CC BY
20
С.В. Бондарев
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: НОРМАТИВНО-ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
Хорошо известно, что категория «политика» весьма и весьма многозначна, в чем легко убедиться, обратившись к трудам философов, правоведов, политологов: от Платона, Аристотеля, Цицерона до К. Шмитта, А.Г. Дугина, А.С. Панарина и др. Тем более требует конкретизации понятие «правовая политика», которое в различных версиях было сформулировано С.А. Муромцевым, Г.Ф. Шершеневичем и другими русскими юристами-классиками, а свое уточнение получило на рубеже ХХ и XXI вв.
В частности, А.В. Малько считает, что правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность «соответствующих структур (прежде всего государственных и муниципальных органов) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности, высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности» [1, с. 9].
Этот же автор, представляя классификации правовой политики по различным основаниям, отмечает, что «правовая политика в зависимости от уровней своего осуществления может быть:
1) международной;
2) в сфере СНГ;
3) в сфере создания союзного государства России и Беларуси;
4) общефедеральной;
5) в субъектах РФ;
6) муниципальной;
7) локальной» [1, с. 34-35].
Об актуальности первого, второго и третьего направления правовой политики постсоветской России, конечно, можно спорить, тем более, что в силу известных обстоятельств отечественная правовая политика в международной сфере, в пространстве СНГ и, естественно, в рамках создания «иллюзорного союзного государства» («Со-бе-русь» как предлагали назвать его ряд высокопоставленных политиков второй половины 90-х годов ХХ в.) вряд ли могут быть признаны эффективной и результативной, но остальные ее виды, безусловно, заслуживают самого пристального внимания, хотя бы в силу их первозначимости для процессов возрождения и сохранения отечественной государственности.
Кроме этого, следует заметить, что федеральная, региональная, муниципальная и локальная правовая политика в современной России весьма органичны друг другу, взаимосвязаны и не могут рассматриваться изолировано ни на нормативно-правовом, ни на доктринальном уровнях.
В частности, полноценная муниципальная правовая политика имеет структуру, рассмотрение элементов которой подтверждает ее сопряженность с основными функциями Российского (и не только) государства:
1) институциональный;
2) ценностный;
3) нормативно-правовой;
4) социально-экономический;
5) национально-территориальный;
6) индивидуально-правовой (права и свободы человека и гражданина в системе местного самоуправления).
В рамках данной статьи остановимся на наиболее сложных аспектах муниципальной правовой политики: институциональном и нормативно-правовом. Последние явно сопряжены, т.к. очевидно, что организация местной власти всегда и в различных моделях муниципального устройства имеет правовую основу - формальный источник своего возникновения, развития и функционирования. Кроме того, именно эти стороны реформирования наиболее очевидны, доступны не только специалистам, но и любому сколько-нибудь «заинтересованному» внешнему наблюдателю, тем более, если он находится в этой же политико-правовой и социокультурной среде.
Формирование концепции муниципальной правовой политики является весьма острой проблемой, т.к. институты местного самоуправления должны быть «вписаны» не только в пределы федеральной и
региональной правовой политики, но и в национальный политико-правовой мир, а кроме него, еще и в сложившиеся в Европе правовые стандарты сочетания частных и публичных начал на местном уровне, адекватные имеющим место проектам гражданского общества и муниципального строительства.
Понятие «гражданское общество», как правило, используется в сопоставлении с понятием «государство». Государство и гражданское общество представляют собой явления, отражающие различные стороны жизни общества и в определенном плане противостоящие друг другу. Гражданское общество составляет сферу абсолютной свободы частных лиц в отношениях друг с другом. Оно предстает в виде социального, экономического, культурного пространства, в котором взаимодействуют свободные индивиды, реализующие частные интересы. Напротив, государство представляет собой пространство регламентированных взаимоотношений политически организованных субъектов: государственных структур и примыкающих к ним политических партий, групп давления и т.д.
Гражданское общество и государство взаимно дополняют друг друга и зависят одно от другого. Без зрелого гражданского общества не представляется возможным построение правового демократического государства. Гражданское общество существует и функционирует в противоречивом единстве с государством. При демократическом режиме оно взаимодействует с государством, при тоталитарном - стоит в пассивной или активной оппозиции к государству.
Гражданское сообщество включает всю совокупность межличностных отношений, которые развиваются вне рамок и без вмешательства государств, а также разветвленную систему независимых от государства общественных институтов, реализующих повседневные индивидуальные и коллективные потребности, интересы. Именно в этом смысле институты местного самоуправления являются определенного рода «сращиванием» принципов гражданского общества и публичной власти, что особенно проявляется в постоянно трансформирующейся системе местных представительных органов.
Федеральный закон №131-Ф3 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не в полной мере регламентирует вопросы правового положения выборного лица местного самоуправления. К таковым лицам относятся депутаты, а также выборные должностные лица местного самоуправления. На законодательном уровне зафиксирована необходимость создания условий для беспрепятственного осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Однако федеральный законодатель упустил одно важное обстоятельство, а именно: не ясно нормативным актом какого уровня (федерального, регионального или муниципального) будут гарантироваться указанные условия.
Глава муниципального образования, депутат, иные выборные лица в рамках местного самоуправления являются полномочными представителями населения соответствующего муниципального образования. Представительство же не означает исключительно передачу принадлежащей населению власти выборному лицу. Представительство - это политико-правовой институт, связанный с официальным выражением доверия осуществлять волю народа, в данном случае местного сообщества, территориального публичного коллектива. Поэтому отношения представительства складываются путем делегирования полномочий: акт делегирования придает законность отношениям представительства. Население определенного избирательного округа наделяет выборное лицо полномочиями на осуществление принадлежащей ему власти. Реализуя данное полномочие, выборное лицо участвует в решении вопросов местного значения. Необходимо отметить, что осуществлять свои права и обязанности выборное лицо может решать только после наделения его населением полномочиями по реализации власти, что в полной мере соответствует принципам демократического устройства государства.
Суть представительной природы мандата выборного лица заключается в следующем: во-первых, каждое выборное лицо становится таковым только путем избрания, причем избрание может осуществляться разными способами; во-вторых, само по себе представительство является важнейшей задачей для выборного лица; в-третьих, система народного представительства существует и развивается на началах прямой и обратной связи; в-четвертых, выборное лицо может и должно осуществлять свои функции исключительно в рамках действующего законодательства, которым и ограничены его полномочия. В идеале же власть, которой наделяется то или иное выборное лицо, дается ему обществом для выполнения функций в целях достижения общего блага, а не собственной выгоды и тем более причинения социального зла (феномен злоупотребления публичной властью).
Институт представительства, его социальные и политико-правовые основы традиционно были предметом изучения в рамках зарубежного и отечественного дискурса. Рассмотрение этого вопроса можно найти еще у Платона и Аристотеля, республиканскую версию представительства (а позже ее либерально-правовой вариант) в свое время анализировали Цицерон, Локк, Кант, Гегель, Велькер, Моль и др.
По мнению Л. Дюги, М. Прело, Ж.-Ж. Руссо, депутат и иные выборные лица являются не представителями населения, а его уполномоченными. Отсюда указанные исследователи приходят к
выводу о свободном мандате выборных лиц. Как отмечал Л. Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации». И именно поэтому депутат обязан представлять интересы своего населения и нести ответственность перед местным сообществом, наделившим его властными полномочиями [2, с. 97-98].
В свою очередь, М. Прело термин «мандат» понимает исключительно как волеизъявление избирателя, которое не должно оказывать никакого влияния на положение избранного. Однако при подобной трактовке теряется принцип демократического государства. Причем Декларация прав человека и гражданина 1789 г. в п. 3 провозглашает указанный принцип: «Источник суверенитета зиждется по существу в нации. Никакая корпорация, ни один индивид не смогут располагать властью, которая не исходит явно из этого источника» [3, с. 151-153].
По мнению Ж.-Ж. Руссо, суверенитет народа проявляется в осуществлении им законодательной власти. Поэтому политическая свобода возможна лишь в том государстве, где законодательствует народ. Свобода же, по определению Руссо, состоит в том, чтобы граждане находились под защитой законов и сами их принимали. Исходя из этого он формулирует и определение закона. «Всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон». Утверждая таким образом, Ж.-Ж. Руссо выступал за приоритетность законодательной власти, поскольку граждане по условиям социального контракта передали государству власть решать важные общественные дела и потому должны полностью полагаться на законодателей, на тех, «кто берет на себя смелость дать установление какому-либо народу».
Противоположной (и вполне справедливой) точки зрения придерживался Д. Локк. Согласно его учению власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа. Поэтому институты представительной демократии, на каком бы уровне они не функционировали, не являются завершенными, самодостаточными, но всегда нуждаются в подтверждении своего властного мандата. Следовательно, они не могут быть изолированы от различных форм непосредственной демократии, являющихся источником, легитимирующим представительные структуры.
В отечественной традиции собственно научное видение институтов народного представительства стало формироваться в середине XIX в., точнее - после эпохи Великих реформ, в ходе которых была сделана попытка трансформации (модернизации) институциональной системы русского политикоправового (самодержавного) мира. Причем в качестве основной идеи была принята идея прогресса в ее западническом прочтении, поэтому основные национальные пороки спешили исправить, европеизировав всю русскую жизнь (политическую, правовую, духовно-религиозную и т.д.), что и стало началом жесточайшего системного кризиса, из которого российская государственность так и не смогла выбраться вплоть до 1917 г.
В этих условиях, безусловно, мнения русских мыслителей относительно политико-правовой природы института представительства населения на государственном и местном уровнях, его значения не совпадали. В этом плане необходимо различать позиции отечественных (умеренных) либералов, консерваторов и радикалов. Впрочем, эта «разноголосица» в полной мере отражала начавшийся в России в середине XIX в. период «разброда и шатаний», отразившийся не только на доктринальном, но и на практическом, институционально-правовом и политическом уровнях (в отношении земских институтов, например, следует говорить об изменении парадигм: политизированный характер этих институтов, свойственный царствованию Александра II, сменился при следующем императоре более органичной этим учреждениям «эпохой малых дел», чтобы в период правления Николая II вновь вернуться, но на еще более опасном для России качественном уровне).
Как отмечал И.А. Ильин, «каждый сам себе голова и сам за себя все дела обсуждает и голос свой на общем собрании подает. При таком устройстве - прямом или непосредственном - народная воля вся, как на ладони, видна. Никто своего мнения никому не передает и защиту своих интересов в чужие руки не доверит». Далее И.А. Ильин предлагает выяснять нужды народа и выражать его волю на собраниях свободно избранных народных представителей [4].
Представитель консервативной линии, философ и правовед Л.А. Тихомиров также выступал за идею народного представительства. «Народ, - утверждал он, - может обладать в государстве своим, действительно ему принадлежащим представительством только в том случае, если его представители не стремятся сделаться над ним господствующей властью...». Тихомиров видел суть представительства в том, чтобы народ через своих представителей присутствовал в государственном управлении.
Вместе с тем указывает Л.А. Тихомиров: «Народные представители должны являться непременно от совершенно определенных групп населения, получать от них наказы и находиться в течение заседаний в непрерывных сношениях с избирателями. Избиратели, будучи недовольным своим представителем, могут отзывать его и присылать на место его нового. В случае присылки явно непригодных людей (совершенно глупых, безобразников и т.п.) таковые не только могут быть Высочайшим повелением исключаемы из состава Думы, но избиратели получают выговор и
подвергаются штрафу за нарушение обязанностей. Ибо основным цензом для членов Народной Думы должна быть разумность и добропорядочность» [5, с. 53].
Однако Л.А. Тихомиров выделяет представительство истинно народное и парламентарное. Последнее он не приемлет, утверждая, что избираемые лица могут «почти безнаказанно, а то и совсем безнаказанно совершать величайшие скандалы... совершать преступления... оскорбление религии, оскорбление нации...», не задумываясь о нуждах народа. Народное же представительство он не бесспорно отождествляет с самодержавием, заявляя, что «представительство народа при верховной власти несравненно», а также «вся ценность народного представительства зависит от того, насколько оно приводит в государственную жизнь мысль чисто народную и попечение о нуждах действительно народных» [5].
Думается, что народное представительство заключается именно в том, что вся власть в государстве должна принадлежать его народу, а публичная власть на местном уровне - муниципальному публичному коллективу как ее первичному субъекту. И это свое право первичные институциональные субъекты будут осуществлять не только непосредственно, но и через своих законных представителей. Представители же ни в коем случае не должны быть «независимыми уполномоченными» либо «партийными порученцами», но обязаны отражать интересы населения, проживающего в определенной местности, муниципальном образовании.
Именно последнее в организации муниципальной власти в современной России и является «самым слабым звеном», пока еще «несбыточным» идеалом. В постсоветском местном самоуправлении скорее получили свое выражение те негативные тенденции, о которых писал еще К.П. Победоносцев: «Выборы никоим образом не выражают волю избирателей. Представители народные не стесняются нисколько взглядами и мнениями избирателей, но руководствуются собственным произвольным усмотрением или расчетом... Понятие о представительстве совершенно изменило свой вид, превратившись в понятие о мандате.» [6, с. 285, 292].
Литература
1. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.
2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1995.
3. Вопросы государства и права во Французской буржуазной революции XVIII в. М., 1940.
4. Ильин И.А. Свобода собраний и народное представительство // Приложение к журналу «Городское управление». Хрестоматия муниципального политика. Вып. 2. Демократия и государство / Сост. Ю. Кириллов.
5. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.
6. Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени // Сочинения. СПб., 1996.
