CC BY
106
УДК 332.87+ 330.837
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ВОПРОСУ УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ INSTITUTIONAL APPROACH TO THE QUESTION OF MANAGEMENT OF THE APARTMENT HOUSE Ю.А. Фомина, Э.В. Фомин J.A. Fomina, E.V. Fomin
Омский государственный университет путей сообщения
Исследуется сфера жилищно-коммунального хозяйства, а именно различные способы управления многоквартирными домами. Авторы анализируют возможные структурно-функциональные модели управления многоквартирными домами с точки зрения их адаптивности и возможности самоорганизации собственников жилья. Методологической базой исследования являются институциональная теория и системный подход.
In this paper the authors examine the field of housing and communal services, namely the different ways of management of apartment buildings. The authors analyze the possible structural-functional models of management of apartment buildings; explore the possibilities of self-organization of homeowners. The methodological basis of the study is the institutional theory and the system approach.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, товарищество собственников жилья, управляющая организация, институционализм, системный подход.
Key words: housing and communal services, homeowners' association, the managing organization, institutionalism, system approach.
Введение.
Сфера жилищно-коммунального хозяйства, в том числе управление многоквартирными домами, остается одной из самых проблемных в российской экономике, и в частности экономике Омского региона.
В данной статье исследуется вопрос эффективного управления многоквартирным домом на основе институциональной теории и системного подхода. Институциональная теория используются не только в части нового институционализма, но и в части эволюционного институционализма. Теории кибернетики и самоорганизации используются как два разных образа мышления и деятельности - управленческий и кооперативный соответственно.
В основе данной статьи лежит проект «Система эффективного управления жильём», разработка и реализация которого проводилась на средства субсидии, предоставленной администрацией Омска, по результатам конкурса по разработке и выполнению общественно полезных проектов на территории Омска в 20092010 гг.
Разработка проекта осуществлялась на основе исследования систем управления много-
квартирным домом. Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из способов управления домом:
1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;
2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом;
3) управление управляющей организацией [1, ст. 161, п. 2].
По данным администрации Омска на 2009 г., в Омске сложилась следующая ситуация по управлению многоквартирными домами:
из 14 645 многоквартирных домов
• непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме или не выбран способ управления - около 3600 домов;
• управление жилищным или жилищностроительным кооперативом, иным специализированным потребительским кооперативом -около 550 домов;
• управление товариществом собственников жилья (ТСЖ) выбрали 1648 домов. Всего в Омске образовано 383 ТСЖ;
© Ю.А. Фомина, Э.В. Фомин, 2012
• управление управляющей организацией выбрали 8811 домов в 38 управляющих организациях.
Эффективность системы управления многоквартирным домом во многом зависит от её организационно-правовой формы, так как последняя влияет на организационную структуру управления домом, институты (правила) взаимодействия собственников квартир, возможность участия собственников в изменении этих институтов, а следовательно, на возможность адаптации к изменяющемся условиям.
В данной статье рассматриваются три наиболее распространенные формы управления
многоквартирными домами, а именно: управление управляющей организацией, непосредственное управление собственниками помещений и управление товариществом собственников жилья.
Управление управляющей организацией.
Система взаимодействия управляющей организации и собственников помещений в многоквартирном доме выстраивается по кибернетическим принципам: органом управления выступает управляющая организация, объектом управления - общее имущество многоквартирного дома (рис. 1).
Внешнее воздействие
Управляющая организация Многоквартирный дом
1 Обратная связь осуществляется
управляющей организацией
Рис. 1. Кибернетическая модель взаимодействия управляющей организации и собственников жилья
Обратная связь с жильцами организуется и осуществляется управляющей организацией, т. е. обратная связь является внешней по отношению к объекту управления, такая система управления является слабо адаптивной. От управляющей организации зависит, насколько эффективна обратная связь, например, как быстро обрабатываются заявления жильцов.
Управляющая организация самостоятельно устанавливает тарифы на обслуживание, как правило, ориентируясь на рекомендуемый администрацией города тариф. За управление жильцы платят и получают от управляющей организации соответствующие договору услуги.
Хотя порядок осуществления контроля выполнения управляющей организацией её обязательств указывается в договоре управления, фактически этот контроль осуществить очень сложно. По определению в кибернетической системе объект не может контролировать орган управления. Построение отношений по кибернетической схеме приводит на практике к отсутствию должного контроля над управляющей организацией со стороны собственников жилья.
В этих условиях, когда целью управляющей организации, как правило, является извлечение прибыли и, соответственно, минимизация затрат на содержание и ремонт жилья, а собственники жилья, хотя и должны бы быть заинтересованы в наилучшем содержании жилья, но занимают в абсолютном большинстве
пассивную позицию, содержание дома оставляет желать лучшего.
С институциональной точки зрения пассивность собственников жилья в кибернетической схеме управления многоквартирным домом является вполне обоснованной. Если собственник занимает активную позицию и пытается лично контролировать качество услуг, предоставляемых управляющей организацией, его транзакционные издержки, в том числе издержки на поиск информации, издержки оценки и контроля качества услуг по содержанию и ремонту общего имущества, издержки защиты от оппортунистического поведения управляющей организации и др., будут чрезмерно высоки.
Способ управления многоквартирным домом может быть изменен в любое время на основании решения общего собрания собственников помещений [1, ст. 161], поэтому если собственников не устраивает качество услуг, то они могут сменить управляющую организацию на другую управляющую организацию или сменить способ управления многоквартирным домом.
И хотя конкуренция между управляющими организациями и наличие альтернатив (например, ТСЖ) должна бы стимулировать управляющие организации повышать качество услуг, но на практике этого не происходит. Здесь мы наблюдаем действие «хреодного эффекта», когда «пройденный нами путь ограничивает буду-
щий набор имеющихся у нас альтернатив...». [2, с. 120] Управление управляющей организацией есть лишь модификация советской жилищно-эксплуатационной конторы (ЖЭК) или домоуправления, в основе которых лежала кибернетическая модель управления. Выбор в пользу управляющей организации и пассивной позиции собственника жилья есть «развитие по
неоптимальному пути, причем чем дальше продолжается такое развитие, тем труднее "свернуть" с выбранной траектории.» [3, с. 83].
Непосредственное управление.
Система взаимодействия собственников помещений при непосредственном управлении в многоквартирном доме носит самоорганизующийся характер (рис. 2).
Рис. 2. Модель самоорганизации при непосредственном управлении домом
Совет и председатель совета многоквартирного дома избираются на общем собрании из числа собственников помещений данного дома.
Совет обеспечивает выполнение решений общего собрания, осуществляет контроль оказания услуг и (или) выполнения работ по управлению многоквартирным домом, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме и за качеством предоставляемых коммунальных услуг собственникам жилых и нежилых помещений. Совет выполняет одновременно контрольную функцию и функцию адаптации. Председатель совета осуществляет руководство текущей деятельностью многоквартирного дома и подотчетен общему собранию.
Председатель совета через кассира, также выбираемого жильцами дома, осуществляет сбор средств на содержание и текущий ремонт дома. На основании доверенности, выданной собственниками помещений, председатель совета заключает на условиях, указанных в решении Общего собрания, договоры на работы и услуги по содержанию и текущему ремонту многоквартирного дома от имени всех или большинства собственников помещений. Расчёт по договорам осуществляется из кассы многоквартирного дома.
Договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления заключаются каждым собственником помещения, осуществляющим непосредственное управление многоквартирным домом от своего имени [1, ст. 164].
Практика непосредственного управления многоквартирным домом, выявила существен-
ный недостаток данной формы управления. Поскольку при непосредственном управлении не организуется юридическое лицо, то внутренний и тем более внешний аудит провести затруднительно. Кроме того, из-за отсутствия юридического лица при непосредственном управлении многоквартирный дом не может самостоятельно открыть расчетный счет в банке, следовательно, все финансовые операции осуществляются за наличный расчёт. По этим причинам данный способ управления в чистом виде мало распространён и больше подходит для многоквартирных домов с небольшим числом квартир. Но при небольшой площади дома суммы платежей за содержание и ремонт жилья слишком малы для содержания постоянного штата сотрудников, в том числе кассира и председателя совета, что влечет за собой снижение качества управления и содержания дома.
Преодоление указанных недостатков возможно путем создания некоммерческого партнерства, членами которого могут быть председатели советов домов с непосредственным управлением.
Управление товариществом собственников жилья (ТСЖ).
С позиций системного подхода товарищество собственников жилья представляет собой самоорганизующуюся высоко адаптивную систему, так как собственники жилья (элементы системы) включены в обратную связь (участвуют в работе правления, общего собрания), т. е. непосредственно участвуют в адаптации системы, в изменении её правил (рис. 3).
В ТСЖ собственники жилья сами формируют институты товарищества, сами изменя-
ют эти институты в рамках действующего законодательства. Обратная связь осуществляется общим собранием членов товарищества, правлением, председателем правления, реви-
зионной комиссией. Таким образом, органы управления ТСЖ играют роль обратной связи, а во главе самоорганизующейся системы ТСЖ стоят собственники и институты ТСЖ.
Рис. 3. Модель самоорганизации товарищества собственников жилья
Высшим органом управления ТСЖ является общее собрание [1, ст. 145].
Правление товарищества, разрабатывая новые тарифы, внутренние нормативные акты, осуществляя поиск новых подрядчиков, поставщиков товаров и услуг, осуществляет адаптацию ТСЖ к постоянно изменяющимся условиям внутренней и внешней среды. Правление ТСЖ избирает из своего состава председателя товарищества [1, ст. 147, 148].
Председатель правления ТСЖ обеспечивает выполнение решений правления, имеет право давать указания и распоряжения всем должностным лицам товарищества [1, ст. 149].
Ревизионная комиссия (ревизор) избирается общим собранием членов ТСЖ и действует в соответствии с положением о ревизионной комиссии [1, ст. 150].
Практика ТСЖ показывает, что несоблюдение требований по разграничению полномочий органов управления ТСЖ и сокращение или не должное выполнение функций правления и ревизионной комиссии приводит к тому, что самоорганизующаяся модель ТСЖ может быстро трансформироваться в кибернетическую. Это происходит в том случае, если председатель правления при отсутствии контроля со стороны собственников жилья злоупотребляет служебным положением, заключает невыгодные для ТСЖ сделки или просто по сговору с бухгалтером осуществляет кражу средств ТСЖ, т. е. ведет себя оппортунистически.
Для каждого собственника в отдельности транзакционные издержки контроля председателя высоки. Поэтому для исключения таких ситуаций в ТСЖ, кроме организации полноценной работы правления, необходимо обязывать ревизионную комиссию регулярно (ежеквартально или ежемесячно) осуществлять проверку деятельности и бухгалтерии, и председате-
ля правления. Эффективность ревизионной комиссии повышается, если её члены работают на возмездной основе.
В ходе выполнения проекта также была рассчитана эффективность ТСЖ.
Расчеты показали, что создание ТСЖ выгодно при площади дома свыше 4 тыс. кв. м, т. е. плата за содержание и ремонт жилого помещения не превышает рекомендованный городом тариф и тарифы управляющих организаций. При этом все расчеты (тарифов, расходов) велись исходя из того, что дополнительных доходов у ТСЖ нет. На практике ТСЖ может быть эффективно и при площади меньше 4 тыс. кв. м. Ограничение по площади преодолевается путем объединения нескольких домов (в среднем 3-4 рядом стоящих дома с общими коммуникациями) в одно ТСЖ.
Переход к ТСЖ сопровождается созданием дополнительных рабочих мест, улучшается качество обслуживания домов, у жильцов появляется чувство хозяина жилья, ответственности за свой дом. При увеличении площади ТСЖ сокращается тариф, так как возникает экономия на масштабах. На практике площадь ТСЖ, как правило, не превышает 1216 тыс. кв. м.
Основные денежные средства ТСЖ складываются из обязательных платежей членов ТСЖ за содержание и текущий ремонт жилья. Обязательные платежи не являются доходом ТСЖ. ТСЖ могут устанавливать тариф самостоятельно, но, как правило, придерживаются городских тарифов. Существенное превышение тарифа может быть по двум основным причинам. Во-первых, малая площадь ТСЖ. При уменьшении площади ТСЖ затраты сокращаются не пропорционально. Растет удельный вес заработной платы на квадратный метр. Во-вторых, неэффективное расходование средств
ТСЖ. Что может привести к смене способа управления многоквартирным домом.
Нужно отметить, что члены ТСЖ вносят обязательные платежи и (или) взносы, связанные с оплатой расходов на содержание, текущий и капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также с оплатой коммунальных услуг, в порядке, установленном органами управления ТСЖ [1, ст. 155, п. 5].
На практике для ТСЖ выгоднее, чтобы собственники жилья оплачивали коммунальные услуги непосредственно ресурсоснабжающим организациям (в этом случае даже при наличии среди собственников жилья должников не формируется задолженность товарищества перед ресурсоснабжающими организациями). В любом случае решение этого вопроса - за общим собранием собственников, а не за ресурсоснабжающими организациями.
Доходы ТСЖ могут складываться из следующих составляющих.
Доходы от поступлений за содержание нежилых помещений. Если в доме ТСЖ есть нежилые помещения, находящиеся в частной или государственной/муниципальной собственности, то их собственники или арендаторы также платят ТСЖ за техническое обслуживание. Оплата ТСЖ за обслуживание помещений должна производиться независимо от того вступили собственники нежилых помещений в ТСЖ или нет.
Доходы от аренды сторонними организациями нежилых помещений многоквартирного дома, находящихся в общей собственности. В аренду могут сдаваться парадные подъезды, подвалы, мусоросборные и другие помещения.
Размещение рекламы возможно как на фасаде дома, так и в подъездах, лифтах, лестничных площадках. ТСЖ и рекламодатель (рекламное агентство) должны заключить договор, в котором оговаривается стоимость размещения рекламы. Плата за размещение рекламы на фасаде дома взимается исходя из площади рекламной конструкции, кроме режимной вывески.
Средства ТСЖ также формируются из субсидий на обеспечение эксплуатации общего имущества в многоквартирном доме, проведение текущего и капитального ремонта, предоставление отдельных видов коммунальных услуг и иных субсидий [1, ст. 151]. Субсидии на капитальный ремонт предоставляются согласно ФЗ-185 «О Фонде содействия реформированию ЖКХ». В Омске ТСЖ могут участвовать в городском смотре-конкурсе «Омские улицы» и получить право на субсидию из городского бюджета.
Объединение товариществ собственников жилья в некоммерческое партнерство.
Для представления и защиты общих интересов при управлении многоквартирными домами два и более ТСЖ по договору между собой могут создать объединение товариществ собственников жилья [1, ст. 142]. Например, путем объединения в некоммерческое партнерство.
В соответствии с Федеральным законом РФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» членами некоммерческого партнерства могут быть как ТСЖ, так и дома с непосредственным управлением в лице председателей советов.
Для домов с непосредственным управлением некоммерческое партнерство может открыть отдельный расчётный счёт.
Результатом взаимодействия в некоммерческом партнерстве может стать выработка общей позиции и инициатив для администрации города, депутатов Городского совета, поддержка на выборах определенных кандидатов в депутаты Городского совета.
Члены некоммерческого партнерства на паритетных началах могут формировать общие правила взаимодействия, определять размер платежей в некоммерческое партнерство и размер членских взносов, избирать руководителя, внутренний совет и ревизионную комиссию некоммерческого партнерства.
В этом случае организация некоммерческих партнерств соответствует самоорганизующейся форме ТСЖ и домов с непосредственным управлением, ведет к росту эффективности содержания жилья, а также способствует развитию институтов гражданского общества.
Смена способа управления многоквартирным домом.
На сегодняшний день в Омске преобладающей формой управления многоквартирным домом является управление управляющей организацией. Многоквартирные дома с непосредственным управлением собственниками зачастую заключают договор с управляющей организацией и фактически переходят под ее управление.
Количество ТСЖ и жилищных кооперативов составляет около 15 % от многоквартирных домов. Таким образом, преобладает вертикальный тип управления многоквартирными домами. При этом уровень информированности населения об управлении многоквартирными домами остается низким.
В 2009 г. был проведен опрос населения Омска. Опрос проводился в домах, которые выбрали в качестве способа управления много-
квартирным домом управляющую организацию. Выборка составила 210 квартир (7 домов).
Лишь 27 % респондентов оказались довольны работой управляющей организации; 70 % - недовольны; 3 % - выразили безразличие к работе управляющей организации.
Но даже при существующем недовольстве работой управляющих организаций и длинных списках претензий, только 30 % опрошенных выражают желание сменить форму управления на товарищество.
Одной из причин является то, что большинство опрошенных имеет лишь общие представления о товариществе собственников жилья.
Распространены такие ответы, как «лучше все равное не будет», «некому взяться за организацию - проблема кадров», «ТСЖ приведет к увеличению расходов», «проблема контроля деятельности председателя и правления».
Здесь на практике мы можем наблюдать зависимость институтов от траектории предшествующего развития и наличие институциональной ловушки. Даже если жителей не устраивает работа прежней управляющей организации, они с большей вероятностью выберут новую управляющую организацию, чем организуют ТСЖ. Дело в том, что смена способа управления многоквартирным домом сопровождается большими трудностями и затратами, как морально-психологическими, так и материальными.
Именно поэтому реформа ЖКХ привела к сохранению вертикального способа управления многоквартирными домами. Большинство домов перешло от ЖЭУ к управляющим организациям, но не к товариществам.
Преодоление склонности к выбору вертикальных институтов - сложная задача для российского общества. Тенденция к увеличению ТСЖ, т. е. к самоорганизации в управлении жильем, не может идти в разрез с общими тенденциями гражданского общества. Поэтому по мере укрепления институтов гражданского общества будет расти число жилищных кооперативов и товариществ, повышаться эффективность управления жильем.
1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
2. Норт Дуглас. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / пер. с англ. А. Н. Нестеренко; под ред. Б. З. Мильнера. - М. : Фонд экономической книги «Начала», 1997. - 180 с.
3. Нестеренко А. Н. Проблемы институционально-эволюционной теории // Экономика и институциональная теория / под ред. Л. И. Абалкина. - М. : Эдиториал УРСС, 2002. - С. 73-88.
