CC BY
47
48 (186) - 2013
Государственные финансы
УДК 336.148
ИНСТРУМЕНТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВСТРЕЧНЫХ ПРОВЕРОК В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ
С. И. ЖУКОВ,
аспирант кафедры экономического анализа,
статистики и финансов Е-mail: сnemo2000@mail. ш Кубанский государственный университет
В статье рассмотрены актуальные вопросы проведения встречной проверки при проверках в рамках государственного финансового контроля, современные ключевые аспекты совершенствования их организации, методов проведения и применяемых инструментов.
Ключевые слова: финансовый контроль, бюджетные средства, встречная проверка, норматив, контрольное мероприятие.
Вопрос об улучшении качества проводимых проверок для определения законности бюджетных расходов как нельзя более актуален в условиях современной действительности. Очевиден тот факт, что совершенно недопустимо, чтобы значительные объемы государственных бюджетных средств, в силу различного рода незаконных операций, становились доходами для недобросовестных должностных лиц бюджетных учреждений или организаций, выполняющих государственный или муниципальный заказ.
Анализируя информацию по данной тематике, можно констатировать, что в настоящее время акцент в ревизионной работе, в части, касающейся последующего финансового контроля, неуклонно переносится с проверки законности платежных операций к определению степени их эффективности. Поэтому необходимо смещение внимания
в мероприятиях по последующему бюджетному контролю от контроля законности расходов к их эффективности. Решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 09.06.2009 N° 31к был утвержден соответствующий стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств».
Данная тенденция имеет неоднозначные последствия. С одной стороны, становление аудита эффективности, безусловно, позитивный факт в силу того, что отслеживать финансовые потоки должно Федеральное казначейство как служба, занимающаяся предварительным финансовым контролем. С другой стороны, указанное смещение приоритетов может повлечь ослабление внимания уполномоченных служб, специализирующихся на последующем контроле, к мониторингу адресности и целевого характера государственных и муниципальных расходов, обозначенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации [1], тем более что конкретные критерии оценки эффективности расхода бюджетных средств до настоящего времени нормативно не закреплены.
В целях повышения качества контроля за законностью бюджетных расходов, по мнению автора, необходимо обратить внимание на другой аспект ревизионной работы, а именно, на встречные про-
Государственные финансы
48 (186) - 2013
верки как основной и наиболее эффективный способ выявления незаконных операций.
Под встречной проверкой понимается процедура получения доказательств, которая проводится в рамках контрольных мероприятий путем сличения записей, документов и данных организаций любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации или передавших ей денежные средства, материальные ценности и документы, с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации [3].
Порядок организации и проведения встречных проверок определены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N° 75н «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (далее — Регламент). В нем определены сроки и последовательность действий (административных процедур) Росфиннадзора и его территориальных органов, а также порядок их взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении своих функций.
Согласно п. 88 Регламента в ходе ревизии может проводиться встречная проверка, которая проводится путем сличения записей, документов и данных в организациях, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации [2].
Таким образом, есть законодательно закрепленная возможность подвергнуть проверке организации, поставляющие товары, оказывающие услуги бюджетному учреждению. Однако если трактовать нормативно-правовые положения, становится очевидной неточность — отсутствие ограничения для подрядной организации заключать договоры субподряда для выполнения государственного или муниципального заказа.
При этом непонятны полномочия контролирующих органов, если для выполнения данных задач подрядчик привлекает третье юридическое или физическое лицо, которое уже не имеет пря-
мых обязательств перед проверяемым бюджетным учреждением в силу того, что подобная ситуация должным образом законодательно не отрегулирована. Поэтому проведение встречной проверки в подобных случаях весьма затруднительно.
В практике контрольно-ревизионной работы разрешение подобных вопросов проводится путем давления на подрядную организацию для того, чтобы добиться от нее подтверждающих документов от привлеченной фирмы, либо с помощью правоохранительных органов, наделенных полномочиями, проводить проверки вне зависимости от формы собственности организации и связанных с ней юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Сложившаяся ситуация не способствует не только доступности таких инструментов, как встречные проверки для ревизоров, но и существенно снижает их качество, делая их малоэффективными, а подчас бесполезными.
Простое сличение записей в организации — получателе бюджетных средств с точки зрения проверки полноты и качества выполнения государственного заказа на практике малоэффективно, поскольку эти документы могут быть не проведены по учету, следовательно, не представляют никакой значимой ценности для решения задач проверки.
В обоснование выполненных работ может быть представлен лишь договор субподряда и соответствующие акты сдачи/приема выполненных работ и т. д.
Также необходимо иметь в виду, что время встречной проверки включается во время основной ревизии, которая в соответствии с п. 70 Регламента не может превышать 45 рабочих дней, а стандартная продолжительность контрольного мероприятия колеблется от 15 до 20 рабочих дней.
Если не устранить этот очевидный пробел в законодательстве, то сохраняются системные возможности для всякого рода хищений, нецелевого использования бюджетных средств и прочих злоупотреблений со стороны недобросовестных бюджетополучателей, подрядных и субподрядных организаций.
В результате будет нормативно обеспечена возможность проводить встречные проверки вне зависимости от того, сколько подрядных и субподрядных организаций привлечено для фактического исполнения работ, оказания услуг, поставки товара бюджетному учреждению.
48 (186) - 2013
Государственные финансы
Другим объектом совершенствования системы встречных проверок является метод их проведения.
Как было отмечено, встречная проверка проводится путем сличения записей, документов, и данный подход не всегда способен выявить имевшие место нарушения в совершении платежных операций, так как наличие искомых документов в подрядной организации само по себе еще не означает законность и достоверность совершенных хозяйственных операций. Важно установить подлинность сопоставляемых документов на предмет их соответствия правилам бюджетного учета. Рассматривать или сличать документы и данные проверяемых организаций в отрыве от того, как и когда они были проведены в бухгалтерском учете, нецелесообразно, поскольку они могут не отражать реальной картины и могут быть разработаны исключительно для отчетности, причем для сокрытия нецелевого использования бюджетных средств.
Рассмотрим данный вопрос подробнее на примере поставки материальных ценностей бюджетному учреждению сторонней организацией. В этом случае встречная проверка должна включать ревизию приобретения, хранения, передачи, а также других возможных расходов, к примеру, транспортировку данных ценностей государственной или муниципальной организацией.
Если же речь идет о работах и услугах, прежде всего по строительству и ремонту, то здесь следует проверить затраты, связанные со стройматериалами, их приобретением, списанием. Кроме того, необходимо проверить выполнение работ посредством табеля учета рабочего времени и другие документы. Таким образом, сводится к минимуму возможность фальсификации документации, следовательно, и сокрытия фактов незаконных платежных операций.
Следующим важным моментом во встречной проверке является оформление документации и согласование проведения встречных проверок.
В соответствии с п. 88 Регламента для назначения встречной проверки необходимо мотивированное обращение со стороны руководителя ревизионной группы к руководителю территориального органа Росфиннадзора, а с точки зрения ее организации она практически полностью идентична ревизии, что предполагает следующие действия:
— получение разрешения руководителю территориального органа Росфиннадзора в виде соответствующего приказа;
— оформление специального удостоверения на право встречной проверки;
— составление рабочего плана встречной проверки;
— оформление и подписание акта встречной проверки.
Учитывая тот факт, что время встречной проверки включено в состав основной проверки, а ее качественный результат, с точки зрения объема выявленных нарушений, не всегда гарантирован, то мотивация к проведению встречных проверок со стороны ревизионных групп и их руководителей находится весьма на низком уровне.
По мнению автора, следует значительно упростить порядок согласования встречных проверок, особенно в тех случаях, когда это не требует со стороны контролирующей организации затрат по направлению сотрудника в командировку, тем самым повышается доступность данного инструмента для проверяющих.
Обоснование этого предложения состоит прежде всего в том, что основная цель ревизии — определение законности платежных операций, а гарантировать эту самую законность в ряде случаев достаточно сложно без проведения встречной проверки. Таким образом, встречная проверка полностью отвечает целям и задачам основной ревизии, которая в свою очередь санкционирована в соответствии с требованиями нормативных актов до своего начала. В этой связи наличие иных согласовывающих процедур является избыточным, а потому ненужным.
В качестве альтернативы документального основания для встречной проверки могут служить документы, подтверждающие поступления наличных и безналичных бюджетных средств объекту встречной проверки, а также передачу ему предметов государственной и муниципальной собственности.
Таким образом, количество операций по согласованию встречных проверок снижается более чем в два раза. Вместо пяти процедур остается две:
— составление рабочего плана встречной проверки;
— оформление и подписание акта встречной проверки.
Во избежание избыточной нагрузки на объекты встречных проверок можно продолжить практику включения сроков их проведения в основное контрольное мероприятие, что будет служить определен-
Государственные финансы
48 (186) - 2013
Встречная проверка
По смыслу По глубине По оформлению
Сличение записей документов, данных между проверяемой организацией и объектом встречной проверки, а также установление их достоверности
Проверка получателей бюджетных средств и имущества, а также субподрядчиков любого уровня
Основание для проведения: наличие у проверяемой организации документальных сведений, о передаче объекту встречной проверки материальных ценностей, денежных средств и
документов_^
Преимущества от реформирования
Сокращение возможностей для фальсификации первичных бухгалтерских документов,
предъявление к оплате необоснованных затрат и т.д.
Устранение формальных оснований для сокрытия информации от проверки
Снижение необоснованных бюрократических проволочек, повышение эффективности использования времени, отведенного на проверку
Реформирование механизма проведения встречных проверок
ным сдерживающим фактором, препятствующим проведению нецелесообразных и малоэффективных встречных проверок.
Предлагаемая схема реформирования встречных проверок представлена на рисунке.
Внедрение предлагаемых рекомендаций позволит, по мнению автора, качественно улучшить систему бюджетного контроля, придать ей целостность и эффективность.
Таким образом, п. 88 Регламента предлагается изложить в следующей редакции: «Встречная проверка проводится путем проверки достоверности записей, документов и данных в организациях, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. В случае передачи объектом встречной проверки своих обязательств, касающихся ревизуемого бюджетного учреждения, другим организациям, независимо от их формы собственности, в них также может быть проведена встречная проверка. Основанием для проведения встречной проверки может быть наличие у руководителя ревизионной группы документальных сведений о привлечении объектом встречной проверки субподрядных организаций, если выполненные работы, поставленные товары и услуги затрагивают ревизуемое бюджетное учреждение».
При этом не стоит опасаться избыточного административного давления на бизнес, связанного с расширением функций контролирующих структур, по следующим причинам:
— во-первых, по результатам нарушения в акте встречной проверки касаются в первую очередь уполномоченных должностных лиц бюджетного учреждения, которые несут полную ответственность за эффективность и целевой характер доверенных им финансовых и материальных ценностей. Исследование же законности деятельности подрядчика с возможным применением к нему санкций может стать предметом отдельного контрольного мероприятия уполномоченных органов;
— во-вторых, стоит иметь в виду фактор времени. Как уже отмечалось, встречная проверка ограничена сроками основной ревизии, кроме этого контролерам еще необходимо обобщить и включить наработанный материал в завершенный акт основной проверки. Таким образом, ревизии в отношении подрядных организаций не будут иметь временной лаг, что позволит снизить административное давление на исполнителей договорных обязательств с бюджетными учреждениями;
— в-третьих, выполнение всех законных требований ревизоров и качественное ведение документооборота, выраженное в наличии всех необходимых материалов, избавит подрядную орга-
48 (186) - 2013
Государственные финансы
низацию от необходимости сопровождать проверку значительным объемом пояснений и уточнений по вопросам ревизии, что также снижает возможные издержки фирмы, возникающие в процессе проведения встречной проверки;
— в-четвертых, после внедрения авторских предложений не следует ожидать роста коррупционных проявлений в ходе изучаемых проверок, поскольку отсутствует какая-либо зависимость подрядчика от ревизора.
Изучив различные стороны организации и проведения встречных проверок, становится все более очевидным необходимость внедрения в повседневную практику финансового контроля вышеуказанных предложений, которые обусловлены практической необходимостью эффективной борьбы и профилактики нецелевого использования средств и имущества федерального, регионального и муниципального уровня, а также с другими злоупотреблениями.
Внедрение целостной и прозрачной системы бюджетного контроля удержит многих должностных лиц от возможного незаконного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, что в конечном счете
позволит гарантированно сберечь значительные суммы бюджетных рублей и других ценностей в интересах дальнейшего прогрессивного развития российского общества и решения стоящих перед ним неотложных, амбициозных и чрезвычайно важных задач.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 23.07.2013).
2. Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности: приказ Минфина России от 04.09.2007 № 75н (в ред. от 04.10.2010) .
3. Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: постановление Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 (в ред. от 25.12.2012).
Публикация годовой и квартальной отчетности
В кратчайшие сроки опубликуем отчетность Вашей организации в наших журналах. Стоимость одной публикации — 8 000 руб. за две журнальные страницы
формата А4.
Тел.: (495) 989-9610, e-mail:[email protected]
