CC BY
4
Научная статья
УДК 34.03
ИНТЕГРАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ И ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В КОГНИТИВНОМ ПРОСТРАНСТВЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Алексей Андреевич Жучаев,
Международный инновационный университет, г. Сочи, Российская Федерация, е-mail: PO21kk@bk.ru
Аннотация. В статье эксплицированы результаты законотворческих процессов, направленных на конституционную легитимизацию публичной власти в сфере государственного строительства, касаемой местного самоуправления. Генезис органов местного самоуправления достиг одноуровневой системы организации. Однако местное самоуправление пока не стало третьим уровнем государственной власти. Причины, по которым общественная власть полностью не интегрировалась в систему власти публичной, рассматриваются в данной статье.
Цель исследования. Эксплицировать причины, разграничивающие общественную и публичную власть в конституционном пространстве.
Методология. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации основаны на компаративном, историческом и системном анализе.
Результаты. Исследование показывает, что новая конституционная реформа не определила окончательно когнитивный статус публичной власти.
Заключение. Конституционная реформа стала значительным шагом вперед, предложив многие инновационные решения по легитимизации государственного строительства. Тем не менее остается много вопросов, связанных с несоответствием предложенных новаций с теми, что содержатся в Конституции Российской Федерации, что, в свою очередь, вызывает непонимание, а иногда и противоречие.
Ключевые слова: публичная власть, общественная власть, местное самоуправление, конституционная легитимизация.
Для цитирования: Жучаев, А.А. Интеграция общественной и публичной власти в когнитивном пространстве конституционной реформы // Вестник экономики, управления и права. 2023. Т. 16. № 4. С. 83 - 91.
Original article
INTEGRATION OF PUBLIC AND PUBLIC AUTHORITIES IN THE COGNITIVE SPACE OF CONSTITUTIONAL REFORM
Aleksey A. Zuchaev,
International Innovation University, Sochi, Russian Federation, е-mail: PO21kk@bk.ru
Abstract. The article examines the results of law-making processes aimed at the constitutional legitimization of public power in the field of state-building related to local self-government. The genesis of local self-government bodies has reached a single-level organization system. However, local self-government has not yet become the third level of state power. The reasons why public power has not been fully integrated into the system of public power are discussed in this article. The purpose of the study is to explicate the reasons that distinguish between public and public power in the constitutional space. Methodology. The conclusions and recommendations contained in the work are based on comparative, historical and systemic analysis. Results. The study shows that the new constitutional reform has not definitively determined the cognitive status of public power. Conclusion. The constitutional reform has become a significant step forward, offering many innovative solutions to legitimationоf state construction. Nevertheless, there are still many questions related to the inconsistency of the proposed innovations with those contained in the Constitution of the Russian Federation, which, in turn, causes misunderstanding and sometimes contradiction.
Keywords: public power, public power, local self-government, constitutional legitimization
For citation: Zuchaev, A. A. Integration of public and public authorities in the cognitive space of constitutional reform // Bulletin of Economics, Management and Law. 2023. Vol. 16. No. 4. Pp. 83 - 91 (In Russ.).
Введение
Социальные и экономические трансформации как на международном уровне, так и внутри страны стали значимым провокационным фактором для изменения системы местного самоуправления.
Активизация политики регионального развития актуализируется в качестве приоритетного фактора изменения российского социума в целом. В этой связи стала необходимой новая государственная политика, координируемая Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления (ВАРМСУ).
В результате когнитивный статус единой системы публичной власти, а также генезис этого понятия закреплены в тексте Конституции Российской Федерации. Закон от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» трансформировал понятие «публичная власть», придав ему новый нормативный аспект1. Однако правовую сущ-
ность категории «публичная власть» новый нормативный аспект не раскрывает. Причина состоит в том, что Конституция РФ пока не содержит концептуальной рефлексии понятия «общественная власть», а также его интериоризации с понятием «публичная власть».
Материал и методы
Выяснение когнитивных причин, по которым «общественная власть» пока не ассоциируется с «публичной властью», затрагивает, в первую очередь, законотворчество. Так, например, Е.О. Никулочкин считает, что трансформация правового поля происходит в соответствии с диалектическим законом «отрицание отрицания» [4]. Социальные ценности, которые существовали сегодня, теряют свою актуальность буквально на следующий день. Отвечающее этим изменениям правовое поле тоже должно меняться, избавляясь от устаревших законодательных норм, заменяя их новыми, соответствующими объективной социальной реальности. Ученый приводит пример та-
1 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».Ц^: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_346019/ (дата обращения 12.08.2023).
кой трансформации на европейских конвенциях как источниках права. Данные конвенции являются рефлексией социальных изменений и провоцируют несоответствие существующих правовых норм реалиям, предлагая новые механизмы правового регулирования возникших в законодательстве неясностей и противоречий.
В правовом пространстве современной России подобные противоречия находят свою компенсацию в законодательных решениях Конституционного Суда России. Однако отставание российского правового поля от европейских стандартов сохраняется [1, с. 309; 2, с. 222; 3]. Это связано с тем, что Конституционный Суд России, получив соответствующий статус в уголовно-процессуальном законодательстве, тем не менее испытывает массу проблем как теоретического, так и практического содержания на пути принятия решения. Именно эти проблемы требуют незамедлительного решения [6, с. 213].
Изучения законотворчества требует применения методов компаративного, научного и исторического анализа. Целесообразными выступают методы синергетики и теории систем, способствующие целостному представлению об истоках законотворчества и его последующему функционированию. Огромное значение имеет анализ актуальной научной литературы, позволяющий эксплицировать адекватное мнение передовых отечественных законодателей и правоведов.
Результаты исследования и дискуссия
Новое понимание публичной власти подразумевает включение в это понятие как органов государственной власти, так и
органов местного самоуправления, что отражено в новой редакции ч.3 ст.132 Конституции РФ2 и закреплено Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации»3. В соответствии с вышеуказанным законом понятие «публичная власть» стало более объемным, поскольку включило в себя:
1) органы федеральной государственной власти;
2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) иные государственные органы;
4) органы местного самоуправления в их совокупности.
Это не позволяет рассматривать «общественную власть» в качестве подсистемы публичной власти.
Новый проект Федерального закона № 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», направленный на синхронизацию базовых положений двух будущих законов о региональном и муниципальном уровне власти, вызвал длительную риторику, основными темами которой стали:
- качественное решение задач, поставленных перед органами публичной власти;
- усиление контроля над деятельностью органов местного самоуправления;
- повышение ответственности органов местного самоуправления.
По мнению председателя Госдумы Вячеслава Володина, новый закон направлен на реализацию конституционных принципов Российской Федерации, касающихся оптимизации публичной власти. Закон рас-
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020), ст.132. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_28399/326beffc479b43476874aff34bd07d0da05f6574/ (дата обращения 12.08.2023).
3 Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» от 08.12.2020 N 394-Ф3 (последняя редакция) // URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_370105/ (дата обращения 12.08.2023).
ширяет полномочия регионов, повышает ответственность глав регионов перед народом. «Поправками к Конституции был закреплен принцип единства системы публичной власти. Для его реализации ранее уже были одобрены законы о правительстве и о Госсовете. Теперь на очереди принятие норм, касающихся деятельности законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления», считает Володин4.
Мнение председателя Госдумы подкреплено частью 3 статьи 132 и частью 2 статьи 80 Конституции РФ, органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, а их согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает президент Российской Федерации5.
Первый заместитель Председателя ЦК КПРФ, депутат Госдумы Юрий Афонин, подчеркивая необходимость федеративного государственного устройства для нашей страны, отмечает укрепление «вертикали власти». Считая оптимизацию «вертикали власти» первоначально необходимым шагом в политике обуздания регионального сепаратизма, Афонин, тем не менее, указывает на то, что «уровень разумной достаточности в политике «укрепления вертикали» уже давно превышен. В течение 20 лет у регионов становится все меньше реальной власти, и, что не менее существенно, все меньше финансовых средств для реализации своих властных полномочий. Большая часть регионов погружена в долговую яму и стоит перед федеральным центром с протянутой рукой»6. Юрий Вячеславович предлагает расширять полномочия регионов и считает, что законопроект «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», внесен-
ный в парламент сенатором А.А. Клишасом и депутатом Госдумы П.В. Крашенинниковым, толкает страну, в совершенно другую сторону к еще большей концентрации власти в Москве, а также к «закручиванию гаек» и свертыванию демократических механизмов. Свое мнение заместитель Председателя ЦК КПРФ подкрепляет следующими постулатами, в соответствии с которыми новый законопроект во-первых, устраняет ограничения на число сроков полномочий глав регионов, но одновременно закладывает условия несменяемости региональной власти. Во-вторых, новый законопроект позволяет Президенту отрешать от должности любого главу региона даже на основании «потери доверия» и тем самым, увеличивает зависимость глав регионов от Кремля. В-третьих, как регион, так и иная партия может утратить своего кандидата даже по прошествии пяти лет, если последний вдруг утратит доверие Президента РФ, что, в свою очередь, подрывает политическую конкуренцию. В-четвертых, усиливается право федеральной исполнительной власти в формировании органов региональной исполнительной власти практически во всех сферах социальной практики, что также провоцирует прямую зависимость регионов от Центра. В-пятых, сроки реагирования на тот или иной государственный проект значительно сокращаются (15 дней), что укрепляет «вертикаль власти». В-шестых, 75% ставка выбора региональных депутатов по одномандатным округам активизирует курс на свертывание демократии. В-седьмых, строгое обозначение федеральными органами власти мест встреч депутатов с избирателями есть не что иное, как покушение на институт народовластия. В-восьмых, законопроект вводит иерархический механизм ответственности для региональных депутатов, вплоть до освобожде-
4 URL: http://duma.gov.ru/news/52980/ (дата обращения 23.08.2023).
5 URL: https://www.consultant.ru/document/cons_docLAW_28399/ (дата обращения 13.08.2023).
6 URL: https://kprf.ru/dep/gosduma/activities/206493.html (дата обращения 13.08.2023).
ния от должности, который выступает буквально как инструмент расправы, особенно по отношению к депутатам оппозици-онным7.
Конечно, фракция КПРФ в Госдуме проголосовала против законопроекта об общих принципах организации публичной власти в регионах при его принятии в первом чтении. В этом нет ничего удивительного, возможно, представители этой партии или плохо понимают необходимость укрепления «вертикали» власти, или явно настроены против нее. В таком случае представители фракции КПРФ в Государственной Думе, возможно, не понимают, что все пункты законопроекта, поставленные под сомнение Ю.В. Афониным, направлены на обеспечение стабильности публичной власти. Именно в целях обеспечения такой стабильности срок полномочий главы региона и законодательного органа субъекта РФ устанавливается в пять лет. В итоге на федеральном уровне запрет для губернаторов избираться более чем на два срока подряд прописан не будет. Конечно, если губернатор утратит доверие Президента РФ, то вынужден будет уйти с поста, как это происходило ранее. Но стоит обратить внимание на одну существенную корректировку: факт утраты доверия будет являться достаточным основанием для досрочного прекращения полномочий. Не стоит упускать из внимания и факт ответственности депутатов Законодательного Собрания, нарушение которого ведет к освобождению от должности. Также следует учитывать перечисленные в законе поводы для досрочного освобождения высшего должностного лица от занимаемой должности:
- чиновник решил досрочно сложить полномочия по собственному желанию;
- чиновник отстранен от должности в связи с утратой доверия Президента или Законодательного Собрания;
- должностное лицо отказалось от гражданства РФ или он (она) гражданин (подданный) иностранного государства (или имеет вид на жительство)8.
Да, законопроект ужесточил условия пребывания у власти региональных руководителей, но при этом он унифицировал законодательные процедуры через новую статью о порядке внесения регионами законопроектов в Госдуму, не говоря уже о том, что прокуроры регионов получат право законодательной инициативы.
Стоит сказать и о ряде законодательных новелл, касающихся дистанционного взаимодействия региональных органов власти, их удаленного участия в заседаниях Законодательного Собрания. Более того, новый закон предполагает обязательное обеспечение доступа населения к информации о деятельности региональных властей.
Следует обратить внимание на установление новым законом общего для всех субъектов Российской Федерации наименование высшего должностного лица глава. Соответственно, высшим исполнительным органом станет «правительство» субъекта РФ. Единственное, законодательным собраниям регионов нельзя использовать в названиях словосочетания, составляющие основу наименований федеральных органов государственной власти, что совершенно очевидно.
Модернизируя принцип единства системы публичной власти, новый закон провоцирует «согласованное действие различных
7 Проект Федерального закона N° 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в
единой системе публичной власти» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 25.01.2022). URL: https:// www.consultant.ru/law/review/208193849.html (дата обращения: 23.08.2023).
9 Федеральный закон от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ. «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». URL: https://uprarchives.midural.ru/uploads/2023/ (дата обращения 12.08.2023).
уровней публичной власти как единого целого во благо граждан», как отмечается в заключении Конституционного Суда РФ.9 В этой связи под действие закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» подпадают как федеральные органы власти, осуществляющие свои полномочия на территории субъектов РФ, так и региональные органы власти, а также местное самоуправление.
Интересно мнение доктора юридических наук, главного научного сотрудника Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления А.Н. Черткова, который считает, что Закон № 414-ФЗ принят в обеспечение реализации результатов конституционной реформы 2020 г. Ученый уверен, что данный закон прежде всего провозглашает единство публичной власти и взаимодействия всех органов власти во благо народа. Чертков справедливо считает, что каждый уровень публичной власти действовать по своей логике не может. Он опирается на интерпретацию этих положений Конституционным Судом РФ.
В то же время А.Н. Чертков говорит о новых текущих задачах публичной власти, которые могут быть подвергнуты решению только с помощью данного закона, поскольку в Конституции Российской Федерации понятие «публичная власть» пока не раскрыто. Сам же ученый считает, что в новом законе понятие «публичная власть» сведено к системам органов власти, «распределению полномочий и ресурсов между ними». Александр Николаевич отмечает, что «в законе нет экспликации гражданского общества как неотъемлемой части публичной власти, обеспечивающей ее демократическую сущ-
ность». В этой связи А.Н. Чертков подчеркивает, что «за региональные функции публичной власти отвечают высшие должностные лица субъектов Российской Федерации» [5, с. 43]. Таким образом, конституционное закрепление федеральных законов противоречит практике их применения. И тут его мнение совпадает с точкой зрения доктора юридических наук, академика РАН Т.Я. Хабриевой [6, с. 270-273]. Одним из условий такого противоречия А.Н. Чертков считает дихотомию полномочий руководителя региона, вынужденного нести на себе бремя еще и исполнительной власти, отвечая как перед главой государства, так и перед населением региона. Ученый подчеркивает, что новый закон упраздняет дихотомию такого рода, подводя последнюю только под определение «глава» [5, с. 43]. В то же время, А.Н. Чертков подчеркивает усиление ответственности главы региона, но и считает обнадеживающим обстоятельством упорядочивание объектов собственности регионов, упрощения их постановки на регистрацию. Он указывает на необходимость неукоснительного соблюдения баланса при дифференциации ресурсов и полномочий в системе публичной власти. По мнению ученого «расширение полномочий и ресурсной базы прямо зависят друг от друга» [5, с. 43]. А.Н. Чертков считает очевидным усиление централизации власти. В этих условиях урегулирование взаимодействия Центра и регионов необходимо.
Позволим заметить, что указанный законопроект предполагает концептуализацию местного самоуправления как третьего уровня публичной власти. Это не новая идея. Стоит вспомнить Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 №2 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1. 1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» //Собрание законодательства Российской Феерации. 2015. №2 50. ст. 7226.
24 января 1997 года N 1-П, в котором местное самоуправление представлено именно как уровень публичной власти. Тем не менее ст. 12 Конституции РФ утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своих полномочий. Таким образом, возникает контрадикторность: с одной стороны, органы местного самоуправления самостоятельны и не должны испытывать государственного давления, с другой местное самоуправление полностью экономически зависимо от государства, следовательно, ни о какой юридической самостоятельности его органов на практике речи быть не может. Такое противоречие являлось потенциальным барьером между государственной властью и органами местного самоуправления на протяжении многих лет, способствующим увеличению политической конъюнктуры и росту бюрократии. В этом отношении интересна точка зрения ученых Н.С. Бондаря и А.А. Джагаряна, которые в своей статье «Сильное местное самоуправление сильное государство: история и современность» рассматривают актуальные проблемы местного самоуправления дихото-мично, с одной стороны, как значимого ис-
торически сложившегося механизма, с другой - как важного конституционного фактора эффективной государственности. Ученые определяют местное самоуправление не только как составляющую управления государственного, но и как форму публичной власти [7, с. 63].
Заключение
Обращаясь к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мы вновь констатируем растущую интеграцию органов местного самоуправления в структуру федеральных органов власти, имплицитно представленных в качестве одной из составляющих конституционного строя Российской Федерации.
Остается непонятной замена муниципальных должностей руководителями территориальных и отраслевых (функциональных, если таковые имеются) органов местной администрации, не являющихся органами местного самоуправления по определению10.
Не вполне ясным остается отбор кандидатур главами субъектов Российской Федерации для последующего их внесения в предварительный орган муниципального образования.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Выскребцев, Б.С., Сергеев, А.Б. Влияние социокультурной идентичности российского общества на формирование отечественного уголовно-процессуального законодательства и правовые позиции России в Европейском Суде по правам человека // Евразийский юридический журнал. 2020. № 6 (145). С. 307-310.
2. Глухова, Е.В., Сергеев, А.Б. Вопросы имплементации европейского правового стандарта проведения ОРМ по доказыванию в виновности лица в совершении преступления в Российское уголовно-процессуальное законодательство // Евразийский юридический журнал. 2017. № 3 (106). С. 220-225.
3. Сергеев, А.Б., Янин, Д.Г. Один из аспектов соотношения международного и национального права по вопросу передачи лица, осужденного судом Российской Федерации за экстремизм, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является // Соотношение национального и международного права по противодействию национа-
10 Федеральный закон от 06.10.2023 № 131 ФЗ (ред. От 03.07.2018) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06,10.2003. №40. Ст. 13.
лизму, фашизму и другим экстремистским преступлениям: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной выдающемуся российскому ученому Николаю Сергеевичу Алексееву. 2015. С. 212-215.
4. Никулочкин, Е.О., Сергеев, А.Б. Нормативно-правовая база и судебная практика в обеспечении гражданско-правовыми средствами конфискации имущества в уголовном судопроизводстве // Социум и власть. 2013. № 5 (43). С. 69-74.
5. Чертков, А.Н. Государство и местное самоуправление в России: принцип единства публичной власти и проблемы разграничения ее компетенции // Вестник Московского областного университета. Серия: Юриспруденция. 2020. №2. С. 39-50.
6. Конституционная реформа в современном мире: Монография / Т.Я. Хабриева. М.: Наука РАН, 2016. 320 с.
7. Бондарь, Н.С., Джагарян, А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 62-74.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Vyskrebcev, B.S., Sergeev, A.B. Vliyanie sociokul'turnoj identichnosti rossijskogo obshchestva na formirovanie otechestvennogo ugolovno-processual'nogo zakonodatel'stva i pravovye pozicii Rossii v Evropejskom Sude po pravam cheloveka // Evrazijskij yuridicheskij zhurnal. 2020. No. 6 (145). P. 307-310.
2. Gluhova, E.V., Sergeev, A.B. Voprosy implementacii evropejskogo pravovogo standarta provedeniya ORM po dokazyvaniyu v vinovnosti lica v sovershenii prestupleniya v Rossijskoe ugolovno-processual'noe zakonodatel'stvo // Evrazijskij yuridicheskij zhurnal. 2017. No. 3 (106). P. 220-225.
3. Sergeev, A.B., Yanin, D.G. Odin iz aspektov sootnosheniya mezhdunarodnogo i nacional'nogo prava po voprosu peredachi lica, osuzhdennogo sudom rossijskoj federacii za ekstremizm, dlya otbyvaniya nakazaniya v gosudarstve, grazhdaninom kotorogo ono yavlyaetsya // Sootnoshenie nacional'nogo i mezhdunarodnogo prava po protivodejstviyu nacionalizmu, fashizmu i drugim ekstremistskim prestupleniyam: Materialy Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii posvyashchennoj vydayushchemusya rossijskomu uchenomu Nikolayu Sergeevichu Alekseevu. 2015. P. 212-215.
4. Nikulochkin, E.O., Sergeev, A.B. Normativno-pravovaya baza i sudebnaya praktika v obespechenii grazhdansko-pravovymi sredstvami konfiskacii imushchestva v ugolovnom sudoproizvodstve // Socium i vlast'. 2013. No. 5 (43). P. 69-74.
5. Chertkov, A.N. Gosudarstvo i mestnoe samoupravlenie v Rossii: princip edinstva publichnoj vlasti i problemy razgranicheniya ee kompetencii // Vestnik Moskovskogo oblastnogo universiteta. Seriya: Yurisprudenciya. 2020. No. 2. P. 39-50.
6. Konstitucionnaya reforma v sovremennom mire: monografiya / T.Ya. Habrieva. M.: Nauka RAN, 2016. 320 p.
7. Bondar', N.S., Dzhagaryan, A.A. Sil'noe mestnoe samoupravlenie - sil'noe gosudarstvo: istoriya i sovremennost' // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2016. No. 4. P. 62-74.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Жучаев Алексей Андреевич, аспирант 2-ого курса ОЧУВО «Международный инновационный университет», г. Сочи, Российская Федерация.
E-mail: PO21kk@bk.ru
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Aleksey A. Zuchaev, International Innovation University, postgraduate student, scientific specialty 5.1.2. Public Law (Public Law Sciences), Sochi, Russian Federation. E-mail: PO21kk@bk.ru
Дата поступления статьи / Received: 12.09.2023 Принята к публикации / Accepted: 20.09.2023
