CC BY
0
Грязнова Татьяна Евгеньевна
Институты непосредственной демократии
в России
В статье проведен ретроспективный анализ становления и развития в России непосредственной демократии. Автор отмечает, что непосредственная демократия в государстве развивалась противоречиво, периоды прогресса в ее развитии сменялись противоположными тенденциями, характеризующимися демократическими отступлениями на фоне усиления централизации власти. В современной России расширяется количество форм непосредственной демократии, однако все они неоднородны по своему содержанию, что связано с характером принимаемых гражданами публично-властных решений. Внедрение цифровых технологий обусловливает трансформацию способов реализации данных институтов, что требует адекватного и своевременного правового регулирования.
Ключевые слова: непосредственная демократия, трансформация, публичная власть, цифро-визация общества, выборы.
Institutions of direct democracy in Russia
The article provides a retrospective analysis of the direct democracy in Russia, its formation and development. The author comes to the conclusion that direct democracy in the state developed contradictorily, periods of progress in its development were replaced by opposite trends, characterized by democratic retreats against the backdrop of increasing centralization of power. In modern Russia, the number of forms of direct democracy is expanding, but they are all heterogeneous in their content, which is due to the nature of the public-government decisions made by citizens. The author notes that the introduction of digital technologies transforms the ways of implementing these institutions, which requires adequate and timely legal regulation.
Keywords: direct democracy, transformation, public power, digitalization of society, elections.
Непосредственная демократия играет важную роль в решении вопросов жизнедеятельности государства, ведь именно народ выступает основным субъектом в этом процессе. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Демократия как особый вид власти имеет разнообразные формы реализации. Референдум и свободные выборы выступают высшим выражением власти народа. Непосредственная демократия, как правило, сочетается с ее представительной формой, поскольку результатом первой обычно является последующая деятельность органов публичной власти. А.А. Борисенков отмечает особую роль народа в формировании органов государственной власти в связи с тем, что «представительная демократия, воплощающая в себе итоги свободных выборов, служит одним из наиболее цивилизованных способов народного влияния» [1].
В России действует преемственность развития институтов непосредственной демократии от самоорганизации населения дореволюци-
онного периода до демократии современности. Ранее институты непосредственной демократии занимали небольшую нишу в системе российской государственности, их влияние на жизнедеятельность государства носило изменчивый, преимущественно ограниченный характер. Тем не менее в Древней Руси в Новгороде и Пскове важные вопросы общественной политической и культурной жизни обсуждались и решались на народном собрании (вече), являющемся основой самоуправления. Вечевое самоуправление свидетельствовало об участии населения в жизни государства и общества. Однако в отечественной науке возникновение самоуправления связывают с процессами централизации Российского государства и реформами Ивана IV Грозного (XVI в.). При Иване Грозном были созданы губные и земские учреждения, являвшиеся выборными органами самоуправления, что свидетельствовало о наличии в тот период времени такой формы, как выборы. В дальнейшем происходил процесс централизации власти в руках назначаемых воевод. Первоначально воеводское управление вводилось в пограничных городах, воеводы отвечали за оборону, приказные дьяки - за
143
финансы. Постепенно данная система управления распространилась на всю страну.
Эпоха Петра I в вопросах управления отличалась противоречивыми тенденциями. С одной стороны, происходила централизация и бюрократизация органов власти, с другой - Петр I постоянно пытался вызвать самостоятельную активность участников управления, в том числе организовать самодеятельность населения. Указами 1699 г. была проведена городская реформа. Торгово-посадское население городов получило право избирать бурмистров, в задачу которых входил сбор налогов. Указом от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» была предпринята попытка ввести в систему управления вновь создаваемых административных единиц выборных от дворянства (Совет ландратов при губернаторе). Но выборность была заменена назначением, а затем данный институт был ликвидирован.
Земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы также были направлены на развитие самоуправления, демократических начал. Однако они завершились в 1890 г. контрреформами Александра III, приведшими к ограничению прав земств и централизации государственной власти в управлении государством. Тем не менее определенный опыт развития самоуправленческих начал в России был получен. В современной научной литературе при анализе институтов непосредственной демократии того периода отмечается, что население России, имевшее многолетний опыт избрания в земские и городские органы самоуправления, к выборам в Государственную Думу в 1906 г. было хорошо подготовлено [2, с. 5-7].
В целом в дореволюционную эпоху периоды прогресса демократических начал сменялись централизацией и усилением власти монарха. О неоднозначности развития демократии в России свидетельствуют умозаключения известного русского ученого П.И. Новгородцева, который, оценивая перспективы развития демократии в России, указывал на «неясности ее будущего». По его мнению, эта форма имеет слишком много недостатков. В то же время автор констатирует связь идеи правового государства с правами граждан, правами свободы, с существом демократии [3, с. 388-404]. Взаимосвязь самоуправления с правовым государством отмечал и С.А. Котляревский [4, с. 326327].
В СССР институты непосредственной демократии активно использовались на практике. К середине 30-х гг. XX в. официально было объ-
явлено, что в Советском Союзе построены основы социализма. Это означало уничтожение эксплуатации человека человеком и ликвидацию эксплуататорских классов. Изменилась избирательная система. Согласно Конституции 1936 г. выборы в представительные органы приобретают (по крайней мере, формально) демократические черты. Выборы проходили по одномандатным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При выборах альтернатива отсутствовала (один депутатский мандат -один кандидат), списки кандидатов составлялись вышестоящими партийными органами. По сути, несмотря на широкое внедрение институтов непосредственной демократии, в содержательном аспекте они носили преимущественно декларативный характер. Однако это не помешало ученым в конце 1960-х гг. приступить к изучению непосредственной демократии в качестве самостоятельного правового феномена [5, с. 12].
Понятие «прямая демократия», или, иначе говоря, «непосредственная демократия», означает непосредственное волеизъявление граждан [6, с. 13; 7, с. 110; 8, с. 7]. В научной литературе отмечается, что прямая (чистая) демократия представляет собой определенную правовую модель прямого народного правления, реализуемую в соответствии с конституционно-правовыми нормами [9, с. 186].
В 90-е гг. ХХ в. в процессе становления и развития российской государственности появляются и совершенствуются новые демократические институты, в том числе институты непосредственной демократии. Их развитие происходило сложно и противоречиво, посредством принятия новых законов, регламентирующих отдельные их формы.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дан развернутый перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, к числу которых отнесены: местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; инициативные проекты; территориальное общественное самоуправление; староста сельского населенного пункта; публичные слушания, общественные обсуждения; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления и др. Кроме того, в соответствии с законом граждане вправе участвовать в осуществлении местного
144
самоуправления в иных, не противоречащих закону формах. Среди упомянутых форм можно выделить, например, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, народное обсуждение проектов нормативных правовых актов, казачий круг (собирающийся в рамках функционирования казачьих общин), совет старейшин (распространен в республиках Северного Кавказа) и др.
Практика их применения абсолютно разная. В ходе проведения выборов был накоплен богатый практический опыт, что позволило поставить вопрос о совершенствовании названных форм с учетом новых современных реалий, результатом чего стали многочисленные изменения избирательного законодательства. В то же время поскольку референдум, правотворческая инициатива ранее не применялись, предполагалась наработка практики их осуществления [10, с. 12-20]. Так, например, референдумы, выражая волю граждан по насущным публичным вопросам, способствуют развитию демократических начал в жизни общества. Об этом свидетельствует опыт таких западных государств, как Швейцария, Италия, где активно применяются референдумы по различным актуальным государственным вопросам. В России же практика проведения референдумов небольшая, эта форма не получила широкого распространения. Так, в 1991 г. прошел всероссийский референдум о введении поста Президента РСФСР, в апреле 1993 г. - референдум, результатом которого стал роспуск Верховного Совета РФ.
12 декабря 1993 г. состоялось всенародное голосование по проекту Конституции РФ, а в 2020 г. - по поправкам к Конституции РФ. Общероссийское голосование очень похоже на референдум, но таковым не является. К сожалению, другого опыта проведения референдумов на федеральном уровне в России не имеется. Референдумы, инициируемые гражданами, не получили поддержку органов публичной власти, их проведение не состоялось, как, например, произошло в 2018 г. с референдумом, инициируемым по вопросу повышения пенсионного возраста.
На региональном уровне проходили голосования, связанные с территориальными изменениями (в Красноярском крае, Пермской области, Забайкальском крае и других субъектах), внесением поправок в конституцию (в Чечне и Туве), о переносе столицы (в Республике Коми), однако массового характера они не приобрели. В некоторых случаях инициативы населения по проведению референдума
на уровне субъекта Федерации также не были поддержаны органами публичной власти.
Особое значение в системе непосредственной демократии имеет такой институт, как территориальное общественное самоуправление (ТОС), который предполагает самоорганизацию граждан по месту их жительства. Подобная деятельность возможна на части территории поселения либо на других территориях осуществления местного самоуправления. Основное значение этого института в том, что он осуществляется непосредственно населением, а также через создание соответствующих органов, которые несут ответственность за свою деятельность.
Функции органов территориального общественного самоуправления многогранны. Они представляют интересы населения территории, на которой созданы; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; осуществляют хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную деятельность по удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан; вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов.
Информация о ТОС не дает полной и объективной картины об их деятельности, так как в ее основе лежит самоорганизация граждан. Реальный объем работы ТОС во многом зависит от заинтересованности органа публичной власти в развитии такой формы. Отсутствие закона, регламентирующего деятельность территориального общественного самоуправления, ведет к различной практике, складывающейся в субъектах Федерации. При наличии взаимодействия с властью ТОС участвуют в оказании услуг населению, в разнообразных проектах, общественном контроле. Активность их функционирования в определенной степени взаимосвязана с возможностями их финансовой поддержки властью, в том числе посредством региональных или муниципальных целевых программ. Несомненно, ТОС являются необходимой составляющей гражданского общества, одной из форм самоорганизации жителей местных сообществ, способствующей совершенствованию демократических начал общества [11, с. 76-78]. Вместе с тем эта форма не должна подменять собою деятельность должностных лиц соответствующих органов власти. В частности, на рассмотрении в Государственной Думе РФ находится законопроект о местном самоуправлении, преду-
145
сматривающий одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления вместо двухуровневой, действующей в настоящее время. По замыслу инициаторов законопроекта, создание муниципальных округов должно повлечь упразднение муниципальных образований сельских поселений, что позволит поставить вопрос об осуществлении муниципального управления на этих территориях. В качестве варианта решения проблемы отдельными учеными и практиками предлагается создание территориального общественного самоуправления. Однако, как отмечалось выше, этот институт, являющийся важным в системе непосредственной демократии, не сможет подменить собой наделенные властными полномочиями органы местного самоуправления.
Еще одним институтом непосредственной демократии являются публичные слушания, которые, как правило, проводятся по инициативе органов публичной власти. На публичные слушания могут выноситься не только проекты правовых актов, предложения об их изменении либо проект местного бюджета и отчет о его исполнении, но и другие вопросы, имеющие насущный характер для определенной территории. В частности, рассматриваются проекты стратегии социально-экономического развития, концепции дальнейшего развития города и др.
Непосредственно с данным институтом связана правотворческая народная инициатива, заключающаяся в том, что граждане выступают с инициативой по проектам нормативных правовых актов, затрагивающих интересы местного сообщества. По справедливому замечанию В.И. Васильева, этот институт направлен на осуществление главной задачи - приближения населения к власти [12, с. 284]. А.В. Малько отмечает, что «инициатива есть высшая форма и конкретное проявление активности личности, которую можно рассматривать как активность добровольную, состоящую в том, что субъекты своими целенаправленными действиями могут вызывать к жизни права и обязанности, изменять или прекращать их, при этом влияя на процессуальные правила их реализации» [13, с. 157-158]. Следует указать на обязательность рассмотрения правотворческой народной инициативы органами публичной власти. Эффективность применения таких форм, как публичные слушания, правотворческая народная инициатива, во многом определяется характером отношений между органами публичной власти и гражданским обществом, готовностью органов публичной власти поддерживать ини-
циативу граждан, создавать благоприятные правовые, организационные, материальные и иные условия для их реализации. Однако такое взаимодействие иногда носит формальный характер, а публичные мероприятия проходят лишь потому, что являются обязательной формой, предусмотренной действующим законодательством.
Характер решений, принимаемых в ходе функционирования институтов непосредственной демократии, неодинаков. По результатам выборов, референдумов принимаются публично-властные решения, по результатам других мероприятий (опрос граждан, публичные слушания) этого не происходит, что является основанием для их классификации. Современной тенденцией является расширение разнообразия институтов непосредственной демократии.
Цифровизация общественных отношений, активное внедрение новых технологий во все сферы жизнедеятельности общества потребовали трансформации способов реализации институтов непосредственной демократии, т.е. вопрос стоит не о качественном изменении этих демократических институтов, а о технологиях, применяемых при их реализации. В этом плане среди институтов непосредственной демократии наибольшую известность приобрело дистанционное голосование, предполагающее свободное владение информационно-технологическими сервисами. В результате в ходе выборов меняются технологии проведения голосования, но не сущность выборов. Новые технологии, их применение требуют соответствующего закрепления в действующем российском законодательстве, в частности в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Подводя итог, следует отметить, что институты непосредственной демократии являются необходимой составляющей любого демократического государства. В российском обществе демократические начала проявляются в углублении взаимодействия институтов публичной власти и гражданского общества, что способствует усилению государства, развитию самосознания и активности граждан в разрешении проблем государственного и местного значения. В целом дальнейшее развитие институтов непосредственной демократии предполагает совершенствование их правового регулирования, которое должно отвечать современным реалиям.
146
1. Борисенков А.А. Об общественной власти (по материалам Конституции Российской Федерации) // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. 2014. № 2(10). С. 48-55.
2. Лукьянчикова Л. В. Развитие институтов прямой демократии в дореволюционной России: историко-правовой аспект // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2010. № 1. С. 5-7.
3. Новгородцев П. И. Демократия на распутье. М., 1995.
4. Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 1915.
5. Макарцев А.А. Развитие институтов прямой демократии в СССР в 1935-1937 гг. (на материалах сельских районов Западно-Сибирского края): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Новосибирск, 2006.
6. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000.
7. Рудненко В. Н. Прямая демократия: модели правления. Конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
8. Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998.
9. Селезнев П. С., Соловьев П.В. К вопросу о видах демократии // Власть. 2018. № 8.
10. Бучакова М.А., Грязнова Т.Е. Институт непосредственной демократии в системе российской государственности // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2013. № 2(35). С. 12-20.
11. Сихварт Н.А. Проблематика развития территориального общественного самоуправления в России [Электронный ресурс] // Актуальные исследования. 2023. № 11(141), ч. I. С. 76-78. URL: https://apni.ru/article/5816-problematika-razvitiya-territorialnogo
12. Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008.
13. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003.
1. Borisenkov A.A. On public power (based on the Constitution of the Russian Federation) // Bulletin of the Siberian Institute of Business and Information Technologies. 2014. No. 2(10). P. 4855.
2. Lukyanchikova L.V. Development of institutions of direct democracy in pre-revolutionary Russia: historical and legal aspect // RUDN Journal of Political Science. 2010. No. 1. P. 5-7.
3. Novgorodtsev P.I. Democracy is at a crossroads. Moscow, 1995.
4. Kotlyarevsky S.A. Power and law. The problem of the rule of law state. St. Petersburg, 1915.
5. Makartsev A.A. Development of institutions of direct democracy in the USSR in 1935-1937 (based on materials from rural areas of the West Siberian Territory): auth. abstr. ... Candidate of Sciences in Jurisprudence. Novosibirsk, 2006.
6. Nudnenko L.A. Direct democracy and local self-government in Russia. Barnaul, 2000.
7. Rudnenko V.N. Direct democracy: models of government. Constitutional and legal institutions. Ekaterinburg, 2003.
8. Komarova V. V. Forms of direct democracy in Russia. Moscow, 1998.
9. SeleznevP.S., SolovyovP.V. On the question of types of democracy // Power. 2018. No. 8.
10. Buchakova M.A., Gryaznova T.E. Institute of direct democracy in the system of Russian statehood // Bulletin of Omsk University. Series: Law. 2013. No. 2(35). P. 12-20.
11. Sikhvart N.A. Problems of development of territorial public self-government in Russia [Web resource] // Current research. 2023. No. 11(141), pt. I. P. 76-78. URL: https://apni.ru/article/5816-problematika-razvitiya-territorialnogo
12. Vasiliev V.I. Municipal law of Russia. Moscow, 2008.
13. Malko A.V. Incentives and restrictions in law. Moscow, 2003.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Грязнова Татьяна Евгеньевна, доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России; e-mail: gte3812@yandex.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
T.E. Gryaznova, Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of Theory and History of Law and State, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: gte3812@yandex.ru
147
