнительной мотивации налоговые послабления. В свою очередь, для власти — это возможность привлечь бизнес к реализации проектов в социально значимых отраслях с оптимальным сроком окупаемости и на условиях полного частного финансирования, включая проектные и эксплуатационные риски. По нашему мнению, в целях минимизации рисков для всех участников партнерства в рамках концессий рекомендуется срок взаимодействия не более 20—25 лет.
Рекомендуемая нами модель LCC может применяться с целью привлечения частного капитала в малопривлекательные социальные отрасли, так как данный механизм позволяет закрепить долгосрочные отношения, которые минимизируют административные риски для бизнеса. На инвестиционной стадии государство может предоставить также дополнительно свое имущество, увеличить бюджетные вложения в проект, создать благоприятный налоговый режим, обеспечить обязательства частного партнера перед банками в качестве гарантий. Доля участия государства в проектах не превышает 15—25%. Как правило, стоимость проектов составляет до одного миллиарда рублей, период — 10—15 лет.
В рамках RTOO для власти и бизнеса целесообразно осуществлять только ре-
конструкцию объектов с незначительными по сумме элементами модернизации, проектирования. Объект концессии до реконструкции чаще всего находится в собственности государства. В рамках реконструкции финансовая нагрузка на партнеров невысока. Поэтому для власти, с целью снижения бюджетной нагрузки, оптимальным является вариант максимального финансирования проекта бизнесом на срок от трех до пяти лет. В этом случае для повышения мотивации бизнеса к участию государство в обязательном порядке должно задействовать налогообложение и государственные гарантии.
Если рассматривать концессии не только в теоретическом плане, но и практическом, то согласно порталу «ГЧП-инфо» в Российской Федерации на январь 2014 года реализуется 28 концессионных проектов в 18 субъектах РФ, а в рамках государственно-частного партнерства зарегистрировано 170 проектов: в транспортной отрасли — 52, в ЖКХ — 45, в энергетике — 12. Наименьшее количество проектов в сфере туризма — 5, культуры — 3, АПК — 3, образования — 66.
Согласно проведенному нами обзорному анализу ГЧП в России видно, что проекты реализуются при 75—100-процен-том финансировании со стороны частного бизнеса, а государство участвует в проекте не более чем на 25%. В совокупности всех проектов ГЧП лидером по объему средств являются Краснодарский край — 129,5 млрд. руб., Пермский край — 140,5 млрд. Во втором эшелоне реализации концессионных проектов выступают Ростовская, Ярославская и Ульяновская области. Эти регионы стараются диверсифицировать реализацию проектов по различным механизмам ГЧП и тем самым доля концессий в большинстве субъектов РФ не превышает 30%. Лидером по объему средств в рамках концессионных проектов является Пермский край — 110 млрд. руб. Причем данный регион эти проекты реализует на долгосрочной основе — 41 год. В Нижегородской области реализация концессионных проектов в целом составляет 70 лет, что является самым продолжительным сроком. Регионами с одним инструментом ГЧП — концессий являются Нижегородская, Воронежская, Владимирская, Саратовская области и Республика
Саха-Якутия. В годовом выражении объема концессий лидерами являются Республика Саха-Якутия с 4 млрд. руб., Пермский край с 2,7 млрд. По другим инструментам ГЧП за один год Ростовская область осваивает 3,9 млрд. руб. инвестиций. На практике доказано, что основное преимущество концессий — долгосрочный характер возврата инвестиций для бизнеса — подтверждается.
В качестве базовых характеристик фактической реализации принимается, что доля концессионных проектов в рамках ГЧП составляет около 54%, доля участия публичного партнера — не более 25%, средний срок концессий — 24 года, величина среднего объема инвестиций по концессиям в год составляет около 910 млн. руб. В рамках практической реализации видно, что применяются проекты с суммой до одного миллиарда рублей, но рекомендуемый срок в 10—15 лет не соблюдается. Таким образом, с одной стороны, это свидетельствует об осторожности власти при заключении долгосрочных контрактов и рисках потери объекта концессий, а для бизнеса есть риски долгосрочной окупаемости крупных вложений, риски пересмотра договорных условий. Как вывод, следует, что концессии в Российской Федерации используются не в полном объеме и без учета всех преимуществ данного инструмента государственно-частного партнерства.
По нашему мнению, согласно дифференцированному подходу в выборе механизмов ГЧП, на территории Республики Татарстан, Нижегородской, Архангельской и Ростовской областей оптимальным является механизм ВТОО. В Калининградской, Вологодской и Саратовской областях приоритетен по реализации механизм LCC. А для республики Алтай на сегодня в рамках низких показателей реализации концессионных проектов является минимизация рисков с помощью применения механизма RTOO, что позволит на начальном этапе повысить инвестиционную привлекательность региона.
Необходимо, по нашему мнению, четко определять отличия механизмов концессии от механизмов ГЧП потому, что несоблюдение принципа передачи публичному партнеру объекта концессии по окончании инвестиционной стадии существенно повышает проектные риски для власти. Факт владения или пользования объектом на долгий срок
создает дополнительную привлекательность лишь для бизнеса, минимизируются определенные риски за счет ценовых параметров, степени участия публичного партнера. Соответственно, механизмы концессии на основе соблюдения всех принципов позволяют в зависимости от экономического положения всех участников и с соблюдением всех интересов партнеров эффективно реализовывать проект, а значит и решить социально значимые задачи в будущем. ^ J)
Литература
1. Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик Минэкономразвития, 22 июня 2012 года). [Электронный ресурс]. URL: www.economy.gov.ru. (дата обращения 06.01.2014).
2. Private Participation in Infrastructure Projects Database // The World Bank Group — The Public-Private Infrastructure Advisory Facility. July 2008. [Электронный ресурс]: http://ppi.worldbank.org.
3. Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре. Критерии оценки концессионных конкурсов. М.: Альпина па-блишерз, 2010.
4. Федеральный закон № 115 <<О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. [Электронный ресурс]. URL: www.consultant. ru. (дата обращения 03.03.2014).
5. Гагарин П.А., Двинянин Е.А. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации масштабных проектов // Википедия. [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/Государствен-но-частное_партнерство (дата обращения 03.03.2014).
6. ГЧП-инфо. [Электронный ресурс]. URL: www pppi.ru. (дата обращения 21.01.2014).
CONCESSIONS' PRINCIPLES IN THE FRAMES OF MECHANISMS' CREATION OF INTERACTION BETWEEN AUTHORITY AND BUSINESS
V. S. Miller, Postgraduate, Department of economics theory and regional development, Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia, [email protected]
This article considers state and private partnership (hereinafter referred to as SPP) in general and instrument of concession with the definition of its realization mechanisms in particular. The author in the process of description and estimation of the material suggests referring to the methodology by Global bank of SPP estimation tools. In the conditions of different approaches to tools concessions classification the author estimates by correspondence to concession principles which are separated out in modern theory of economics. In addition to theoretical part the article contains information of January 2014 about realization of concessions on the territory of Russian Federation, and it is confirmation that today the problems of interaction between authority and business are really urgent. As a conclusion the author points at concession mechanisms which can be applied for realization of infrastructural projects on the territory of Russia taking into account the interests of government and authority, and optimal distribution of project's risks between them. The author defines these risks for every concession mechanism and recommends basic parameters for infrastructural projects' realization. The materials allow the researchers to define concession mechanisms and other mechanisms of SPP what allows increasing of investment efficiency in business projects in partnership with government.
Key words: public-private partnerships, concessions, concession arrangements, investment and infrastructure projects, government and business, the World Bank, the basic models of Build-Operate-Transfer and Build-Transfer-Operate, contract life cycle, the Federal Law № 115 «On Concession Agreements».
References
1. The draft Federal law «On state private partnership». Available at: www.economy.gov.ru. (in Russ.)
2. Private Participation in Infrastructure Projects Database. The World Bank Group — The Public-Private Infrastructure Advisory Facility. July 2008. Available at: http://ppi.worldbank.org.
3. Maksimov V.V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v transportnoi infrastrukture. Kriterii otsenki kontsession-nykh konkursov [Public-private partnerships in the transport infrastructure. Evaluation criteria concession tenders] — Moscow, Al'pina pablisherz Publ., 2010. 178 p.
4. Federal law №115 «On concession agreements» of 21.07.2005. Available at: www.consultant.ru (in Russ.)
5. Gagarin P.A., Dvinianin E.A. Gosudarstvenno-chast-noe partnerstvo kak instrument realizatsii masshtabnykh proektov [Public-private partnerships as a tool for large-scale projects]. Available at: http://ru.wikipedia.org/ wiki/r0cygapcTBeHH0-qacTH0e_napTHepcTB0 (accessed 03.03.2014)
6. PPP-info: Infrastructure and public-private partnership in Russia (in Russ.). Available at: www.pppi.ru. (accessed 21.01.2014).
