CC BY
6УДК 332.2.021 О.С. Белокрылова
Институциональный механизм локализации земельных конфликтов на Северном
Кавказе
Южный федеральный университет; Россия, 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 105/42; info@sfedu.ru, belokrylova@mail.ru
В статье проанализированы противоречия, сформировавшиеся в системе земельных отношений Юга России, острота которых обусловлена наложением общеэкономических факторов (высокая значимость земли как основного фактора производства в аграрной сфере, трудоизбыточность и неснижающаяся рождаемость, коррупция) на унаследованную межэтническую конфликность отношений по поводу землевладения и землепользования. В условиях начавшейся рецессии - темпы динамики ВВП ушли в отрицательную область в 1 квартале 2015 г. - в структуре функций сельскохозяйственного производства как важнейшей составляющей этноэкономики республик Северного Кавказа все в большей мере доминирует функция выживания, что повышает значимость земли как жизнеобеспечивающего фактора производства региона. Исходя из этого показано, что сложившиеся особенности землеобеспе-чения в разных регионах России, отличающихся как ограниченностью плодородных земель, так и значительной и постоянно увеличивающейся плотностью населения вследствие высокого уровня рождаемости, объективно обусловливают дифференциацию институционально-правовых основ функционирования земельных отношений. На основе анализа субъектной структуры регионального рынка земли выявлены тенденции реструктуризации категорий земель сельскохозназначения, тестировано существование спецрежимов предоставления земель как причины возникновения новых земельных конфликтов в СКФО, описана институциональная ловушка (выморочные земли). Проведенный анализ позволил предложить ряд составляющих институционального механизма локализации земельных конфликтов - корректировку законодательства, создание специального земельного фонда из выморочных земель, информатизацию земельных отношений, обеспечивающую информационную доступность для населения, а также усиление значимости традиционных институтов народов Северного Кавказа - правовая система Имамата, адыгэ хабзэ и др.
Ключевые слова: институциональная модернизация, рынок земли, субъекты земельного рынка.
К настоящему времени рыночные отношения в аграрной сфере обеспечили России лидирующие позиции на мировом рынке зерна с перспективой достижения к 2020 г. объемов экспорта зерна не менее 40 млн т, что повысит доходность этой составляющей экспорта до размеров, сопоставимых с поступлениями от топливно-энергетических ресурсов. Однако падение ВВП в 1 квартале 2015 г. на 1,8 % по сравнению с последним кварталом 2014 г., высокий уровень продовольственного импорта, самоналоженное эмбарго на ввоз продовольствия как реакция на экономические санкции США и ЕС в связи с гражданской войной на Украине, снижение степени самообеспеченности страны продовольствием, а следовательно, продовольственной безопасности, объективно ставят задачу импортозамещения на основе институциональной модернизации агропроизводства [3]. Традиционно в совокупности институциональных условий экономического развития выделяются, в т. ч. в политико-экономических исследованиях: собственность [2] как институциональная база, детерминирующая специ-
фику формируемых в обществе экономических отношений, формальная составляющая (институционально-правовая основа - формальные законы [8, с. 22]) и неформальная составляющая, например, характерные для многих сфер экономических отношений по-странсформационной России институциональные ловушки [4], культурные традиции [1].
Институциональная модернизация предполагает обновление системы институтов аграрной сферы. Важнейшим элементом институциональной структуры цивилизованного аграрного рынка выступает зерновая биржа, которая как институт до сих пор отсутствует в России. Наилучшим местом для ее расположения выступает зернопроизво-дящий Юг РФ, прежде всего г. Ростов-на-Дону, что обеспечит максимальную приближенность к зернопроизводителям. Конечно, в начале 1990-х гг. зерновые биржи функционировали и в г. Ростове-на-Дону, но тогда высокие государственные закупочные цены на зерно и реальные, более низкие на бирже привели к ее банкротству. Следует отметить, что платежи государства за сданное зерно поступили значительно позже поставки, что в условиях высокой инфляции (индекс потребительских цен в 1991 г. составил 2680%) привело к их обесцениванию, обусловило утрату сельхозтоваропроизводителями своих оборотных средств и стало причиной многолетней депрессии в аграрной сфере. На наш взгляд, вследствие относительной близости страны Арабского Востока могут стать массовыми участниками биржи со стороны спроса. Механизм биржевой торговли позволяет, с одной стороны, расширить горизонты планирования в сельском хозяйстве, а с другой, минимизировать риск падения цен, обеспечив прозрачность торгов, определяющих рыночную цену и позволяющих прогнозировать ее изменение.
Однако создание зерновой биржи - это институциональная модернизация заключительной фазы агропроизводства - фазы реализации продукции. Между тем расширяющиеся на Юге России, особенно в Северо-Кавказском федеральном округе, земельные конфликты объективно требуют модернизации институтов производственной и даже предпроизводственной фазы, поскольку необходимой основой эффективного, устойчивого производства в аграрной сфере выступают защита земельной собственности, гарантия частной собственности на землю как институциональная база формирования и эффективного функционирования цивилизованного земельного рынка.
Специфика землеобеспечения в разных регионах России, отличающихся как ограниченностью плодородных земель, так и значительной и постоянно увеличивающейся плотностью населения вследствие высокого уровня рождаемости, объективно обусловливает дифференциацию институционально-правовых основ функционирования земельных отношений. Так, в ряде регионов СКФО РФ, например в Дагестане, до сих пор отсутствует частная собственность на землю. Это обусловлено перечисленными выше обстоятельствами, которые объективно детерминируют специфику реализации универсальной институциональной базы функционирования аграрной экономики на Юге России. С одной стороны, это позволяет снизить напряженность земельных конфликтов, с другой, не предотвращает их, тормозит развитие рыночных отношений в сфере землепользования, поскольку не позволяет осуществлять ипотечное кредитование крестьянства, осложняет перераспределение земель в пользу более эффективных собственников.
Как свидетельствует опыт европейских стран, значительную долю земель крестьяне арендуют - от 12 % в Ирландии до 45 % в Германии, а в некоторых странах арендованные земли доминируют в структуре землепользования - в Бельгии они составляют 66 % земельной площади, в Люксембурге - 52, во Франции 60 %, но везде фермеры имеют собственную землю в частной собственности, а арендованные участки лишь дополняют посевные площади до оптимального размера, обеспечивающего максимизацию прибыли [12, с. 4].
Для эффективного функционирования арендных отношений на Юге России необходимо распространение долгосрочных арендных отношений. В соответствии с ФЗ №297 «О внесении изменений в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения заключается на срок от 3 до 49 лет. Законодательное установление минимальных и максимальных сроков аренды земель в РФ находится в русле их институционализации в ЕС: минимальные сроки аренды в Италии - 15 лет, во Франции и Бельгии - 9 лет, в Испании - 6 лет. В Германии государство регулирует также величину ставки арендной платы: в случае, если она необоснованно завышена, органы власти могут отказать в регистрации данной сделки. Сроки аренды устанавливаются в зависимости от ее вида: полная - 9, 12, 15, 18 лет; дополнительная - 2-18 лет [15, с. 47]. В целом, в странах ЕС наблюдается тенденция удлинения сроков аренды и стабилизации ставок арендной платы, поскольку государство, как и в большинстве развитых стран, стремится защитить крестьянина, который осуществляет хозяйствование на земле, поэтому арендатору принадлежит исключительное право владения арендованной землей, т. е. он использует земельный участок без вмешательства арендодателя. Даже субаренда земли допускается без согласия арендодателя, а арендатор имеет преимущественное право не только на продление срока аренды, но и на приобретение земель в собственность.
На Юге России, особенно в республиках СКФО, аграрный характер экономики которых существенно усилился в условиях рыночно-трансформационных преобразований, появились острые проблемы в сфере земельных отношений. Значимость земли как основного фактора производства и соответственно источника доходов домохозяйств в этом регионе существенно выше, чем в других регионах РФ. Более того, как показывают результаты проведенного исследования, земля выступает основным источником доходов для большинства населения южной части России: 26 из 33 опрошенных имеют участки для личного хозяйства и 7 - земельные паи в крупных сельскохозяйственных организациях, т. е. 100 % опрошенных вступают в различного рода земельные отношения для производства сельскохозяйственной продукции (табл. 1).
Таблица 1. Ответы респондентов (директоров и завучей муниципальных школ Северного Кавказа - 33 чел., всего опрошено 262 чел.) по проблемам
земельных отношений
1. Имеете вы в собст- - под подсобным хозяйством 26
венности земельные - для сельскохозяйственного производства 7
участки? вне земель населенного пункта (у всех паи)
2. Арендуете вы землю? - для расширения подсобного хозяйства 1
3. Зависит положение - да, но несущественно; 12
семьи от доходов, полу- - не зависит; 14
чаемых от принадлежа- - затрудняюсь с ответом 7
щих вам земельных уча-
стков?
4. Каковы экономиче- - приносит до 50 % дохода нашей семье; 2
ские результаты от ис- - приносит натуральный доход; 26
пользования вами зе- - не приносит дохода; 3
мельных участков? - затрудняюсь с ответом. 2
5. Возникают ли земель- - возникают систематически; 2
ные конфликты на тер- - не возникают; 26
ритории вашего проживания? - затрудняюсь с ответом 5
6. Каковы причины земельных конфликтов? - коррупция в органах власти 26
- иное 7
7. Знаете ли вы об этнических земельных конфликтах в районах вашего проживания? Кому принадлежит главная роль при разрешении земельных этно-конфликтов? -да, знаю о таких конфликтах; 8
- да, непосредственно сталкивался; 1
- нет, не слышал и не сталкивался; 10
- затрудняюсь с ответом 14
- главная роль принадлежит органам государственной и судебной власти; 26
- затрудняюсь с ответом; - иное (указать) 7
8. Как воздействуют этнические земельные конфликты на отношения местного коренного населения к этническим группам мигрантов? - приводят к эскалации; 3
- обостряют конфликтность отношений между местным населением и этническими группами; 26
- не влияют на эти отношения; 1
- затрудняюсь с ответом 3
В основу методологии проведенного нами исследования, использующего как количественные, так и качественные данные, положена концепция дискурсивного анализа, предполагающего изучение результирующих действий совокупности участников (акторов) [7, с. 15-53] на основе глубинного интервью или выявления основных дискурсов, отраженных в материалах средств массовой информации. Это позволило тестировать причины появления земельных конфликтов, идентифицировать факторы кон-фликтогенной среды и выделить следующие основные противоречия земельных отношений на Северном Кавказе:
- несовершенство федерального и местного законодательства, когда невозможность унифицированной по всей России реализации федерального законодательства порождает необходимость институционализации специфических норм в местных законах, противоречащих нормам соседних регионов, и провоцирует рост политизированности земельных конфликтов [10, 12];
- отсутствие легального оборота земель (кроме Карачаево-Черкесии, где земельный вопрос в основном решен);
- сохранение вследствие густонаселенности и ограниченности плодородных земель моратория на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения в СевероКавказских республиках выступает серьезным коррупционно-генерирующим фактором, особенно в Дагестане, где более 1 млн га отгонных пастбищ сдаются в аренду по непрозрачным механизмам;
- появление неформальных норм регулирования земельных отношений - решение земельных конфликтов в местных мечетях,
- нерешенность проблем вследствие сталинских репрессий и реабилитации репрессированных народов, например, возврат 16 тыс. дагестанских крестьян из Чечни на занятые земли.
Как показывают результаты других социологических исследований [5], эти факты формируют сложные конфликтные ситуации в сфере земельных отношений. Земельные конфликты представляют собой одну из самых острых проблем в регионах Юга России [10, с. 87-89].
Изучение проблемных ситуаций и обобщение причин земельных конфликтов, наблюдаемых на Юге России, позволяют смоделировать институциональный механизм локализации земельных конфликтов, обеспечивающий предотвращение этнической напряженности вокруг земельного вопроса и включающий:
- учет региональной дифференциации и исторической составляющей в территориальном и административном делении на Юге России;
- в случаях, где приватизация и реализация земель прошла в нелегальном русле, введение процесса реституции земель;
- создание земельного фонда и внедрение механизмов информационной доступности населения в отношении различных видов сделок с землей, в т. ч. и арендных;
- устранение административных и этносоциальных барьеров;
- введение принципа транспарентности в отношении реализации земельного фонда;
- устранение эффекта наложения различных правовых систем и автономности юридического поля;
- введение института частной собственности на землю и создание механизмов инфорсмента, т. е. его защиты;
- радикальное, в сотни раз увеличение штрафов за порчу земель - с нынешних 2 тыс. руб. для граждан и 4 тыс. руб. для юридических лиц до 40-50 % кадастровой стоимости земли или пропорционально площади испорченного участка, поскольку затраты на рекультивацию земель составляют 184 тыс. руб. на 1 га при средней площади испорченных участков в 21 га [14, с. 2].
Существенным конфликтогенным фактором выступает отсутствие ряда составляющих институционального механизма использования невостребованных земельных долей [16, с. 17-23]. Фактически перераспределение прав собственности на значительную часть земель такого типа попало в институциональную ловушку: с одной стороны, согласно п. 5 ст. 13 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», невостребованные земельные доли подлежат выделению в земельный участок, а в дальнейшем признается право собственности муниципального образования на него. С другой стороны, значительную часть невостребованных земельных долей составляют выморочные земельные доли, единственным наследником которых является Российская Федерация [5, ч. 3, ст. 1151]. Сложившаяся институциональная ловушка препятствует институционализации права собственности муниципальных образований на выморочные невостребованные земельные доли и не позволяет вовлечь их в рыночный оборот, снижает инвестиционную привлекательность АПК Северного Кавказа [11].
Существенную роль в локализации земельных конфликтов, на наш взгляд, призвано сыграть усиление значимости традиционных институтов народов Северного Кавказа - правовая система Имамата [13], адыгэ хабзэ и др.
В целом, формирование смоделированного институционального механизма локализации земельных конфликтов позволит снизить степень этнической напряженности, создать зрелую институциональную среду рынка земли на Юге России. Проведенное исследование свидетельствует, что с учетом многонациональности и многоконфессио-нальности России институциональная модернизация земельной политики должна осуществляться в значительной мере на основе реализации принципа регионализации [10], дифференцированного подхода к разрешению острых противоречий земельных отношений в разных регионах страны. К тому же острота земельных конфликтов - это не проблемы одной России. В условиях общего роста численности населения (к 2050 г. на
планете его численность вырастет с 7 до 9,3 млрд чел.), снижения плодородия и сокращения обрабатываемых площадей острые противоречия в сфере земельных отношений возникают в разных странах. Более 900 экоактивистов и участников земельных конфликтов были убиты в мире за 2002-2013 гг., причем в последние четыре года количество подобных преступлений резко возросло [9]. Большинство жертв пытались защитить свои земли от посягательств крупных корпораций.
Таким образом, проведенный анализ позволил предложить ряд составляющих институционального механизма локализации земельных конфликтов: корректировка законодательства, создание специального земельного фонда из выморочных земель, информатизация земельных отношений, обеспечивающая информационную доступность для населения, усиление значимости традиционных институтов народов Северного Кавказа - правовая система Имамата, адыгэ хабзэ и др. Все эти меры обеспечат повышение инвестиционной привлекательности АПК Северного Кавказа.
Литература
1. Арсланов Ш.Д. Возрождение и популяризация культурного наследия народов Дагестана как фактор улучшения его инвестиционной привлекательности // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2014. - Вып. 4
2. Аскеров Н.С. Институционально-теоретические основы реализации стратегии развития кризисной территории // Региональная экономика: теория и практика. - 2013. - № 47. - С. 19-24.
3. Белокрылов К.А., Цыганков С.С. Институциональная модернизация механизма публичных закупок в контексте перехода к контрактной системе (на примере Южного федерального университета) // Terra economicus. - 2013. - T. 11, № 3.
4. Белокрылова О.С., Киселева Н.Н. Институциональные изменения на рынке земли южных регионов // Terra economicus. - 2013. - Т. 11, № 4, ч. 3.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 3. Ст. 1151 // Гарант. (http://base.garant.ru/10164072/64/)
6. Григорьева Ю.Г. Балкано-кавказская конфликтная дуга: «пересечение параллелей» (социолого-исторический подход к анализу межнационального конфликта) // Программа II Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения «Будущее России: стратегии развития» // www.socio.msu.ru/?s = science&p = sorokin_2005_6
7. Ефимов В.М. Дискурсивный анализ в экономике: пересмотр методологии и истории экономической науки // Экономическая социология. - 2011. - Т. 12, № 3.
8. Жук А.А. Конкурентная среда рынков: институционально-экономические характеристики // Современная конкуренция. - 2011. - № 4 (28).
9. Исследование британской НКО Global Witness: «Смертельная окружающая среда» http://rusplt.ru/world/eco-activisty-9307.html
10. Казенин К. Земельная реформа в Дагестане: социально-политические риски // Экономическое развитие России. - 2015. - Т. 22, № 6.
11. Мухтарова К.И. Агропромышленный кластер в Республике Дагестан - фактор повышения инвестиционной привлекательности региона // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2014. - Вып. 5.
12. Назаренко В.И. Зарубежный опыт функционирования земельного рынка. ВНИИ информации и технико-экономических исследований агропромышленного комплекса // www.ValNet.ru
13. Рамазанов А.Х., Абдуева К.А. Правовая система Имамата // Вестник Дагестанского государственного университета. - 2015. - Вып. 2.
14. Узбекова А. Докопались! // Российская газета. - 2013. - 31 июля.
15. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/LAW/182988/4294967295/0
16. Чубуков Г.В., Духно Н.А. Конституционный принцип многообразия форм собственности на природные ресурсы // Аграрное и земельное право. - 2006. - № 3.
Поступила в редакцию 20 июня 2014 г.
UDC 332.2.021
The institutional mechanism of localization of land conflicts in the North Caucasus
O.S. Belokrylova
Department of World Economy and International Relations, Southern Federal University, Department of Economics; Russia, 344006, Rostov-on-Don, Bolshaya Sadovaya, 105/42; in-fo@sfedu.ru, belokrylova@mail.ru
The article analyzes the contradictions that have emerged in the system of land relations of the South of Russia, the sharpness of which is due to the imposition of economic factors (high value of the land as the main factor of production in agriculture, labor surplus and decreasing birth rate, corruption) on the inherited ethnic conflict relations about land ownership and land use. Based on the analysis of subjective structure of the regional land market tendencies of the restructuring of the categories of agricultural land, tested the existence of special regimes of land as the cause of the new land conflicts in the North Caucasus Federal District, and described the institutional trap (escheated land). The author argues that specific features of land distribution in regions of Russia result in differences in the institutional basis of land relationships because regions of Russian Federation can be distinguished by limited fertile land and an increasing density of population. The analysis allowed us to offer a number of components of the institutional mechanism of localization of land conflicts - the adjustment of the legislation, the creation of a special land fund of the escheated lands, computerization of land relations, ensuring the availability of information to the public. Moreover, it is necessary to increase the importance of traditional institutions of North Caucasus population such as legal system of Imamate, Adyghe habze and so on.
Keywords: institutional modernization, land market, the subjects of land market.
Received 20 June, 2014
