CC BY
27
В статье обсуждаются особенности современного многоуровнего управления промышленным развитием региона. Анализируется опыт инновационных форм управления в рамках активной промышленной политики, базирующихся на партнерстве между властными структурами, частным сектором и гражданским обществом. Выделены три группы институтов и организаций промышленного развития, способствующих увеличению потенциала общественного управления и выходу экономики региона на устойчивую траекторию экономического роста, определены их функции.
Институты регионального промышленного развития*
Л. И. ЛУГАЧЕВА, кандидат экономических наук, М. М. МУСАТОВА, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск
В период экономического роста регионы все больше проявляют себя как ключевые игроки в национальной экономике. Вопрос конкурентоспособности выпускаемой продукции выходит на первый план в политике региональных и местных властей и обусловливает развитие так называемых «инициатив на основе территории».
В современных условиях активная промышленная политика обрела новое значение. Во многих регионах РФ снижающаяся ответственность государства увеличила важность неправительственных и добровольных организаций. Участие бизнеса и гражданских институтов в разработке и реализации активной промышленной политики все больше становится нормой. В процессе ее формирования появляются новые управленческие структуры, поскольку прежние устарели и не могут адаптироваться к новым задачам.
* Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 05-02-65200 аТ. © ЭКО 2006 г. ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА
113
ёЛ
Многоуровневое управление промышленным развитием
В рамках новой промышленной политики возникают инновационные формы партнерства между властными структурами, частным сектором и гражданским обществом. На региональном уровне эти формы включают новые институциональные каркасы для развития промышленности, а также новые организационные структуры для построения взаимоотношений между властью и хозяйствующими субъектами области.
Многоуровневое управление - часто используемый термин для описания партнерства, договорных форм деятельности, процедур переговоров, совместного финансирования и т. д. Эти практики могут вовлекать общественные институты и частные предприятия на различных уровнях. В некоторых странах (например, во Франции и Италии) многоуровневое управление главным образом представлено общественными учреждениями, в то время как в других (например, в Великобритании и Индии) в него часто включаются также добровольные организации, неправительственные организации и частный сектор. Организации, основанные на базе местных сообществ, могут представлять интересы хозяйствующих субъектов в связи с их знанием местных проблем.
Сложившаяся зарубежная система многоуровневого управления, основанная на обобщении практических ситуаций, все чаще рассматривается как новый путь создания эффективной региональной политики. Британский опыт общественно-частного партнерства - пример партнерств, перерастающих в новые общественные институты: региональная и муниципальная политика в Великобритании большей частью разрабатываются в настоящее время общественными частными добровольными партнерствами, такими как «The New Regional Development Agencies».
Институты промышленного развития - это посредники между предпринимательскими кругами и представителями аппарата регионального и муниципального управления. Они «навязывают» интересы бизнес-сообше-
ства управленческому аппарату, который осуществляет политику развития в регионе с учетом интересов общества, а также поддерживают выбранные властными структурами приоритеты. Взаимодействие промышленного бизнеса и государства при формировании промышленной политики предполагает наличие прямых и обратных связей.
Конкретные функции институтов промышленного развития в регионе могут быть реализованы через институты партнерства, государственные унитарные предприятия и организации, некоммерческие организации.
Комплекс институтов и организаций промышленного развития, в свою очередь, представляет собой многоуровневую систему. В ходе системного анализа были выделены три группы этих институтов и организаций, сложившиеся в ходе рыночных преобразований в Новосибирской области:
• институты партнерства, занимающиеся выработкой стратегий развития промышленности;
• институты поддержки развития и мониторинга функционирования промышленности;
• институты партнерства, представляющие интересы предпринимателей, и институты расширения рынков сбыта продукции.
Выработка стратегий развития промышленности
Эти задачи в области решают региональные межотраслевые институты партнерства, межрегиональные межотраслевые партнерства, институт содействия подготовке кадров, а также аналитические центры, академические и отраслевые НИИ.
В число межрегиональных партнерств входят: Межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение», Высший экономический совет при полномочном представителе президента в Сибирском федеральном округе, Межрегиональная ассоциация руководителей предприятий и др.
К региональным партнерствам межотраслевого и отраслевого характера относятся: Экономический совет администрации Новосибирской области, Региональное объединение работодателей «Союз промышленников и предпринимателей
Новосибирской области», областная трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, клуб директоров «Директорский форум», институт содействия подготовке кадров в области, региональные академические и отраслевые НИИ и др.
Названные институты партнерства участвуют в разработке и корректировке программных документов различных направлений.
□ Высший экономический совет при полномочном представителе президента в Сибирском федеральном округе, созданный в январе 2005 г., участвует в масштабной корректировке Стратегии экономического развития Сибири с учетом интересов крупного бизнеса. В него входят руководители крупных интегрированных структур, работающих на территории Сибири («ЕвразХолдинг», СУЭК, ГМК «Норильский никель», «Русал» и т. д.). Тем самым крупный бизнес получил официальный ресурс для влияния на экономическую политику сибирских властей.
□ В 2005 г. в области появилось новое партнерство -Региональное объединение работодателей «Союз промышленников и предпринимателей Новосибирской области».
Союз выстроил конструктивные отношения с областной администрацией. Выработанная им инвестиционная программа области и механизмы ее реализации сформированы совместно с ведущими российскими экспертами по региональным программам с учетом успешного опыта реализации инвестиционной программы Краснодарского края. В документе изложены механизмы реализации региональной инвестиционной политики, которые защитят инвестора от политических и экономических рисков. Предусмотрены направления сотрудничества с созданным администрацией Агентством по инвестиционному развитию так, чтобы это было выгодно и бизнесу, и властным структурам региона.
Инвестиционная программа ориентирована на среднесрочную перспективу - 2005-2010 гг. В ее рамках уже инициировано два проекта. Первый связан с развитием тепловых и электрических сетей области, второй - с созданием 1Т-технопарка в Академгородке.
В рамках инвестиционной программы сформулирован следующий механизм лоббирования запуска бизнес-проектов. Региональное объединение работодателей собирает банк заявок и представляет их на Координационном совете по инвестициям, который будет создан при губернаторе области. Эта организационная структура дает свою оценку проектам - насколько они выгодны и необходимы области. Исполнительный орган - Агентство инвестиционного развития - ведет проекты к реализации. Региональное объединение работодателей собирается постоянно курировать проекты на всех стадиях их реализации.
Это объединение приняло участие в разработке областной «Концепции развития промышленности на период до 2008 года». Союз промышленников и предпринимателей внес ряд предложений по развитию производительных сил реального сектора экономики, по созданию действенных методов перевода региональной политики на качественно новый уровень. В перспективе этот институт партнерства планирует инициировать формирование и принятие Инвестиционного кодекса Новосибирской области, в который войдут законы, защищающие российских и иностранных инвесторов, а также принятие инвестиционной декларации членов социального партнерства области. Инвестиционный кодекс должен продемонстрировать потенциальному инвестору, что инвестиционный климат в области благоприятен и законодательно защищен от возможных рисков.
На рынке труда в области, как и во многих регионах страны, в последние годы отмечается дефицит представителей инженерных специальностей, рабочих профессий, с одной стороны, и относительный «переизбыток» юристов, экономистов, менеджеров - с другой. Институт содействия кадровому обеспечению организаций Новосибирской области способствует развитию партнерских отношений между профессиональными училищами и промышленными предприятиями по обеспечению рабочими кадрами предприятий всех отраслей. Так, в рамках государственного областного заказа предполагалось в 2005 г. подготовить 3,5 тыс. специалис-
тов рабочих профессий, в первую очередь станочников, токарей и фрезеровщиков - 1,5 тыс. человек.
□ Межрегиональная ассоциация руководителей предприятий стимулировала принятие решения о разработке программы целевой подготовки кадров для предприятий реального сектора экономики и создание постоянно действующего общественно-государственного Совета при администрации Новосибирской области по формированию стратегии развития образования. Предварительное изучение практики работы предприятий с выпускниками вузов показало, что они приходят на предприятия в целом неплохо подготовленными. Но у выпускников имеются существенные пробелы в знаниях практической рыночной экономики и работы промышленности в новых условиях хозяйствования. Для его ликвидации совет принял решение о необходимости внесения изменений в образовательные программы. Рабочей группе дано поручение совместно с советом ректоров вузов Сибирского федерального округа, администрацией области и мэрией до конца 2005 г. подготовить предложения.
Следует отметить, что партнерства не должны решать управленческие проблемы региона. Они могут лишь дополнять уже существующие концепции активной промышлен-но политики. Они не могут эффективно принимать ответственность за реализацию такой политики, поскольку партнерства обычно недолговременны, для них зачастую характерен недостаток ответственности и контроля.
Развитие и мониторинг промышленности
Группа соответствующих институтов партнерства сформировалась с использованием механизма «административного ресурса». К ней, на наш взгляд, можно отнести институты финансовой поддержки развития промышленности; институты инновационной поддержки; институты финансовой реструктуризации предприятий.
Институты финансовой поддержки развития промышленности связаны с проведением инвестиционных конкурсов и выбором приоритетных бизнес-проектов. В области созда-
ны льготные условия и предоставляются финансовые преференции всем предприятиям, имеющим инвестиционные программы. ГУ «Новосибирский фонд поддержки промышленности» участвует в финансировании отобранных в результате инвестиционных конкурсов эффективных производственных предпринимательских проектов в Новосибирской области.
В 2003-2004 гг. более 50 таких проектов получили государственную поддержку (в форме налоговых льгот и погашения части банковского процента по кредитам) на сумму около 300 млн руб. От предприятий-участников данных программ и проектов за 2004 г. областной бюджет получил дополнительно 50 млн руб. налоговых поступлений.
В 2005 г. создано «единое инвестиционное окно», роль которого отведена Агентству по инвестиционному развитию области, сформированному как государственное ОАО. «Единое инвестиционное окно» позволяет инвестору быстро, без длительных и достаточно затратных согласований с десятками структур, получить все необходимые разрешения на землю, проведение коммуникаций и т. д.
Хотя руководить вновь созданным агентством будут депутаты и чиновники, оно будет работать только в рыночном поле (кроме уставного капитала, агентство не будет иметь бюджетных средств). Разделив внутри области бюджетные и инвестиционные функции, властные структуры снимают многочисленные барьеры в финансировании инновационных проектов.
Инвестиционный залоговый фонд позволит соискателям инвестиций без проблем получать в лизинг оборудование, кредиты в банках. Финансовые структуры будут уверенно кредитовать, зная, что проект одобрен областной властью, бизнес-сообществом, а также имеет гарантии в виде средств залогового фонда. Залоговый фонд размером в 500-600 млн руб. формируется в рамках Агентства инвестиционного развития. Его учредителями выступили областная администрация, бизнес и финансовые структуры. Залоговый фонд сформирован из земельных участков, зданий, незадействованного производственного оборудования и других материальных ценностей.
Перспективным проектом администрации области можно назвать областной инвестиционный фонд, который позволил бы частным инвесторам снижать риски, сокращать срок окупаемости вложений. Часть средств в перспективные проекты будет вкладывать администрация области, часть - инвестор. Как представляется, участие государства в инвестиционных проектах должно быть активным, но временным, чтобы контрольный пакет акций и оперативное управление оставались в частных рунах.
Институты частно-государственного партнерства, на наш взгляд, будут в перспективе самым привлекательным типом институтов поддержки промышленного развития.
Институты инновационной поддержки представляют как государственные структуры (управляющие компании технопарков и бизнес-инкубаторов; венчурные фонды), так и все чаще частные венчурные фонды. К числу последних относится новосибирская управляющая компания «Мономах», создавшая первый в России венчурный фонд «Академия», ориентированный на инвестиции в науку. Объектом коммерческих интересов частного капитала становится научный потенциал академических институтов СО РАН, особенно прикладные разработки сибирских ученых.
Концепция фонда «Академия» состоит в том, чтобы создавать на первом уровне при академических институтах паевые фонды, которые, по сути, будут частью этих институтов. Собственно академический институт будет заниматься своей профильной деятельностью, т. е. наукой, исследованиями, а паевые фонды - коммерческой реализацией разработок. Венчурные фонды второго уровня создаются уже вне рамок институтов, являются независимыми и служат для привлечения денег сторонних инвесторов. Таким образом, при академическом институте создается фонд-инкубатор, который доводит проект до готовности принять сторонние инвестиции, а затем приходит фонд второго уровня, обладающий потоками ресурсов.
В 2005 г. УК «Мономах» занимается регистрацией двух фондов первого уровня - один с Институтом цитологии и генетики СО РАН, другой - с научно-производственным
объединением «Вектор». Фондом второго уровня является фонд «Академия», который 22 марта 2005 г. закончил первичное размещение своих акций и приступил к деятельности.
Институты финансовой реструктуризации промышленных предприятий ставят своей целью сокращение убыточных и финансово-неблагополучных предприятий области. Одним из наиболее значимых институтов этого типа является Межведомственная комиссия по рассмотрению финансового состояния неплатежеспособных предприятий. Она создана по распоряжению мэра Новосибирска в соответствии с федеральным Постановлением № 1002. Комиссия по реструктуризации задолженности предприятий и организаций перед бюджетом осуществляет мониторинг убыточных (неплатежеспособных) организаций, выработку и реализацию своих рекомендаций мер финансового оздоровления во взаимодействии с Федеральной налоговой службой, Федеральной службой судебных приставов, Федеральным агентством по промышленности.
Ее задачи - защищать должников, рассматривать представленные документы, давать согласие на реструктуризацию долгов, которую затем осуществляют налоговые органы. В состав комиссии вошли три представителя новосибирского городского и областного советов, а также представители всех заинтересованных в перспективах этих предприятий органов. В числе предприятий, которые реструктурировали долги, такие, как «Новосибирский завод химконцентратов», НПО «Луч», Сибсельмаш, Завод низковольтной аппаратуры, инструментальный завод и другие.
Межведомственная комиссия призвана повлиять на искусственное банкротство предприятий, поэтому она отслеживает процессы внешнего управления предприятиями. В случае, если на финансово-неблагополучных предприятиях происходит распродажа активов недопустимо дешево, что никак не ведет к его оздоровлению, комиссия и областная администрация видят выход в смене внешнего управляющего. Такая ситуация сложилась с металлургическим заводом им. Кузьмина, «Сибтехмашем» и Куйбышевским химичес-
ким заводом, где управляющие вели политику, противоречащую интересам государства.
Интересы предпринимателей и расширение рынков сбыта продукции
Первым некоммерческим партнерством, представляющим интересы предпринимателей, стала созданная в 1993 г. Новосибирская городская торгово-промышленная палата. Основная ее цель - содействовать предпринимателям-членам палаты в повышении эффективности их бизнеса, в реализации перспективных проектов и в поиске партнеров.
В 2005 г. с участием палаты состоялись Съезд литейщиков России (на базе ОАО «Сиблитмаш»), сессия Всемирной Ассоциации технополисов и выставка «Техномарт-4».
Палата выступает постоянным соисполнителем областных и городских целевых программ, таких как «Поддержка и развитие предпринимательства и инвестиционной деятельности», «Поставка оборудования для нефтегазового комплекса и угледобывающих регионов России», «Энерго-, ресур-сосбереженние», «Ипотечное жилищное кредитование», «Подготовка кадров для реального сектора экономики» и т. д.
Приоритеты в деятельности палаты таковы:
□ создание благоприятного режима для производства и предпринимательства, снятие административных барьеров, протекционизм в отношении местных товаропроизводителей;
□ развитие конкурентной среды, интенсивное освоение зарубежных и межрегиональных рынков, поддержка экспортеров;
□ корректировка налоговой политики, формирование нормативной базы, способствующей привлечению инвестиций в экономику;
□ расширение сотрудничества с новосибирской таможней по вопросам разработки эффективных механизмов поддержки конкурентоспособных предприятий - участников внешнеэкономической деятельности, упрощения таможенных процедур, оптимизации системы таможенно-банковского контроля, содействия расширению номенклатуры и объемов экспорта новосибирских предприятий, в том числе создание благоприятных таможенных режимов, принятие антидемпинговых ограничительных мер, возобновление и создание кооперационных связей и производств.
При участии палаты за прошедшие два года принят ряд областных законов и постановлений: «О государственной поддержке промышленности и малого бизнеса», «О стимулировании предприятий, поставляющих продукцию для региональных нужд», «О поддержке экспортеров», «О регулировании земельных отношений» и целый ряд других. Реализуется областная программа по защите внутреннего рынка от контрафактной, фальсифицированной продукции и пресечению контрабанды.
С середины 90-х годов прошлого века наблюдается тенденция к объединению предпринимателей, главным образом, по отраслевому признаку: появлялись гильдии, ассоциации, некоммерческие партнерства. Помимо выстраивания взаимоотношений бизнеса и власти, некоммерческие партнерства стали заниматься выработкой механизмов цивилизованной конкуренции на рынке. Обостряющаяся конкуренция заставила предпринимателей искать способы сохранения своей доли на рынке и удержания потребителя.
В настоящее время в Сибири действует около 200 организаций, объединяющих интересы предпринимателей, почти 40% из них сосредоточено в Новосибирске. В их числе -Городское объединение рекламистов Новосибирска (ГОРН), некоммерческие партнерства аудиторов, транспортников, лесопромышленников, строителей, профессиональных консультантов «Консалтинг Сибири» и др.
Самой молодой ассоциацией, появившейся в 2005 г., стала «Сибирская промышленная гидравлика и пневматика». В нее входят 18 заводов, фирм и научно-исследовательских институтов Сибирского отделения РАН. Все предприятия имеют лицензии и сертификаты на выпускаемую продукцию и опыт проведения технического аудита, демонстрируют возможность создания, модернизации, ремонта и обслуживания систем и элементов гидравлического и пневматического приводов.
Основное достоинство ассоциации - наличие широкого спектра уникальных разработок, многие из которых готовы к внедрению или уже применяются в строительстве, реконструкции, сфере ЖКХ и др. К разработкам ассоциации от-
носятся техника для бестраншейной прокладки подземных коммуникаций; пневмопробойники, машина для глубокого тромбования грунта, вакуумная мусоросборочная машина и др. Входящие в нее предприятия поддерживаются дирекцией межрегиональных программ мэрии с помощью преференций при проведении выставок во многих городах и регионах.
Как показывает практика, плодотворными становятся те объединения, которые сумели составить и реализовать совместные программы. Например, ассоциация «СибАкадем-Софт» обозначила одним из важных направлений своей деятельности консолидированное продвижение продукции разработчиков программного обеспечения на внешний рынок, а некоммерческое партнерство «Информация и технологии» - содействие в реализации проектов федерального уровня в Новосибирске (например, в рамках программы «Электронная Россия»).
Объединяясь, коммерческие фирмы преследуют различные цели: от создания общего информационного пространства и упрощения взаимоотношений с органами власти до такой амбициозной цели, как содействие построению гражданского общества. Деятельность некоммерческих парт-нерств направлена на выработку правил взаимодействия друг с другом, создание цивилизованного рынка и добросовестной конкуренции, отстаивание интересов участников партнерства в органах власти, предпочитающих иметь дело с представителями организаций, выражающих общее мнение бизнес-сообщества.
Работа с некоммерческими партнерствами предоставляет административным и контролирующим органам возможность обмениваться информацией с участниками рынка и оперативнее решать возникающие вопросы. Недостаточная результативность совместных усилий предпринимателей по лоббированию отраслевых интересов в институтах власти объясняется отсутствием правового поля и определенных ресурсов, обеспечивающих существование организации, а также низкой социальной активностью предпринимателей. Представители бизнеса могут формулировать задачи, но для
их решения необходим административный аппарат, требующий финансовой поддержки. Проблему финансирования многие некоммерческие организации решают за счет оказания экспертных услуг, что позволяет зарабатывать им на текущую деятельность.
В 2003 г. в Новосибирске было учреждено некоммерческое партнерство «Информация и технологии». В партнерство наряду с поставщиками 1Т-решений и услуг входят областная администрация, мэрия, информационный центр при полномочном представительстве президента в Сибирском федеральном округе, что позволяет работать над крупными проектами.
В области существуют самоуправляемые организации арбитражных управляющих (шесть профессиональных объединений, из них три - региональные), в ближайшее время появится самоуправляемое объединение оценщиков. После вступления в силу закона о саморегулируемых организациях, как представляется, их число увеличится, а их влияние на рынок - усилится.
Рассмотренные группы институтов регионального промышленного развития демонстрируют сложившееся конструктивное взаимодействие власти и бизнеса в Новосибирской области. Для того чтобы получить государственное финансирование, региональные и местные участники хозяйственной деятельности вместе формируют набор приоритетов и конкретных действий, достигнутых в процессе переговоров. Новые подходы к формированию политики промышленного развития привели к возникновению новых институтов.
Опыт Новосибирской области показывает, что для промышленного развития региона необходимо соответствующее расширение институциональной базы.
