CC BY
58
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ ЧЕРТКОВ
Центр исследований проблем территориального управления и самоуправления Академии социального управления 129344, Российская Федерация, Москва, ул. Енисейская, д. 3, корп. 5, к. 211
E-mail: [email protected] SPIN-код: 9148-0766
DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-6-chertkov
ЕДИНСТВО ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ РАЗДЕЛЕНИЕ «ПО ВЕРТИКАЛИ»: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация. Статья посвящена осмыслению закрепления и реализации принципа единства системы публичной власти в сочетании с ее разделением «по вертикали» при сохранении принципов федерализма и организационного обособления местного самоуправления от государственной власти. Анализируются конституционные и законодательные основы организации публичной власти в контексте конституционной реформы. Предлагается расширение региональной компетенции по ряду вопросов как ресурсной базы субъектов РФ, дифференцированный подход к управлению регионами, без умаления их правового статуса, но с учетом фактической специфики субъектов РФ, а также корректировка процесса централизации публичной власти, сочетающая обеспечение ее единства с частичной децентрализацией ее осуществления в разумных пределах.
Ключевые слова: публичная власть, единство публичной власти, разграничение компетенции, государственная власть, федерализм, местное самоуправление, конституционная реформа, органы публичной власти
ALEXANDER N. CHERTKOV
Center for Research on Problems of Territorial Administration and Self-
Government of the Academy of Social Administration
211 room, 5, 3 bldg., Yeniseiskaya st., Moscow, 129344, Russian Federation,
E-mail: [email protected]
SPIN-код: 9148-0766
UNITY OF PUBLIC AUTHORITY AND ITS DIVISION "ALONG THE VERTICAL": CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECT
Annotation. The article is devoted to understanding the consolidation and implementation of the principle of unity of the system of public power in combination with its division "along the vertical" while maintaining the principles of federalism and organizational separation of local self-government from state power. The constitutional and legislative foundations of the organization of public authority in the context of the constitutional reform are analyzed. It is proposed to expand regional competence on a number of issues, such as the resource base of the constituent entities of the Russian Federation, a differentiated approach to the management of regions, without detracting from their legal status, but taking into account the actual specifics of the constituent entities of the Russian Federation, as well as adjusting the process of centralization of public power, combining ensuring its unity with partial decentralization of its implementation within reasonable limits.
Keywords: public authority, unity of public authority, delimitation of competences, state authority, federalism, local self-government, constitutional reform, public authorities
Устройство любого государства, унитарного или федеративного, связано с обеспечением государственного единства, включая единство публичной власти. Россия является единым федеративным государством, для которого характерно государственное единство, единство публичной власти, территориальная целостность, единство суверенитета на всей ее территории, а также единство правовой системы.
Системное толкование положений Конституции РФ в их взаимосвязи как в старой, так и в новой редакции Конституции позволяет рассматривать государственную власть и местное самоуправление как подсистемы единой публичной власти. При этом федеральный и региональный уровни осуществления власти остаются подсистемами единой государственной власти. Территории российских регионов и муниципалитетов являются неотъемлемой частью территории Российской Федерации.
Единство публичной власти осмыслялось как подразумеваемая конституционная ценность многими исследователями 1 Приведенное толкование конституционных норм следует из дореформенной практики Конституционного Суда РФ, начиная с «удмуртского дела» 1996 г.2 Конституционный Суд вполне последователен в данном вопросе и в своей современной практике, включая само заключение на Закон о поправках в Конституцию (заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации»).
В свою очередь федеративное устройство России и организация местного самоуправления сопряжены с разделением публичной власти по вертикали, а именно по трем уровням ее осуществления. Очевидно, что не может один уровень публичной власти, а тем более один ее орган осуществлять все публичные функции и полномочия. Разделение публичной власти и по горизонтали, и по вертикали неизбежно.
Эффективное осуществление публичной власти, направленное на служение человеку и обществу, основано на единстве и разделении власти. По существу, еще Ш.Л. Монтескье писал не о разделении, а об обособлении властей, предполагая единство власти в госу-дарстве3, на что обращал внимание, в частности, Н.М. Коркунов4.
1 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М., 2014. Т. 1.; Васильев В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 28—29; СавенковА.Н. Ценности Конституции Российской Федерации в изменяющемся мире // Государство и право. 2019. № 3. С. 5-16.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
3 См.: Монтескье Ш. О духе законов, или Об отношениях, в которых законы должны находиться к устройству каждого правления, к нравам, климату, религии, торговле и т.д.: к чему автор прибавил новые исследования о законах римских, касающихся наследования, о законах французских и о законах феодальных / Пер. с фр.; под ред. А.Г. Горнфельда. СПб., 1900. С. 155-157.
4 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. С. 369-387.
В свою очередь, многие исследователи, начиная с Дж. Локка5, выделяют разделение властей не только по горизонтали, но и по вертикали, увязывая вертикальное разделение власти с федерализмом, регионализмом и самоуправлением на местах.
Таким образом, сочетание единства и разделения публичной власти, в том числе разделение по вертикали, составляет основу устройства государства и осуществления публичной власти.
Современный период развития государства и права связан с процессами глобализации. Международные глобальные и региональные процессы, равно как и общегосударственная политика, оказывают самое непосредственное влияние на разделение властей, осуществление публичной власти на региональном и местном уровнях каждой страны. Не являются исключением субъекты РФ и ее муниципальные образования.
Мировые глобальные социальные и научно-технические процессы, различные позитивные (подъемы и прорывы) и негативные (спады и кризисы) трансформации не могут не влиять на территориальные уровни осуществления публичной власти разных стран. Взаимодействие между различными государствами, государств с международными организациями также существенно значимы для регионов и муниципалитетов как в позитивном (сотрудничество, обмен), так и в негативном (конфликты, санкции) аспектах.
Современный период развития общества и государства связан с технологическими инновациями и сопровождается новыми вызовами, что требует корректировок системы публичного управления6. Корректировки требует и региональная политика, поскольку роль регионов в современном мире возрастает, что продемонстрировала пандемия. Во многих государствах именно регионы принимали оперативные решения по ее преодолению, хотя основы противоэпидемической политики обоснованно определяли центральные власти.
В любом федеративном государстве федеральные решения имеют региональные последствия. Еще большее значение имеют действия
5 См.: ЛоккДж. Два трактата о правлении // Электронная библиотека «Гражданское общество в России». URL: https://www.civisbook.ru/files/File/Lokk_ Traktaty_2.pdf (дата обращения: 14.01.2022).
6 См.: Ласло Э. Макросдвиг: к устойчивости мира курсом времен. М., 2004. С. 16—21; Хабриева Т.Я. Основной закон Российской Федерации: миссия и потенциал // Государственная служба. 2019. Т. 21. № 1. С. 17—25; Степин В.С. Современные цивилизационные кризисы и проблема новых стратегий развития. М., 2018. С. 5-27.
центра в унитарных государствах. При этом многие характеристики классических форм территориального устройства размываются. С одной стороны, выделяют централизованные федерации (наряду с децентрализованными). С другой стороны, появляются модели федера-лизирующихся и регионалистских государств наряду с классическими унитарными. При этом одно государство может характеризоваться наличием черт разных моделей.
Высокая степень централизации власти, имеющая место во многих современных государствах, в том числе и в России, оказывает наибольшее влияние на региональное и муниципальное управление, сами уровни осуществления публичной власти. При этом самое децентрализованное государство также характеризуется единством власти и территориальной целостностью, поэтому и общегосударственные процессы оказывают ключевое влияние на развитие регионов.
Эффективная реализация публичной власти тесно сопряжена с принципом субсидиарности, который предполагает решение вопроса о принадлежности полномочия уровню осуществления публичной власти с позиций эффективности его реализации. Эффективность означает оптимум сроков, затрат и результата, т.е. сокращение сроков и затрат при возрастании результатов.
Современная публичная власть осуществляется в условиях сервисного подхода к ее характеристикам. Ее эффективность в рамках данного подхода заключается прежде всего в полноте реализации прав граждан, качестве обслуживания потребностей человека и общества в целом. При этом граждане принимают участие в принятии решений в тех формах, которые наиболее уместны на каждом уровне осуществления публичной власти.
Именно для обеспечения жизнедеятельности каждого гражданина и общества в целом необходимо единство публичной власти, равно как и разделение ее по вертикали. Важно приблизить власть к гражданину, но не менее важно сконцентрировать властные полномочия и ресурсы для решения глобальных задач государства. Разумный баланс единства и разделения власти является основой ее эффективности.
Поиском названного баланса пронизана вся Новейшая история России. В начале 90-х гг. прошлого века имели место многочисленные конфликты вокруг разделения власти по вертикали. Распад СССР запустил центробежные процессы в бывшей РСФСР, что получило емкое название «парад суверенитетов».
Федеральный центр в лице главы государства открыто заявил: берите власти, полномочий, суверенитета столько, сколько сможете.
Каждый регион и даже крупный муниципалитет начал осуществлять публичную власть без четких правовых границ. Многие необходимые правовые акты отсутствовали либо безнадежно устарели. Более того, органы публичной власти, общественные объединения и граждане в данный период времени нередко игнорировали даже четкие предписания закона, включая Основной закон.
Разрушение сбалансированного сочетания единства и разделения власти привело к череде конфликтов между центром и регионами, между различными регионами, а также между регионами и муниципалитетами и даже между отдельными муниципалитетами. Конфликты касались и распределения полномочий, и разграничения ответственности, и прохождения границ, и раздела ресурсов. Нарушение единства публичной власти вело к подрыву государственного единства (вплоть до сепаратизма) и единства общества (вплоть до межэтнических конфликтов и социального противостояния). Социальная солидарность и социальное партнерство лишь провозглашались, но не были подкреплены нормативной базой и правоприменительной практикой.
Само принятие Конституции России в 1993 г. в сопряжении с практикой Конституционного Суда РФ вело к укреплению единства власти.
В 1995 г. были законодательно установлены основы местного самоуправления современной России, исходя из сочетания единства его задач с государством и разграничения компетенции с государственными органами7.
В 1999 г. были определены основы федеративных отношений на уровне федерального закона, причем регулирование осуществлялось довольно подробно. В рамках таких основ была установлена ответственность региональных властей за нарушение федеральных законов8.
В 2000 г. Конституционный Суд РФ «поставил точку» в дискуссии о суверенитете, завершив эпоху «парада суверенитетов» окончательно9. Прокуратура и судебная система проводили масштабную работу
7 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
8 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации
по приведению региональных и местных актов в соответствие с федеральным законодательством.
Таким образом на рубеже веков удалось остановить центробежные процессы и обеспечить государственное единство через единство публичной власти.
В 2003 г. была предпринята попытка обеспечить гармонизацию распределения властных полномочий по вертикали с бюджетными возможностями каждого уровня 10. Однако это потребовало внесения крупных поправок в федеральное законодательство уже в 2004 г., и далее практически каждый год данная модель совершенствовалась, но названная гармонизация не была обеспечена в полной мере.
Как следствие названных проблем происходило масштабное делегирование федеральных полномочий регионам и государственных полномочий муниципалитетам. Причем с 2014 г. имело место и обратное делегирование, когда законом субъекта РФ муниципальное по сути своей полномочие изымается у местного самоуправления, а затем возвращается ему же с ресурсами государства и его же руководящим и контролирующим началом. Данные механизмы позволяли решать возникающие на местах проблемы, но порождали вопрос о пределах такого делегирования.
Годами копившиеся проблемы требовали решения, а субвенции давали возможность нижестоящему уровню решать ключевые социальные задачи. Очевидно, что населению зачастую неважно, какой уровень осуществления публичной власти решит возникшую острую проблему. Однако подлинной гармонизации компетенции, ответственности и ресурсов на каждому уровне осуществления публичной власти не получилось.
Современные глобальные экономические кризисы, разворачивающиеся на фоне пандемии новой коронавирусной инфекции и усиления санкционного давления, не могут не усугублять проблемы компетенции и ресурсов уровней осуществления публичной власти.
Сохраняется проблема недостаточности ресурсов подавляющего большинства российских регионов. Данная проблема имела место еще в советский период, существенно обострилась в 90-е гг. прошлого века и не была решена на современном этапе. Более того, мировая турбулентность актуализирует все новые грани данной проблемы. И речь
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
10 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
идет не только об экономических кризисах и пандемии, но и о торговых войнах, гибридных операциях, санкциях, контрсанкциях и иных негативных проявлениях международных отношений.
Полномочия субъектов РФ, реализация которых требует расходов региональных бюджетов, существенно расширяются. Данный процесс охватывает не только и не столько мероприятия, связанные с противодействием пандемии новой коронавирусной инфекции, но и многие иные социально значимые сферы общественных отношений.
На протяжении многих лет расходные обязательства большинства регионов, связанные с реализацией собственных полномочий, не соответствуют объему имеющегося у них финансового обеспечения. Многие переданные федеральные полномочия реализуются по факту за счет средств субъектов РФ. Однако далеко не все регионы в состоянии реализовывать эти полномочия в связи с отсутствием средств11.
С 90-х гг. прошлого века и до настоящего момента важной целью оптимизации российского федерализма видится формирование разумного соотношения полномочий и ресурсов. Важен рост бюджетной обеспеченности субъектов РФ за счет стимулов принятия регионами мер по их социально-экономическому развитию в сочетании с ослаблением централизации налоговых доходов12.
Тенденция расширения расходных полномочий субъектов РФ имела место на протяжении последних лет. Федеральные органы государственной власти делегировали выполнение значительной части социально-экономических задач регионам, в ряде случаев не обеспечив в должной мере их соответствующим финансированием. В последние года значительное число полномочий появилось либо было расширено непосредственно в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в 2017—2018 гг.), а также отраслевыми законами (в 2019—2021 гг.). Данную тенденцию продолжил и Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»13.
11 См.: Нарутто С.В. Единство и многообразие российского федерализма // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 9. C. 56-67.
12 См.: Нарутто С.В. Конституция, федерализм и единство государственно-правовой системы России // Lex russica. 2018. № 11. C. 83-92.
13 Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021 г. № 52 (ч. 1). Ст. 8973.
Среди новых региональных полномочий можно выделить не только отдельные полномочия, но и целые сферы общественных отношений, впервые подвергнувшихся масштабному правовому регулированию, в частности, сфера ответственного обращения с животными.
Практически любое переданное полномочие требует дополнительных расходов региональных бюджетов и усилий со стороны органов публичной власти субъектов РФ, даже если нет необходимости в формировании новых органов, их подразделений, учреждений или предприятий. Наличие возможностей передачи федеральных полномочий без субвенций создает существенный риск не только для компетенции для субъектов РФ, но и для развития регионов и для реализации прав граждан. Именно проблема передачи полномочий без ресурсного обеспечения стала одним из источников глубокого социально-экономического кризиса 1990-х гг., на ее решение были направлены усилия органов публичной власти в XXI в.
Не следует обманываться и факультативным (добровольным) исполнением некоторых полномочий субъектами РФ, поскольку фактически не исполнять их регионы едва ли могут в силу социальной значимости данных полномочий, что наглядно иллюстрирует сфера выявления, оценки и ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Полагаем, что необходимо дополнительное финансирование соответствующих мероприятий со стороны Российской Федерации, а также увеличение источников доходов бюджетов субъектов РФ.
Отмеченная выше недостаточность ресурсного обеспечения полномочий субъектов РФ проистекает не из избыточности полномочий, а именно из нехватки ресурсов. Более того, полномочий у российских регионов не хватает во многих сферах, имманентно присущих именно субъектам федеративного государства.
Как известно, ст. 71—73 Конституции РФ сформулированы таким образом, что содержат весьма обширную сферу ведения Российской Федерации (ст. 71) и не менее масштабную сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также конституционную презумпцию о полноте государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий в сфере совместного ведения (ст. 73).
Вместе с тем в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституционные нормы получили такое развитие, что из массива предметов совместного ведения выделялся широкий перечень регио-
нальных полномочий, по которым субъекты РФ могут осуществлять полномочия и устанавливать правовое регулирование. Данный подход применен и в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Федеральный законодатель применил ограничительное толкование ст. 73 Конституции РФ и не распространил ее презумпцию региональной компетенции на совместное ведение, что подвергалось критике в научной и публицистической литературе как ущемление самостоятельности субъектов РФ. В свою очередь, широкий перечень региональных полномочий по предметам совместного ведения и самостоятельность в их осуществлении, а также существенный объем полномочий, делегированных Российской Федерацией своим регионам, позволяет говорить о значительном масштабе компетенции субъектов РФ14.
Важно развитие механизма «опережающего» регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения. Органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать нормативные правовые акты, в том числе и законы, если вопрос не урегулирован федеральным законом. При условии последующего приведения такого акта в соответствие с федеральными нормами в случае, если федеральный законодатель осуществит такое регулирование. Такое право субъектов РФ обусловлено положениями Конституции РФ и практикой Конституционного Суда РФ, например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области. Суд, в частности, указал, что отсутствие соответствующего федерального закона не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции.
Полагаем, что механизм «опережающего» регулирования всегда выступал важным фактором развития законодательства, причем не только регионального, но и федерального. Региональные нормы становились прообразом общефедерального регулирования.
Пандемия показала, что у регионов явно не хватало полномочий для противодействия распространению инфекции и преодоле-
14 Подробнее см.: Чертков А.Н. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: общетеоретические проблемы: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; он же. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы конституционно-правового оформления // Государство и право. 2007. № 8. С. 23-30.
ния коронакризиса в целом. Проблема решалась в основном за счет делегирования необходимых полномочий. Но уже звучат предложения о том, что пандемия побеждена и пора возвращать все «на круги своя».
Но, во-первых, пандемия не побеждена. Никто не может гарантировать отсутствия новых волн и новых штаммов инфекции. И уж точно рано говорить о возможности отказа от инструментов, которые позволяли противодействовать пандемии.
Во-вторых, субъекты РФ имеют множество делегированных полномочий, но собственная компетенция весьма неоднородна. Лейтмотив федеративной реформы 2003 г. состоял в гармонизации компетенции уровней публичной власти с их бюджетными возможностями. Фактически же все свелось к изъятию полномочий у регионов и делегированию их как федеральных. Однако гармонизация может осуществляться и за счет расширения ресурсной базы, что видится более сбалансированным подходом. Во всяком случае полностью исключать этот путь нельзя.
В-третьих, российским регионам и муниципалитетам придется осуществлять свою компетенцию в условиях беспрецедентных санкций, искать пути минимизации ущерба вследствие роста глобальной турбулентности.
Недостаточны полномочия субъектов РФ в сфере международных связей, экономического и социально-культурного сотрудничества регионов. В современных условиях напряженности межгосударственных отношений «региональная дипломатия» приобретает важное значение. Для России было бы продуктивно поддерживать конструктивную коммуникацию на региональном уровне, прежде всего с государствами Европы и Азии. В этой связи важно дать возможность реализации региональных инициатив в данном вопросе.
Возможно, стоит подумать о расширении полномочия субъектов РФ в сфере международных связей. Едва ли можно ввести вариант уведомительного порядка региональных международных инициатив, но стоит существенно упростить порядок их согласования с федеральным центром.
Сохраняется неравномерное социально-экономическое развитие субъектов РФ. Это данность, которую не преодолеть волевым усилием. Осуществление любых полномочий и власти в целом приходится выстраивать с учетом данных реалий. При этом территории с существенным масштабом отличий в социально-экономическом развитии не могут управляться на основе единого подхода.
В свою очередь, правовая асимметрия, когда субъекты федерации имеют неодинаковый статус, объем их компетенции существенно отличается, не характерна для Российский Федерации. В современном мире широко имеют место различия нормы представительства членов федерации с различным числом жителей в федеральном парламенте в целях обеспечения равенства представительства граждан (ФРГ, ОАЭ, Швейцария, Малайзия, Танзания, Пакистан). Асимметрия компетенции членов федерации является исключением (в частности, в Индии штаты Джамму и Кашмир, Сикким имеют преимущества, а Мегхалая, Трипура — ограничения по сравнению с другими штатами)15.
Равный статус членов Федерации видится нормой. Проявления асимметрии субъектов РФ в 90-е гг. прошлого века не имели объективной основы. Они были успешно преодолены в рамках действующей конституционной модели еще в 2000-х гг.
Важно отметить, что некая «экономическая самодостаточность» субъектов РФ не может рассматриваться как задача российского федерализма, более того, она таит риски усиления сепаратистских тенденций. Ведь именно наиболее самодостаточные республики заявляли о своей суверенности.
Важно ускорение социально-экономического развития субъектов РФ, а учет их фактического неравенства вполне возможен в текущей политике федерального центра, которая должна способствовать развитию каждого российского региона. В свою очередь, правовая симметричность Российской Федерации, равный статус и объем компетенции ее субъектов видится важной основой стабильности. При этом статус субъекта РФ не должен умаляться, а его компетенция — неоправданно ограничиваться.
Смена тенденций децентрализации и централизации характерна для российской истории. Проблемы асимметричности и хаотичности федеративных отношении, а подчас и откровенного регионального сепаратизма, имевших место в 90-е гг. прошлого века, современная Россия успешно преодолела. Вместе с тем дальнейшее наращивание тенденций централизации может оказаться избыточным.
Важно подчеркнуть, что соблюдение федерального законодательства всеми участниками общественных отношений, в том числе регио-
15 См.: Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996. С. 245; Чиркин В.Е. «Закрыть Америку!»?// Государство и право. 1997. № 2. С. 124—125; ЧертковА.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2012.
нальными органами публичной власти, является основой нормального развития любой федерации. Вместе с тем излишнее ограничение региональных инициатив федеральными законами, когда региональные органы публичной власти фактически могут делать только то, что прямо предписано федеральным законом, может в ряде случаев «гасить» инициативы на местах.
К сожалению, региональные законотворческие инициативы редко находят поддержку у федерального законодателя. Приходится констатировать, что такие инициативы бывают низкого качества. Вместе с тем федеральный центр мог бы внимательнее относиться к интересным предложениям регионов.
Прокуратура России нередко оспаривает региональные и муниципальные нормы, которые хотя и отличаются от федеральных норм, но прямо им не противоречат. Суды всегда удовлетворяют такие протесты. Однако региональные и муниципальные акты в массе своей приведены в строгое соответствие с федеральными законами, а некоторая специфика регулирования в ряде случаев видится вполне уместной (например, в сфере благоустройства).
Очевидно, что единство публичной власти является абсолютно необходимым конституционным принципом властвования, нуждающимся в законодательном и правоприменительном развитии, что уже начало реализовываться в 2021—2022 гг. Вместе с тем данный принцип было бы продуктивно обеспечить сбалансированием с разделением власти по вертикали, прежде всего гибким и эффективным разграничением полномочий и ресурсов между уровнями осуществления публичной власти. В данном направлении предпринимаются усилия, но искомый баланс пока не найден.
Единство публичной власти, очевидно, не означает поглощения местного самоуправления государственной властью. Вместе с тем система органов местного самоуправления по своей природе и функциям мало чем отличается от государственных органов, обе системы должны эффективно взаимодействовать во благо общества. Уникальность местного самоуправления видится больше в приближенности данного уровня к населению и возможностям большего применения различных форм прямой демократии, подлинного решения вопросов местного значения самим населением. Однако само население не всегда готово к такому участию в решении местных вопросов. Своего рода «школой местного самоуправления» видится территориальное общественное самоуправление, развитие которого позволит усилить демократические начала всей системы местного самоуправ-
ления. При этом вовлечение граждан в решение публичных дел на современном этапе целесообразно строить в том числе с помощью цифровых технологий.
Тенденция централизации публичной власти в России и многих иных государствах мира во многом достигла своей меры, сегодня возникает потребность в усилении тенденции децентрализации при сохранении единства власти. Российский федерализм может и должен иметь свои особенности, в том числе быть более централизованным, чем целый ряд зарубежных моделей. Однако законодательство субъектов РФ не может фактически быть сведено к дублированию федеральных норм. А ресурсная база субъектов РФ и муниципальных образований должна отвечать их статусу. Разумеется, с учетом экономической ситуации в стране и без рисков неконтролируемой децентрализации и конфликтов между уровнями осуществления публичной власти. Важно помнить, что сверхцентрализация «позднего СССР» привела к сверхдецентрализации начала 90-х гг. прошлого века.
На основании изложенного полагаем, что в ближайшее время в рамках реализации конституционного принципа единства публичной власти в единстве с разделением власти по вертикали необходимо:
1) расширение региональной компетенции по ряду вопросов (в частности, экстраординарные ситуации, международные связи);
2) расширение собственной ресурсной базы субъектов РФ и законодательное закрепление невозможности передачи федеральных полномочий без ресурсов;
3) дифференцированный подход к управлению регионами, без умаления их правового статуса, но с учетом фактической специфики субъектов РФ;
4) корректировка процесса централизации публичной власти, сочетающая обеспечение ее единства с частичной децентрализацией ее осуществления в разумных пределах.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Норма, 2014. Т. 1.
Васильев В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 28-29.
Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 1996.
КоркуновН.М. Русское государственное право. СПб.: Тип. М.М. Стасюлеви-ча, 1909. С. 369-387.
Ласло Э. Макросдвиг: к устойчивости мира курсом времен. М.: Тайдекс Ко, 2004.
Локк Дж. Два трактата о правлении. URL: https://www.civisbook.ru/fiIes/File/ Lokk_Traktaty_2.pdf (дата обращения: 14.01.2022).
Монтескье Ш. О духе законов, или Об отношениях, в которых законы должны находиться к устройству каждого правления, к нравам, климату, религии, торговле и т.д.: к чему автор прибавил новые исследования о законах римских, касающихся наследования, о законах французских и о законах феодальных / Пер. с фр.; под ред. А.Г. Горнфельда. СПб.: Л.Ф. Пантелеев, 1900.
Нарутто С.В. Единство и многообразие российского федерализма // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 9. С. 56-67.
Нарутто С.В. Конституция, федерализм и единство государственно-правовой системы России // Lex russica. 2018. № 11. С. 83-92.
Савенков А.Н. Ценности Конституции Российской Федерации в изменяющемся мире // Государство и право. 2019. № 3. С. 5-16.
Степин В.С. Современные цивилизационные кризисы и проблема новых стратегий развития. М.: Б. и., 2018.
Хабриева Т.Я. Основной закон Российской Федерации: миссия и потенциал // Государственная служба. 2019. Т. 21. № 1. С. 17-25.
Чертков А.Н. Оптимизация законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: общетеоретические проблемы: Дисс. ... канд. юрид. наук М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2002.
Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: Дисс. ... докт. юрид. наук. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012.
Чертков А.Н. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы конституционно-правового оформления // Государство и право. 2007. № 8. С. 23-30.
Чиркин В.Е. «Закрыть Америку!»? // Государство и право. 1997. № 2. С. 123-128.
REFERENCES
Avakyan, S.A. (2014). Konstitutsionnoepravo Rossii: Uchebnyi kurs. [Constitutional Law of Russia: Training Course]. In 2 vols. Moscow: Norma. Vol. 1. (in Russ.).
Chertkov, A.N. (2012). Pravovoe regulirovanie territorial'nogo ustroistva Rossii: kont-septsiya i prognoz [Legal Regulation of the Territorial Structure of Russia: Concept and Forecast]. The Doctor of Legal Sciences Thesis. Moscow: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. (in Russ.).
Chertkov, A.N. (2007). Sfera sovmestnogo vedeniya Rossiiskoi Federatsii i ee sub"ek-tov: problemy konstitutsionno-pravovogo oformleniya [The Sphere of Joint Jurisdiction of the Russian Federation and Its Subjects: Problems of Constitutional and Legal Registration]. Gosudarstvo ipravo [State and Law], 8, pp. 23-30. (in Russ.).
Chertkov, A.N. (2002). Optimizatsiya zakonodatel'nogo regulirovaniya v sfere sovmest-nogo vedeniya Rossiiskoi Federatsii i sub"ektov Rossiiskoi Federatsii: obshcheteoretiches-kie problem [Optimization of Legislative Regulation in the Sphere of Joint Jurisdiction of the Russian Federation and Subjects of the Russian Federation: General Theoretical Problems]. The Candidate of Legal Sciences Thesis. Moscow: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation. (in Russ.).
Chirkin, V.E. (1997). «Zakryt' Ameriku!»? ["Close America!"?]. Gosudarstvo ipravo [State and Law], 2, pp. 123-128. (in Russ.).
Gornfeld, A.G. ed. (1900). Montesquieu, Sh. O dukhe zakonov, ili Ob otnosheniyakh, v kotorykh zakony dolzhny nakhodit'sya k ustroistvu kazhdogo pravleniya, k nravam, klimatu, religii, torgovle i t.d.: k chemu avtor pribavilnovye issledovaniya o zakonakh rimskikh, kasayu-shchikhsya nasledovaniya, o zakonakh frantsuzskikh i o zakonakh feodal'nykh [On the Spirit of Laws, or On the Relationship in which Laws should be to the Structure of Each Government, to Customs, Climate, Religion, Trade, etc.: To which the Author Added New Studies on Roman Laws Concerning Inheritance, on French Laws and on Feudal Laws]. Translated from French. Saint Petersburg: L.F. Panteleev. (in Russ.).
Khabrieva, T. Ya. (2019). Osnovnoi zakon Rossiiskoi Federatsii: missiya i potentsial [The Basic Law of the Russian Federation: Mission and Potential]. Gosudarstvennaya slu-zhba [State Service], 21 (1), pp. 17-25. (in Russ.).
Korkunov, N.M. (1909). Russkoegosudarstvennoepravo [Russian State Law]. Saint Petersburg: Printing house M.M. Stasyulevich. (in Russ.).
Laszlo, E. (2004). Makrosdvig: k ustoichivosti mira kursom vremen [Macroshift: Towards the Stability of the World by the Course of Time]. Moscow: Tydex Co. (in Russ.).
Locke, J. Dva traktata opravlenii [Two Treatises on Government] [online]. Available at: https://www.civisbook.ru/files/File/Lokk_Traktaty_2.pdf [Accessed: 14.01.2022). (in Russ.).
Maklakov, V.V. ed. (1996). Inostrannoe konstitutsionnoepravo [Foreign Constitutional Law]. Moscow: Jurist. (in Russ.).
Narutto, S.V. (2018). Konstitutsiya, federalizm i edinstvo gosudarstvenno-pravovoi sistemy Rossii [Constitution, Federalism and the Unity of the State-Legal System of Russia]. Lexrussica [Lex russica], 11, pp. 83-92. (in Russ.).
Narutto, S.V. (2017). Edinstvo i mnogoobrazie rossiiskogo federalizma [Unity and diversity of Russian federalism]. Aktual'nyeproblemy rossiiskogoprava [Actual Problems of Russian Law], 9, pp. 56-67. (in Russ.).
Savenkov, A.N. (2019). Tsennosti konstitutsii Rossiiskoi Federatsii v izmenyayu-shchemsya mire [Values of the Constitution of the Russian Federation in a Changing World]. Gosudarstvo ipravo [State and Law], 3, pp. 5-16. (in Russ.).
Stepin, V.S. (2018). Sovremennye tsivilizatsionnye krizisy i problema novykh strategii razvitiya [Modern Civilizational Crises and the Problem of New Development Strategies]. Moscow: B. (in Russ.).
Vasiliev, V.I. (2019). Mestnoe samoupravlenie i Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii [Local Self-Government and the Constitution of the Russian Federation]. Zhurnal rossiiskogo prava [Journal of Russian Law], 6, pp. 28-29. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Чертков Александр Николаевич — главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Академии социального управления, доктор юридических наук, доцент.
AUTHOR'S INFO:
Alexander N. Chertkov — Chief researcher of the Center for research on problems of territorial administration and self-government of the Academy of public administration, Doctor of Law, Associate Professor.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Чертков А.Н. Единство публичной власти и ее разделение «по вертикали»: конституционно-правовой аспект // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2022. Т. 17. № 6. С. 11 -27. DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-6-chertkov
FOR CITATION:
Chertkov, A.N. (2022) Unity of Public Authority and its Division "Along the Vertical": Constitutional and Legal Aspect. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 17(6), pp. 11-27. DOI: 10.35427/2073-4522-2022-17-6-chertkov
