Институты догоняющего развития и гражданская культура Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

314

институты ДОГОНЯЮЩЕГО РАЗВИТИЯ и ГРАЖДАНСКАЯ КУЛЬТУРА1

INSTITUTIONS OF CATCHING-UP DEVELOPMENT AND CIVIL CULTURE

в.м. полтерович

Заместитель директора Московской школы экономики МГУ имени М.В. Ломоносова, заведующий лабораторией ЦЭМИ РАН, академик рАН

v.m. polterovich

Deputy director of Moscow School of Economics of Lomonosov MSU, head of laboratory CEMI RAS, academician of the RAS

При проектировании долгосрочных стратегий целесообразно различать институты конкурентного рынка (ИКР) и институты догоняющего развития (ИДР). ИКР нацелены на обеспечение высокого качества конкурентной среды: на противодействие коррупции, антимонопольное регулирование, сокращение доли теневого сектора, снижение административных барьеров, укрепление права собственности. В условиях недостаточно развитой гражданской культуры попытки прямолинейного улучшения ИКР оказываются весьма затратными и, как правило, малоуспешными. Поэтому страны, сумевшие из развивающихся стать развитыми, опирались на ИДР, такие как корпоративистская система государственного управления, индикативное планирование, генераль-

1 Переработанный текст доклада, прочитанного в рамках Абалкинских чтений 19 апреля 2017 г. Более детальное изложение представленных здесь идей содержится в статьях (Полтерович, 2016а, 2016Ь). Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 14-02-00234а).

ное агентство развития и ряд других. ИДР способны функционировать при низком уровне гражданской культуры и одновременно повышать его, обеспечивая, в частности, укрепление доверия между государством бизнесом и обществом. Предлагаемый взгляд на догоняющее развитие позволяет наметить контуры институциональной реформы, которая дала бы возможность запустить и поддерживать быстрый и устойчивый экономический рост в России.

abstract

Designing Long-term strategies, it is advisable to distinguish between competitive market institutions (CMIs) and institutions of catch-up development (ICDs). The CMIs are aimed at ensuring the high quality of the competitive environment: combating corruption, antitrust regulation, reducing shadow sector and administrative barriers, strengthening property rights. If civil culture is underdeveloped, straightforward attempts to improve CMIs are very costly and, as a rule, unsuccessful. Therefore, former developing countries that have managed to become developed ones, have relied on ICDs, such as the corporatist system of public governance, indicative planning, General development agency, and some others. ICDs are able to function under low level of civil culture and the same time to enhance it, ensuring, in particular, the strengthening of trust among state, business and society. The proposed viewpoint on the catching-up development gives a possibility to outline the basic principles of institutional reform that would allow launching and supporting rapid and sustained economic growth in Russia.

ключевые слова

Догоняющее развитие, институциональные реформы, индикативное планирование, корпоративизм, доверие, культурная ловушка. KEY wORDS

Catching-up development, institutional reforms, indicative planning, corporatism, trust, cultural trap.

6

Введение: постановка проблемы

В мире не менее 150 развивающихся стран. Все они постоянно проводят реформы, стремясь догнать развитые экономики. Однако большая часть реформ не достигает поставленных целей. Типичная ошибка реформаторов — попытка внедрить передовые институты, не удовлетворяющие технологическим, ресурсным, культурным или институциональным ограничениям. В результате попытки трансплантации передовых институтов оказываются неудачными (Полтерович, 2016а).

Чтобы добиться успеха, надо рассматривать реформы не как одномоментный акт принятия соответствующих законов, а как последовательность преобразований, построение институциональной траектории, ведущей к намеченной цели. Элементы этой траектории — промежуточные институты — должны удовлетворять существующим ограничениям и в то же время ослаблять эти ограничения, обеспечивая возможность последующих шагов (Полтеро-вич, 2007). В недавней работе (Норт и др. (2012)) косвенно подтверждается этот тезис. Авторы пишут: «...различаются две задачи развития, которые обычно смешиваются. Вторая — переход от обществ с ограниченным доступом к порядкам открытого доступа... Обычно именно этой задачей занимаются специалисты по проблемам развития — как трансформировать развивающиеся общества в современные капиталистические демократии. Однако прежде чем общества будут в состоянии трансформироваться таким образом, они сталкиваются с первой задачей: как улучшить социальную организацию, чтобы обеспечить увеличение выпуска, снижение уровня насилия, стабильную политическую систему и повышение индивидуального благополу-

чия граждан, при этом оставаясь в режиме ограниченного доступа?» (С. 7).

Важнейший вопрос состоит в том, как построить промежуточные институты, совместимые с перечисленными ограничениями. В данной работе я буду делать акцент на культурных ограничениях, на мой взгляд, наиболее серьезных.

В процессе реформы необходимо создать институциональную систему, которая обеспечивала бы формирование, непрерывное пополнение и реализацию портфеля масштабных, эффективных проектов, нацеленных на повышение уровня технологий и организации всех отраслей народного хозяйства. Такова фундаментальная проблема, которая стоит перед реформаторами. Нужно сказать, что за последние 70 лет лишь немногие догонявшие страны сумели решить эту задачу.

Гражданская культура и институциональные реформы

Термин «гражданская культура» многозначен. Я понимаю под гражданской культурой совокупность отношений индивида к институтам, другим индивидам и социальным группам, его ожиданий, установок и ценностей, а также социально-психологических характеристик, определяющих «умения» — способность функционировать при наличии тех или иных предписаний и стереотипов.

Примерами характеристик гражданской культуры являются уровень доверия, толерантность, патерналистские ожидания, ценность свободы выбора, уровень рациональности. Вопрос о взаимовлиянии гражданской культуры и институтов чрезвычайно важен для проектирования реформ. В настоящей статье я уделяю особое внимание уровню доверия.

Насколько инерционна культура? Есть исследования, показывающие, что влияние культуры сохраняется в течение столетий. Авторы работы (Guiso, Sapienza, Zingales, 2014) обнаружили это, рассматривая культурные различия между югом и севером Италии. Оказалось, что города, бывшие самоуправляемыми в 1176 или в 1300 гг., имели в 2000 году больший «запас гражданского капитала», измеряемого числом некоммерческих организаций, вероятностью списывания при прохождении математических тестов и т.д.

С другой стороны, в работе (Inglehart, Welzel, 2010) подчеркивается, что «некоторые массовые культурные установки, связанные с модернизацией, формируют характеристики данного общества, которые стабильны абсолютно в той же мере, как и стандартные социальные индикаторы» (p. 551). Можно ожидать, что они за обозримое время могут быть изменены. И действительно, данные свидетельствуют о том, что за 20-25 лет могут происходить очень серьезные изменения гражданской культуры. Например, в работе Conradt (1989, p. 239) приводятся результаты опросов об интересе к политике в Германии с 1952 по 1977 год. В 1952 году интерес проявляли 27 процентов граждан, а в 1977-м уже 50 процентов.

В контексте настоящей статьи особое значение имеет межличностное доверие. Согласно одному из определений, которое используется в соответствующей литературе, это ожидание того, что на партнера можно положиться в отношении его обязательств, предсказуемости его поведения, честности в действиях и переговорах, притом что он имеет возможность повести себя недобросовестно.

Обобщенное доверие характеризуется ответами на вопрос: можно ли доверять большинству людей или во взаимоотношениях нужно быть осторожным? Оно проти-

вопоставляется ограниченному или локальному доверию: доверию членам семьи, близким, друзьям. Ограниченное доверие не слишком сильно влияет на современное развитие, а межличностное, обобщенное доверие действительно влияет сильно, это установлено во многих работах. Кроме того, важно еще доверие к институтам, а также доверие между организациями.

Есть целый ряд работ, которые выявляют роль обобщенного доверия. Оно уменьшает издержки взаимодействия, обеспечивает кооперацию и сотрудничество, смягчает так называемую проблему безбилетника. Оно положительно коррелировано с уровнем образования, с темпами экономического роста экономики, с качеством институтов конкурентного рынка; чем выше уровень доверия, тем в среднем ниже в стране коррупция. Доверие влияет на качество финансовой системы и на инвестиционную активность. Это очень важный культурный показатель.

Можно ли рассчитывать на достаточно быстрое изменение уровня доверия? Обратимся к данным. В 1990 году на вопрос «Можно ли доверять большинству людей?» положительный ответ давали 34,7 процента респондентов-россиян, а в 2006 году — только 24,6%. За годы реформ уровень доверия резко снизился. А в 2000-х началось постепенное повышение. Зависимость очевидна: в периоды экономического спада уровень доверия падает, а когда начинается подъем, то он обнаруживает тенденцию к возрастанию.

Аналогичная динамика наблюдалась практически во всех бывших социалистических странах: и в Польше, и в Эстонии, и в Венгрии. В Румынии и Словакии снижение доверия продолжается до сих пор. Эта тенденция была слабой в Белоруссии, где спад производства был относительно неглубоким,

а наибольший уровень доверия после реформ сохранялся в Китае, где экономика быстро росла.

Очень важен также такой параметр, как уровень доверия представителям определенных профессий, потому что он отражает доверие к институтам. Из опроса ВЦИОМ 2015 года следует, что учитель, военнослужащий, инженер, ученый имеют относительно высокий ранг, в то время как полицейский, работник государственных органов, предприниматель и политик имеют самые низкие ранги.

В результате взаимовлияния гражданской культуры и экономического роста возникает «культурная ловушка»: низкий уровень гражданской культуры во многом детерминирует медленный рост, порождает стагнацию и одновременно слабые институты, что в свою очередь способствует поддержанию низкого уровня гражданской культуры. Возможен целый ряд аналогичных институциональных ловушек. Например, принято считать, что надо снижать барьеры входа фирм на рынок. Однако попытки снизить барьеры при низком уровне законности нередко ведут к расширению теневой экономики, падению благосостояния и к очередному ужесточению барьеров входа.

Проблема улучшения «институтов»

Возникает вопрос о том, как выйти из ловушки стагнации. Стандартная рекомендация — улучшать «институты». Имеется в виду противодействие коррупции, сокращение доли теневого сектора, снижение административных барьеров, достижение прозрачности бизнеса, укрепление права собственности и т. п.

В принципе, все эти цели достойны того, чтобы их добиваться. Беда в том, что успех в их достижении зависит от

массовой культуры, от неформальных норм. Если неформальные нормы не поддерживают реформу, то попытки ее реализации путем принуждения и контроля оказываются особенно затратными. Многолетние перипетии закона № 94-ФЗ о государственных закупках или единого государственного экзамена демонстрируют, как мало шансов на улучшение «институтов» путем прямолинейного копирования западных механизмов.

«Институциональная мода» среди исследователей, занятых задачами догоняющего развития, давно прошла. На первый план выдвинулись проблемы промышленной политики, выявления приоритетов, стимулирования экс-портоориентированного роста. С другой стороны, улучшение институтов в указанном выше смысле не является ни необходимым, ни достаточным условием успеха догоняющего развития. Сопоставим, например, значения индикатора rule of law (измеряющего уровень законности) и темпы экономического роста для четырех стран: Белоруссии, Украины, Венгрии и Чили за период 2000-2012 годов. По уровню законности Беларусь наиболее отсталая из этих стран, а Чили наиболее передовая, но тем не менее максимальный темп роста имел место как раз в Белоруссии. По сравнению с украиной, если взять более широкий промежуток времени, разница совершенно фантастическая: в 1994 году белорус была на четыре процента богаче украинца, а в 2012 году почти вдвое. Сравнение качества институтов и темпов роста Индии и Китая в послевоенный период приводит к аналогичному заключению.

Конечно же, можно возразить, что качество институтов является лишь одним из факторов, которые влияют на рост. Это верно. Среди важнейших факторов — наличие институ-

тов иного типа, способных работать при относительно низком уровне массовой культуры.

институты догоняющего развития

Чтобы избежать ошибок при разработке стратегий, необходимо опираться на теорию в широком смысле этого слова: на абстрактные «модельные» разработки, на эконометри-ческие исследования, на изучение опыта успешных стран. В каждом случае мы сталкиваемся с определенными ограничениями. Например, эконометрические расчеты позволяют сформулировать правдоподобные гипотезы, но не окончательные заключения, так как полученные с их помощью выводы справедливы «в среднем» по выборке, но не обязательно для каждого конкретного объекта. Более того, поскольку успех догоняющего развития редок, успешные страны нередко оказываются аутлайерами. Чтобы ответить на вопрос, как проводить реформы, очень важно опираться на опыт этих стран.

Изучение этого опыта приводит к заключению о том, что целесообразно различать институты конкурентного рынка и институты догоняющего развития.

Институты конкурентного рынка — это те самые институты, которые уже упоминались выше: они должны обеспечить эффективное исполнение закона, защиту прав собственности, низкий уровень коррупции и т. д. И как было подчеркнуто, попытки непосредственного совершенствования этих институтов не ведут к успеху вследствие культурных и других ограничений; здесь на решающий прорыв рассчитывать нельзя.

Страны, которые преуспели в догоняющем развитии, использовали институты иного типа. Восточноазиатские «ти-

гры», послевоенная Франция, Испания в 1960-х, Ирландия в 1990-х — все они опирались на корпоративистскую систему государственного управления, на индикативное планирование, на институты, обеспечивавшие эффективное заимствование технологий. Во всех этих странах для проведения перспективной экономической политики и институциональных реформ было создано генеральное агентство развития, подчинявшееся непосредственно главе правительства; в некоторых случаях его роль играло выделенное министерство. Аналогичные институты догоняющего развития (ИДР), включая генеральное агентство, существуют и в современном Китае, и в Малайзии, бурно развивающейся в последние три десятилетия. Как показывает практика, Идр способны функционировать в «плохой» институциональной среде. Инициируя и поддерживая в течение некоторого времени экономический рост, они ускоряют эволюцию гражданской культуры, создавая условия для совершенствования институтов конкурентного рынка, и постепенно, по мере движения вперед, теряют свое значение.

Идр направлены на решение фундаментальной проблемы, о которой говорилось выше: на формирование, отбор и реализацию крупномасштабных проектов модернизации. В этом процессе инициатива принадлежит правительству, которое следует принципам корпоративизма.

Корпоративизм — это система принятия политических и экономических решений, основанных на взаимодействии государства с организациями, представляющими группы интересов — работников, работодателей, представителей гражданского общества. К корпоративистским относят широкий спектр систем — от франкистской Испании до Скандинавских стран и Австрии в послевоенные годы. В процессе

взаимодействия преодолевается взаимное недоверие, повышается вероятность успеха экономической политики. Успех (экономический рост) в свою очередь способствует укреплению доверия, изменению гражданской культуры. Роль государства в таких системах постепенно уменьшается, осуществляется постепенный переход к полноценной демократии.

Индикативное планирование нельзя рассматривать как чисто технический элемент институциональной системы. Важная роль индикативного планирования состоит в организации диалога между государством и заинтересованными агентами. Именно на эту функцию обращал внимание создатель первой системы индикативного планирования во Франции Пьер Массе. Он писал: «План вырабатывается посредством согласованных усилий представителей экономических и общественных сил: гражданских служащих, менеджмента (сельскохозяйственного, промышленного, коммерческого), профсоюзов и работников. Это сотрудничество обеспечивает более когерентные прогнозы и решения и создает ощущение единства, способствующее выполнению плана» (Masse, 1965).

Преодоление недоверия, учет патерналистских ожиданий, консолидация — на это был нацелен и ряд других институтов, характерных для стран «экономического чуда». В их числе система пожизненного найма, существовавшая в Японии и ряде других азиатских экономик и обеспечивавшая приверженность наиболее квалифицированных работников целям фирмы. Эта система противоречила идее свободной конкуренции на рынке труда, но оказалась эффективной в специфических условиях догоняющих экономик. Другой нестандартный институт — система главного

банка, преодолевавшая недостаток доверия на рынке кредитов. Правительства успешных стран поддерживали низкий уровень неравенства, что также способствовало консолидации общества. Чтобы снизить возможности лоббирования, в качестве важнейшего элемента промышленной политики использовался валютный курс. Поддержание его реального значения на достаточно низком уровне стимулировало экс-портоориентированный рост.

Задаче консолидации была подчинена и деятельность генеральных агентств развития. Для достижения эффективных компромиссов в сфере экономической политики опять-таки необходим достаточно высокий уровень культуры. Иначе возникает бесконечное «перетягивание каната» между министерством экономики, министерством финансов и центральным банком. Стоит подчеркнуть, насколько общим элементом «экономических чудес» было наличие генерального агентства развития. Были созданы: Генеральный комиссариат по планированию при Правительстве Франции, Министерство промышленности и торговли в Японии, Комиссия по планам в Испании, Совет по планированию в Ирландии, Национальная комиссия по развитию и реформам в Китае, Малазийское управление по эффективности и поставкам (PEMANDU) в Малайзии.

О ПРОГРАММЕ «ПЕРЕСТРОйКА-3»

Естественно предполагать, что сходство промежуточных институтов, формировавшихся в успешных странах, объясняется совпадением целей и общностью технологических, институциональных и культурных ограничений, которые необходимо было учитывать и преодолевать. Если согласиться с тем, что эти ограничения во многом являются ре-

ч ) А

1/П

шающими и для России, то изложенный выше анализ может быть положен в основу плана модернизации российской экономики. Я условно называю этот план «Перестройкой-3», имея в виду, что первая перестройка у нас происходила после 1917 года, а вторая — в 1992 году.

Чтобы запустить устойчивый долгосрочный экономический рост, требуется существенное изменение институтов, новая перестройка. Но, в отличие от первых двух, она не должна носить шокового характера, она может базироваться на уже достигнутом, тем более что ряд институтов, о которых шла речь выше, у нас уже существуют, пусть и в зачаточном состоянии. В частности, у нас издан ряд постановлений, касающихся системы национального планирования, на них можно опереться. Здесь, правда, предстоит решить нетривиальную задачу: синтезировать индикативное планирование и программное бюджетирование (Полтерович, 2015). В процесс планирования целесообразно вовлечь региональные агентства развития и бизнес-ассоциации, чтобы обеспечить союз с обществом. Необходимо создать Федеральное агентство развития для координации планов и реформ.

Нужно достроить национальную инновационную систему. Из хаотичного набора институтов развития, работающего безо всякой координации и подчас с неверными установками, следует сформировать эффективную систему, обеспечивающую трансфер технологий и постепенный переход к инновационному развитию.

Необходима также модернизация управления госсобственностью. Целесообразно разработать классификацию задач (миссий) госпредприятий. Каждому госпредприятию должна быть вменена миссия на текущий год; по его завершении должен быть представлен отчет, на

основе которого принимается решение о целесообразности или нецелесообразности приватизации. Каждый акт приватизации крупного предприятия должен сопровождаться проектом-обоснованием.

В статье Полтерович (2016Ь) указан ряд других направлений реформирования институтов и мер экономической политики, которые следовало бы включить в программу предстоящих реформ. В их числе формирование современного сектора науки, включающего сеть отраслевых НИИ; совершенствование человеческого капитала; сочетание частно-государственного партнерства и проектного финансирования; введение прогрессивного подоходного налога; предотвращение завышенного валютного курса.

Только опираясь на систему институтов догоняющего развития, адекватную массовой культуре и удовлетворяющую существующим ограничениям, можно рассчитывать на запуск и поддержание быстрого и устойчивого экономического роста.

Библиографический список

1. Норт Д., Уоллис Дж., Уэбб С., Вайнгаст Б. (2012). В тени насилия: уроки для обществ с ограниченным доступом к политической и экономической деятельности. М.: Изд. дом Высшей школы экономики.

2. Полтерович В.М. (2015). О формировании системы национального планирования в России. ЖНЭА, № 2 (26), 237-242.

3. Полтерович В.М. (2016а). Институциональные реформы и гражданская культура. Историческая и социально-образовательная мысль. Т. 8, № 2-2. С. 225-238.

4. Полтерович В.М. (2016Ь). Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития россии).

Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. № 5 (47), 88-107.

5. Полтерович В.М. (2007). Элементы теории реформ. М.: Экономика. — 447 с.

6. Conradt, D.P. (1989). Changing German Political Culture. In: Almond, Gabriel A., and Sidney Verba (eds.). The Civic Culture Revisited. Newbury Park. Sage Publications. 212-272.

7. Guiso L. Sapienza P., and L. Zingales. (2014). «Long-Term Persistence», Kellogg School of Management. 33 pp.

8. https://www.google.ru/search?hl=ru&newwindow=1&output= search&sclient=psy-ab&q=Long-term+Persistence&oq=&gs_ l=&pbx=1&gws_rd=ssl

9. Inglehart, R., C. Welzel (2010). Changing Mass Priorities: The Link between Modernization and Democracy. Perspectives on Politics 8 (2), 551-567.

10. Masse P. (1965). The French Plan and Economic Theory. Econometrica. Vol. 33, № 2.