CC BY
93
И.А. ГДАЛЕВИЧ
ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В МЕХАНИЗМЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ВЛАСТНОГО ПРОИЗВОЛА
В данной статье выделены и проанализированы основные аспекты идеи приоритета законодательной ветви государственной власти над иными ее институтами. Злоупотребления в современной российской законотворческой (правотворческой) политике осуществляются на федеральном и региональном уровнях, они обусловлены переходной правовой системой, нарушением баланса правовых стимулов и ограничений функционирования субъектов законотворческой деятельности. Выявлены типичные и социально опасные (легальные и нелегальные) злоупотребления в сфере постсоветской
правотворческой политики. Формирование и совершенствование политико-правового механизма противодействия злоупотреблениям обусловлены двумя видами нормативно-правовых изменений: конкретизацией ряда статей Конституции РФ и внесением коррективов в действующее законодательство. В статье обосновывается целесообразность проведения комплексной экспертизы законопроектов, включающей финансово-экономическую, антикоррупционную, экологическую и социальную сост авляющ и е.
Злоупотребления властью, злоупотребления в законотворческой (правотворческой) политике, принцип разделения властей, федеральная и региональная законодательная власть, виды злоупотреблений законодательной власти, механизм противодействия злоупотреблениям, экспертиза законопроектов.
Идея гражданского общества восходит к интуитивным политико-правовым «построениям» античных мыслителей, в частности, еще к Цицерону, который первым заинтересовался отличием собственно гражданина от простых обывателей. Позднее эта проблема разрабатывалась Т. Гоббсом, Дж. Локком, Ж.-Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегелем, К Марксом и многими другими мыслителями. В современной интерпретации гражданское общество - это общество с развитыми экономическими, культурными, правовыми и политическими отношениями между его субъектами, независимое от государства, но взаимодействующее с ним, общество граждан высокого социального, экономического, политического, морального и культурного статуса, создающих совместно с государством развитые правовые отношения.
В принципе важнейшая задача гражданского общества - ограничение властных функций государства определенными институ ционально-организационны-ми и правовыми рамками. Об этом в свое время писал еще С. Франк, который подчеркивал, что государственная власть должна быть по необходимости ограничена наличием гражданского общества, а деятельность этой власти «никогда не должна переходить пределы, в которых она совместима с самим гражданским обществом и нарушение которых угрожает самому бытию последнего» [1, с.136-146]. Причем в пределах этих отношений государство обязано обес -печивать условия для нормального функционирования гражданского общества, а гражданское общество выступает в качестве противовеса государству с целью недопущения нарушения им своих основных обязанностей и соблюдения законности. По мнению М. Вебера, гражданское общество - это познавательная абстракция, идеальный тип, весьма далекий от действительности. Но сама идея гражданского общества не лишена смысла. Ее суть заключается в оптимальном сочетании трех составляющих: власти, общества и человека [2].
Бесспорно, что государство и гражданское общество в своем историческом развитии актуализировали широкий спектр различных схем и типов взаимоотношений. Политико-правовая специфика взаимосвязи государства и гражданского общества имеет два принципиально важных идентификационных признака: первый связан с уровнем совпадения их стратегических, программных целей и интересов; второй касается реального структурного взаимодействия. В этом ключе выделяются различные типы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества: слияния, замещения одного другим, раздельного и обособленного существования; гармоничного взаимодействия; противостояния.
В контексте решаемых вопросов, гражданское общество следует рассматривать в единстве его идеоло-гической (доктринальной) и институционально -функциональной сторон, что позволяет определить формально-юридический и фактический аспекты гра -жданского общества, выделить основные противоречия реализуемого в современной России либерального проекта политико-правовой институционализации гражданского общества, ориентированного на концепцию антиномичности институтов государства и гражданского общества, на результаты деятельности его различных структур по противодействию злоупотреблениям властью и должностными полномочиями на федеральном и региональном уровнях. Концепция антиномичности государства и гражданского общества подчеркивает принципиальные различия в их генезисе, институциональном устройстве, целях развития, интерпретируя возникающие между ними отношения как конфронтационные.
Согласно центральной идее антиномичных концепций категория «гражданское общество» появляется в процессе разделения государства и общества как отражение потребности в механизме отграничения, редуцирования, а в перспективе и уничтожения влияния государственных институтов ради достижения высшей ценности - обеспечения прав и свобод личности. В качестве допустимого «необходимого зла» в
аншномичных доктринах концептуализируется модель минимального государства, где государство рас -сматривается как неизбежное зло, а естественное общество - как безусловное благо.
На открытии Гражданского форума в ноябре 2001г. президент В. Путин заявил, что власть не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым; наоборот, она заинтересована в диалоге с ним и налаживании партнерства. Когда социальная политика государства нерезультативна, а финансовых ресурсов недостаточно, государству следует частично (а иногда, возможно, и полностью) передать свои полномочия в определенных сферах структурам гражданского общества. Благодаря этому повысится уровень участия граждан как в обсуждении и принятии госу-дарственных решений, так и в контроле «снизу» за их исполнением. Качество и направленность решений, принимаемых государством во взаимодействии со структурами гражданского общества, во многом будут определяться тем, какие именно структуры и на каком этапе подключатся к данному процессу.
В этом плане новая функциональная характеристика общества заключается не в том, что государство «великодушно уступает» определенную сферу частных интересов самому обществу, «отдает» на откуп его политико-правовым и экономическим институтам решение тех или иных проблем, а напротив, само общество, достигая нового уровня своего развития, приобретает способность самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять соответствующие функции. И в этой части уже не государство «поглощает» общество, устанавливая тотальные государственные формы руководства и контроля за развитием соответствующих сфер и институтов, а происходит обратный процесс «поглощения» государства гражданским обществом: возникает примат гражданского общества над государством.
Обосновывая поливариантный характер гражданского общества как сложного, отличающегося по своему происхождению, содержанию институтов и функционированию образования в современном мире, считаем, что в российской государственности наиболее оптимальной моделью, имеющей практическую ценность с позиции конструктивного противовеса институтам публичной и, прежде всего, государственной власти, является контрактуалистско-коммунитарная. В рамках данной модели гражданское общество остается сферой свободной, относительно автономной активное ти граждан и различных организаций, являющихся самостоятельными и независимыми субъектами правовой, политической и социально-экономичес-кой жизни, но в то же время способной, используя различного рода легальные механизмы, функционирующие корпорации, оказывать внешнее воздействие на институты публичной власти. При этом задача государства заключается в императивном закреплении пределов правового пространства функционирования структур гражданского общества.
Тем не менее становление гражданского общества в постсоветский период сталкивается с многочисленными препятствиями как политико-правового, так и социально-экономического и духовного характера. Разного рода аномические процессы, характерные для
государственности в период смены государственноправового режима, сохраняющаяся инертность и пас -сивностъ граждан в отношении цивилизованной защиты прав и свобод, только укрепившийся в ходе неудачного социально-экономического реформирования в 1990-х гг. патерналистский тип правового сознания, слабое влияние правовых стимуляторов на поведение индивидов и социальных групп, несомненно, влечет слабое структурирование современного российского общества, приводит к неспособности защитить как частные, так и публичные интересы от произвола властных структур и отдельных должностных лиц.
Имея как образец идеал семьи, традиционное общество порождает патерналистское государство (от лат. pater - отец). Здесь отношения власти и подданных иерархичны и строятся по образу отношений отца и детей. Ясно, что представления о свободе, взаимных правах и обязанностях в данном случае принципиально иные, нежели в государстве западного общества, роль которого сведена к функции полицейского на рынке («ночной сторож»). Обладая данным типом правового сознания, большинство населения России привыкло уповать на государство в защите своих интересов.
Вообще, радикально-либеральный курс начала 1990-х гг. придал идентификационной ломке разрушительный характер, ввергший общество в состояние неопределенности, граничившей с хаосом. Прежние оценочные стереотипы были разбиты, вводимые же стандарты, заимствованные преимущественно из чу -жого опыта, не выдерживали испытания на прочность при соприкосновении с российской действительностью. Все это и приводило к аномии, ставшей для настоящего времени серьезным препятствием в обретении своего политического и цивилизационного лица.
В связи с этим партии и партийная система в целом в России легитимируются весьма сложно, сталкиваясь с многочисленными проблемами (социальноэкономическими, психологическими и иными), не формируется и партийная, политическая идентичность личности, что особенно характерно для социальной аномии.
Партии отвергаются обществом по причине их ис-кусственного происхождения и отсутствия (до последнего времени) реальных дел, ощутимого влияния на систему властных отношений. Непартийные (неполитические) институты гражданского общества (общественные движения, некоммерческие организации, ассоциации малого и среднего бизнеса и т.д.), осуществляющие самостоятельную, независимую от государства деятельность, не признают в большинстве политических партий равноправных партнеров, видя в них, прежде всего, структуры, так или иначе управляемые государством. Поэтому политические партии, особенно возникшие в посткоммунистический период, не имеют прочной социальной базы и вынуждены постоянно маневрировать и мимикрировать, ища поддержки у самых разных групп населения (впрочем, ситуация в 2008г. отчасти изменится).
В конце 90-х гг. проводились многочисленные социологические исследования, выяснявшие отношение россиян к происходившим в стране переменам, к действующим политическим институтам и т.п. Опросы общественного мнения показали (см. www.ecsocman.
edu.ru), что в это время наблюдалось разочарование в демократических идеалах и всплеск патерналистских установок, что дало основание считать подъем демократических настроений временным эпизодом, в целом не подрывающим авторитарную традицию рос -сийской политической культуры. Эти тенденции во многом обусловлены разочарованием россиян в результатах проводимых реформ, итогом которых стал кризис во всех областях жизни. Поддержка гражданами политического режима «оказывается в зависимости от степени удовлетворения их конкретных потребностей со стороны властей. Поэтому низкие оценки деятельности органов власти и демократических институтов в России сопровождаются неверием в их будущее. Рождается противоречие: низкая легитимность российской политической системы вытекает из неэффективности политического курса, проводимого руководством страны, в то время как нелиги-тимностъ правления препятствует проведению эффективной политики. Преодоление этого кризиса зависит от того, в какой мере элементы, «гражданской культуры» укоренены в массовом сознании» [3, с. 9].
В структурном плане гражданское общество как система относительно независимых от государства институтов и отношений составляет единство трех институциональных систем.
Во-первых, в экономическом аспекте гражданское общество - это общество цивилизованных рыночных отношений, поэтому скорейший переход постсоветской России к цивилизованному рынку является важнейшим условием для создания в России гражданского общества, а это возможно лишь на основе следующего:
- провозглашения и последовательного проведения в жизнь множественности форм собственности и равных возможностей их правовой защиты (ч. 2 ст.8 Конституции закрепила этот принцип: «В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»);
- обеспечения свободы труда как основы функционирования любого общества;
- наличие свободы предпринимательства и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Ограничения же в этой области могут касаться лишь определенных видов деятельности. Например, как указывается вч. 2 ст. 34 Конституции РФ, «не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». При этом сама экономическая деятельность граждан в рыночных условиях строится в соответствии с общедемократическим принципом «разрешено все, что не запрещено законом». Эю позволяет соединить воедино свободу и предпринимательство, экономику и демократию в рамках гражданского общества.
Второй структурный элемент гражданского общества - его социальная организация. В рыночных условиях она носит весьма сложный характер, что отражает, прежде всего, различия отдельных социальных групп в системе отношений собственности, производства и, соответственно, распределения материальных благ. В соответствии с этим можно выделить три ос -
новные группы населения гражданского общества -наемных работников, предпринимателей и нетрудоспособных граждан. Обеспечение взвешенного баланса экономических интересов и материальных возможностей этих групп - важное направление социальной политики.
Третий структурный элемент гражданского общества - его общественно-политическая (институциональная) организация. Ее нельзя отождествлять с государственно-политической организацией, с государственным управлением обществом. Напротив, реальный демократизм гражданского общества как основа обеспечения действительной свободы личности становится возможным именно тогда, когда общество, приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно-политические механизмы саморегуляции и самоорганизации. В соответствии с этим происходит политическая институционализация гражданского общества, т.е. общество самоорганизуется и саморазви-вается с помощью таких институтов, как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиоз -ные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения граждан, создаваемые на основе их политических, профессиональных, культурных и иных интересов.
Важной конституционной основой политической институционализации гражданского общества являются принципы политического и идеологического плюрализма (многообразия), многопартийность (ст. 13 Конституции). Следует особо подчеркнуть, что гражданскому обществу чужд политический и идеологический монополизм, подавляющий инакомыслие и не допускающий никакой другой идеологии, кроме официальной, государственной, никакой иной партии, кроме правящей - «партии власти». В появлении феномена «партии власти», имеющего сугубо российс-кую специфику и не наблюдаемого в странах Восточной Европы, можно видеть реализацию стратегии «эксплуататорского государства», стремящегося сохранить свое доминирующее положение на политическом рынке. Такая партия выражает интересы государства, его аппарата, а не гражданского общества.
Важным условием обеспечения политического и идеологического плюрализма, а стало быть, и институционализации гражданского общества является свобода организации и деятельности средств массовой информации (ст. 29 Конституции).
Таким образом, совокупность политико-правовых, экономических и социальных компонентов гражданского общества, взятых в их единстве и взаимодействии, составляет его институциональный профиль, содержание которого всегда определено особенностями конкретного государства и исторической эпохой.
М.Б. Смоленский отмечает, что для гражданского общества характерна высокая степень самоорганизации на основе экономических, социально-политических и иных систем регуляций, но эффективность функционирования этого общества с учетом сложности, глубины, а в известной мере и противоречивости его развития не может быть вне государственно-пра-
вового воздействия. По мере развития цивилизации вместе с утверждением идей гуманизма и свободы наблюдается и зависимость человека от мощных, все возрастающих общественных сил - экономики, власти, идеологии [4].
К сожалению, взаимосвязь и взаимодействие злоупотребления властью и институтов гражданского общества крайне мало изучена в современной юридической литературе. Хотя вопросу формирования гражданского общества как основы правовой государственности посвящено немало трудов [см. напр.: 5, 6], но даже поверхностный взгляд на эту проблему позволяет сделать вывод о явной несовместимости свободно развивающихся политических и экономических институтов гражданского общества (партий, профсоюзов, фондов, предпринимательских структур) с имеющими место в государстве злоупотреблениями властью. Заметим, что характер связей гражданского общества и государства не всегда бывает ровным. Гражданское общество не только может, но и должно выступать как антагонист государства тогда, например, когда последнее берет на себя выполнение несвойственных ему функций, когда аппарат государства подменяет общественные институты либо когда избыточным становится его вмешательство в экономические отношения и т.д. [7].
Пожалуй, одной из наиболее очевидных черт, характеризующих сегодня российское общественное бытие, можно назвать чрезмерно высокую степень отчуждения государства от народа. Конечно, эта черта в той или иной степени присуща всем государственно организованным социумам, но в первую очередь она свойственна странам (если исключить тоталитарные режимы), переживающим переходный период в своем развитии.
В России драматизм положения усугубляется рядом обстоятельств. Во-первых, для нашей страны это проблема, существующая испокон веков: власть либо противостояла обществу, либо в значительной мере подчиняла его себе. К сожалению, и сегодня, несмотря на то, что мы уже в течение нескольких лет претендуем на осуществление крупномасштабных демократических преобразований во всех сферах общественной жизнедеятельности, власть, причем как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, весьма склонна рассматривать себя в качестве самодостаточной силы, закрытой и абсолютно независимой от населения корпорации. Многие ее представители нередко ощущают себя совершенно не связанными ни юридическими законами, ни этическими нормами, ни общественным мнением.
Проанализируем опыт работы Общественной палаты РФ как нового в политико-правовом пространстве России института гражданского общества, призванного обеспечить в том числе и эффективное противодействие злоупотреблениям публичной властью и должностными полномочиями на федеральном уровне и в субъектах. За последнее десятилетие Россия обрела опыт народного представительства, привлекая массу граждан-избирателей к решению государственных дел, к законотворчеству в лице институтов публичной политики, прежде всего, общественных объединений, таких как Общественная палата. Цель этого демократического института - усиление связи граж-
данского общества с органами государственной власти через представительные учреждения и осуществ-ление контроля их деятельности [8]. Содержание ст. 2 Закона «Об Общественной палате Российской Федерации» [9] убеждает в том, что она как раз и призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обес-печения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества.
Как считает С.М. Миронов, «создание Общественной палаты означает появление нового и очень важного звена в контроле общества над государством, над чиновниками. Общественность и специалисты бу-дут вместе с представителями властных структур обсуждать, искать решение важнейших проблем страны... Таким образом, ответственность и действенный контроль со стороны общества становятся реальным фактором в работе власти» [10, с .125].
Общественная палата рассматривается С.М. Мироновым как реальный механизм сотрудничества общества и власти, направленный на преодоление отчуждения народа от государственных дел, укрепляющий доверие, налаживающий взаимопонимание и диалог политиков с общественностью. Именно функционирование Общественной палаты (по образцу федеральной создаются общественные палаты в субъектах Федерации) способно оказать реальное воздействие не только на правоприменителя, но и на законодателя, повлиять на содержание издаваемых нормативно-правовых актов.
Именно в работе Общественной палаты достигается тот идеал публичного диалога, о котором писал Д. Мэтьюз: «Диалог возвращает людей в политику». Он понимал, что одной из причин аномии граждан в демократических странах является отсутствие связи между властью и народом, правящей элитой и электоратом : «Общественный диалог является естественной средой демократической политики. Сегодня люди чувствуют себя вытолкнутыми из этой среды; они хотят вернуться назад. Однако, прежде чем стать активными гражданами, люди должны убедиться, что к их мнению прислушиваются» [11, с .57]. Видимо, в Рос -сии Общественная палата является пока исключительным примером вхождения в диалогические отношения с властью, перспективной моделью граждане -кого общества.
По справедливому замечанию А. И. Сухарева, «важно не упустить исторический шанс нынешнего этапа развития страны, когда и власть, и общество все более осознают необходимость повышения уровня взаимного доверия и взаимодействия в возрождении и цивилизованном развитии своей страны - Великой России» [12, с.10].
Таким образом, институты гражданского общества в силу своей политико-правовой и функциональной природы призваны осуществлять различные превентивные действия, направленные на ограничение произвола публичной власти. В современной России включенность гражданского общества в механизм
противодействия злоупотреблениям в системе власти и управления имеет следующие особенности: а) отсутствие у большинства населения первичных юридических знаний и умений на фоне фактической недоступности для малообеспеченных категорий граждан квалифицированной юридической помощи; б) имеющий место процесс слияния интересов руководства политических партий, движений, профсоюзов и государственных (муниципальных) органов власти; в) недостаточная фиксация в отечественном законодательстве механизма контроля за деятельностью властных структур со стороны политических и неполитических организаций гражданского общества, а также обязанности должностных лиц способствовать такому взаимодействию.
Отмечаем целесообразнэсть создания мощной нормативно-правовой базы организации и функционирования гражданского общества и его институтов. В этом направлении первые шаги сделаны (Приняты ФЗ «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ», «О выборах Президента РФ», «О политических партиях» и др.), однако следует двигаться дальше.
ЛИТЕРАТУРА
1. Франк С.Л. Духовные основы общества. М., 1992.
2. Философия права /Под ред. О.Г. Данильяна. М., 2007.
3. Гельман В.Я. Политическая культура, массовое участие и электоральное поведение // Политическая социология и современная российская политика. Спб., 2000.
4. Смоленский М.Б. право и правовая культура как базовая ценность гражданского общества // Журнал российского права. 2004. №11.
5. Любашиц В.Я. Эволюция государства как политического института общества. Ростов н/Д 2004.;
6. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России /Отв. ред В.Г. Хорос. М., 1998.
7. Симаков КА. Личность, гражданское общество, правовое государство // Гражданин и право. 2007. №4.
8. Кобышев С.В., Векшин _Л^4. Общественная палата: ее роль и место в российской политике // Формула права. 2005. №1(4).
9. Федеральный закон от 4 апреля 2005г. «Об Общественной палате Российской Федерации» № 32-Ф3 // СЗРФ. 2005. №15. Ст. 1277.
10.Миронов С.М. Шаг за шагом - дорогой жизни! М., 2006.
11. Мэтьюз Д. Политика для народа. Граждане в поисках своего места в политике. М., 1995.
12. Керимов А.Д. К вопросу о формировании в России гражданского общества // Гражданин и право. 2002. №3.
