CC BY
181
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОРРУПЦИИ
Аннотация. Данная статья посвящена институциональному анализу коррупции. Рассматриваются основные определения понятия «коррупция», история появления этого термина и различность подходов к его толкованию. Акцентируется внимание на необходимости борьбы с коррупцией. Указаны примеры, демонстрирующие разрушающее воздействие коррупции на экономическую безопасность государств и институтов рынка.
Ключевые слова. Коррупция, оппортунистическое поведение, рента, бюрократия, государственные закупки.
Baidullaev V.V.
INSTITUTIONAL ANALYSIS OF CORRUPTION
Abstract. This article is devoted to institutional analysis of corruption. The main definitions of the concept of "corruption", the history of the appearance of this term and the different approaches to its interpretation are considered. Attention is focused on the need to combat corruption. There are examples showing the destructive effect of corruption on the economic security of states and market institutions.
Keywords. Corruption, opportunistic behavior, rent, bureaucracy, public procurement.
В настоящее время коррупция, по мнению многих экспертов, остается одной из наиболее актуальных и насущных проблем в политической, социальной и экономической сферах жизни не только в Российской Федерации, но и по всему миру. Коррупция выступает в роли барьера для нормального развития общества, является угрозой для национальных интересов Российской Федерации, дестабилизирует экономическую безопасность страны.
К несчастью, несмотря на всю опасность коррупции, в нашей стране она приобрела системный характер, и в повседневной жизни зачастую воспринимается как норма. Во-первых, у всех на слуху такие понятия, как «чиновник» или «бюрократ». И чаще всего они используются в неком уничижительном смысле. Большинство людей ставят образ государственного служащего в один ряд с такими словами, как «казнокрад» и «вор». Общественное мнение твердит, что практически все государственные служащие в нашей стране - оппортунисты. Во-вторых, все чаще в новостных лентах можно увидеть, как российское законодательство борется с превышением полномочий чиновниками. Вскрывается всё больше фактов коррупции, а проблема регулирования действий чиновников является сейчас едва ли не самой главной. Вместо того, чтобы рационально распределять общественные блага и улучшать общественное благосостояние, бюрократы в России занимаются «поиском ренты». Превышение должностных полномочий и коррумпированность стали неотъемлемой частью деятельности многих бюрократов. Вместе с тем, все попытки власти уменьшить количество чиновников, улучишь эффективность их работы, снизить уровень коррупции, по большому счету, ни к чему пока что не приводят.
ГРНТИ 06.56.71 © Байдуллаев В.В., 2018
Владимир Владимирович Байдуллаев - аспирант кафедры национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 911 799-77-23. Е-mail: pitch1black2@gmail.com. Статья поступила в редакцию 20.01.2018.
В своё время философ и писатель Ш. Монтескье отмечал: «... известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» [3, с. 289]. При этом он рассматривал коррупцию, как «социальную болезнь». Несмотря на то, что со смерти Ш. Монтескье прошло уже более 250 лет, коррупция по-прежнему процветает. С целью выявления основных причин возникновения, определения классификации коррупции, её свойств, необходимо провести институциональный анализ коррупции.
Существует множество определений термина «коррупция». Организация Объединенных Наций определяет коррупцию как «злоупотребление властью с целью получения личной выгоды» [1]. Если обратиться к нормативно-правовым актам, то можно увидеть, что в статье Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273 определено, что «коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, совершение таких деяний от имени или в интересах юридического лица» [4].
В данной статье впервые в истории России дается определение понятия «коррупция». Но признать это определение успешным вряд ли можно, так как оно является неполным и не охватывает всех проявлений этого явления. Её смысл сводится к использованию официальной власти в своих личных целях, но ведь коррупция проявляется также и в частном секторе. Ярким примером может служить работа отдельных видов юридических лиц, которые осуществляют закупки согласно Федеральному закону № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», таких как ОАО «РЖД». Но более подробно на коррупции в закупках мы остановимся позднее.
Коррупция может иметь различные формы: получение взяток, подарков, хищение бюджетных средств. Коррупция - одна из форм социальной и экономической деградации. Основа данного явления -это незаконное обогащение, которое может быть выражено как в простом присвоении чужого имущества, так и в более изощренном, корыстном использовании денежных средств, принадлежащих бюджету государства. При этом, данное противоправное обогащение может достигать немыслимых масштабов. Данный факт превращает коррупцию в одну из наиболее острых и приоритетных проблем в научной литературе.
Несмотря на это, в научном сообществе до сих пор не достигнуто консенсуса в вопросе трактовки и понимания сущности коррупции. Подавляющее большинство людей не могут отличить коррупционное правонарушение от административного или дисциплинарного проступка. Одни вкладывают в понятие коррупции какие-либо действия или бездействия должностных лиц, направленные на извлечение неправомерного дохода. Другие соотносят коррупцию с оппортунистическим поведением должностных лиц, действия которых могут навредить нормальному распределению общественных благ. Третьи отождествляют коррупцию с ситуацией, когда субъект выполняет предписанные ему обязанности только при условии извлечения какой-либо дополнительной ренты, либо при возможности получения дополнительных благ. Вариативность трактовок такого термина как «коррупция» еще раз доказывает тот факт, что данное явление является сложным, многоликим и неоднозначным.
На данный момент и в международном праве, и в национальных нормативно-правовых системах проблема коррупции получила нормативное закрепление, а ученые со всего света дают немало толкований данного термина, причем толкований не только философского, но и политэкономического, криминалогического и юридического характера. Наиболее распространенная трактовка определения коррупции включает в себя понятие взятки, вымогательства и подкупа. Однако ни в коем случае нельзя забывать о том, что к коррупционным преступлениям также относятся и растраты, присвоение чужого имущества путем использования своего должностного положения, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное распределение общественных благ и ресурсов, лоббирование чьих-либо интересов.
Но даже все вышеперечисленные формы коррупционных преступлений не отражают весь спектр возможных проступков и правонарушений. В большинстве случаев противоправные коррупционные деяния не ограничиваются простыми сделками двух сторон, в рамках которых один использует свои служебные полномочия для лоббирования интересов определенных групп, а другие получают от этого
экономическую и политическую выгоду. Коррупция - понятие более широкое. С этим понятием коррелируют такие определения, как кумовство, покровительство и семейность, активный подкуп.
Коррупция не только препятствует нормальному функционированию различных общественных механизмов, затрудняет развитие конкуренции и модернизации внутри национальной экономики, но и крайне негативно влияет на имидж страны на международном рынке. Именно по этим причинам коррупцию сегодня рассматривают как одну из самых серьезных угроз безопасности нашей страны.
Изучение проблемы коррупции в рамках экономической теории началось в середине 70-x годов 20 века с работы С. Роуз-Аккерман «Коррупция и государство». В данной проблеме у нее своё понимание термина коррупция. «Всякое государство, - пишет она, - контролирует распределение материальных привилегий и льгот и определяет размер налогового бремени. Распределением привилегий и льгот обычно занимаются государственные чиновники, обладающие правом действовать по своему усмотрению. У частных лиц и компаний, стремящихся получить режим наибольшего благоприятствования, может возникнуть желание купить такой режим. Плата за получение материальной выгоды и является случаем коррупции» [6]. С ее точки зрения, коррупция для коррупционеров выступает в роли рационального способа оптимизации издержек. Помимо этого, она отметила, что даже если коррупционный фактор и показатели экономического роста уживаются мирно, тем не менее, это приводит к стимулированию новых издержек и искажению экономических целей. Субъект, связанный в коррупционных сетях, будет пытаться найти оптимальный для себя способ реализации личных интересов при ограниченных ресурсах.
Анализ коррупции и методы борьбы с этим явлением стали объектом исследований в конце XX -начале XXI вв., и интерес был вызван разрывами доходов населения между развитыми странами и странами третьего мира, которым была направлена различного рода международная помощь. Однако при анализе и проверке стало ясно, что данная помощь практически неэффективна из-за коррупции в этих странах, и большая часть денежных средств была разворована местными коррумпированными элитами. Начиная с конца 20-ого века, ученые и исследователи действительно поняли и осознали разрушительную силу коррупции: огромные потери, которые несет экономика страны, падение производительности труда, а значит и значительное снижение конкурентоспособности экономики, недостаток средств на социальные программы.
В шестидесятые годы 20-ого века активно стала развиваться теория политической ренты. Наибольший вклад в нее внес американский экономист Г. Таллок. Не менее важной в теории общественного выбора стала разработка теории политической ренты, которую начала А. Крюгер в 1974 году [9]. Говоря об институциональном анализе коррупции, стоит обратить внимание на труды О.И. Уильям-сона, который в своей работе «Институты капитализма» [7] писал, что коррупция - механизм координации оппортунистического поведения. Кроме того, автор отмечал, что у коррупции есть несколько определяющих её свойств. Во-первых, коррупция - это не одно из проявлений оппортунизма, или вид преступления, но самостоятельное явление. Во-вторых, в основе коррупции всегда есть институт (базовое правило), в котором коррупция как раз и играет роль дисфункции. В-третьих, можно говорить об институциональной природе коррупции, что означает наличие некоторого набора правил и внешних механизмов принуждения к их исполнению.
Кроме свойств коррупции, Уильямсон выделял несколько классификационных групп коррупции в соответствии с определенными основаниями. Например, по форме оппортунистического поведения коррупция может быть предконтрактная (ex ante) - при которой создаются перераспределительные преимущества; постконтрактная (ex post) - при которой возможно извлечение коррупционной ренты; стратегическая - при ней намеренно создаются разного рода преимущества для последующего совершения сделок.
Стоит признать, что там, где мало бюрократии, там много коррупции. Чтобы пояснить данную точку зрения, обратимся к модели бюрократии немецкого социолога М. Вебера, который одним из первых точно описал социально-экономическую роль бюрократии. Мнение Макса Вебера о природе бюрократии коренным образом отличалось от определения, которое дал этому понятию Винсент де Гурне - автор определения «бюрократия». Немецкий ученый считал, что «...бюрократия - наиболее рациональный тип управления страной» [1, с. 412]. М. Вебер, предлагал нам некую идеализированную модель бюрократии, в которой каждый профессионально исполняет свой долг, а сам термин «бюрократия» понимал как совокупность жестко субординированных по отношению друг к другу институ-
тов и людей, которые осуществляют управление в обществе. Выделим некоторые характерные особенности бюро М. Вебера:
1. Почти во всех случаях бюрократия использует в своей деятельности набор абстрактных правил. Это означает, что деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, что помогает рационализировать весь процесс управления.
2. Бюрократия имеет иерархическую структуру управления, а значит ни один бюрократ или бюрократический институт не вправе выходить за рамки собственных полномочий. Любой субъект, находящийся в этой системе, подчиняется вышестоящим и руководит нижестоящими членами. Поэтому можно предположить, что вся система является некой пирамидой, в которой самые влиятельные чиновники находятся на верхушке, а менее влиятельные - у основания.
3. Бюрократически устроенное государство предполагает наделение (и лишение) властью на основе законодательно установленных процедур, в противоположность власти, возникающей из традиции (как, например, в религиозных структурах), харизмы или насилия. То есть первична должность и правила назначения на эту должность, а не личностные характеристики (происхождение, связи).
4. Средства, которые использует бюрократ для исполнения своих обязанностей, являются собственностью организации (государства), а не собственностью самого бюрократа. Стоит обратить особое внимание на этот пункт. Государственная собственность находится в пользовании чиновников, что связано с исполнением возложенных на них функций.
5. В идеальной бюрократии М. Вебера нет места чувствам, личным симпатиям или предпочтениям. Деятельность бюрократической организации построена на различного рода распоряжениях, приказах, что, в свою очередь, обезличивает процесс принятия решений.
Как мы видим, Макс Вебер определял бюрократию как технически совершенный аппарат для управления страной. Он сравнивал бюрократический аппарат с автоматизированным производством, с машиной, тогда как другие системы управления - с доиндустриальными, ручными методами. «Точность, оперативность, отсутствие разночтений, знание дел, непрерывность работы, свобода реализации полномочий, единство, строгая субординация, сокращение несогласованности в действиях, а также материальных и человеческих издержек - оптимум по всем этим критериям достигается при строго бюрократическом управлении» [1, с. 414].
Позднее выдающиеся американские социологи Р.К. Мертон и А.У. Гоулднер подвергли критике идеи М. Вебера. По их мнению, одна из самых острых проблем, связанных с деятельностью бюрократии - это её иррациональность. Иными словами, самая рациональная система управления, как утверждал М. Вебер, является внутри себя иррациональной, так как происходит смена акцента с целей деятельности бюрократии на средства их достижения. Иерархия, невозможность действовать гибко (а лишь по строгим правилам), обезличенность процесса - все это является тормозом на пути оптимизации.
Однако, на взгляд автора статьи, именно идеальная бюрократия М. Вебера - это как раз то, что необходимо при борьбе с коррупцией. А точнее для её отсутствия. Там, где есть жесткие правила, институты, есть строго определенные санкции за невыполнение своих должностных обязанностей - там нет ресурса и возможности на «поиск ренты» и другой несанкционированной выгоды. Если все строго определено, индивиду не надо искать «лазейки», чтобы что-то предпринять. Есть инструкция, в которой написано, как достичь того или иного эффекта. Очень яркий пример отсутствия таких институтов и появления коррупции вследствие этого - государственные закупки, в частности, Федеральный закон № 223, о котором упоминалось выше.
Возьмем ОАО «РЖД» - компанию, которая осуществляет закупки в соответствии с ФЗ № 223. В рамках своей закупочной деятельности, ОАО «РЖД» руководствуется не только законом, но и собственным положением о закупке товаров, работ, услуг [5]. У железнодорожного монополиста есть даже собственная электронная торгово-закупочная площадка - «БТ2Р» [8], на которой проводятся процедуры размещения заказа на закупку товаров, услуг. Естественно, в связи с тем, что Федеральный закон № 223-ФЗ значительно отличается от Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ («О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), при осуществлении закупок отдельными видами юридических лиц, зачастую возникают ситуации, которые не регламентируются законодательными нормативно-правовыми актами, но описаны в положении о закупках ОАО «РЖД».
Вследствие работы в рамках сразу двух нормативных актов, которые недостаточно жестко регламентируют закупочную деятельность, у экономических субъектов и ОАО «РЖД» есть несколько рычагов, которые могут дестабилизировать рыночные институты, а также конкуренцию в рамках закупок. К примеру, в соответствии с положением о закупках ОАО «РЖД», почти любой документацией (будь то аукцион или открытый конкурс) предусмотрено право заказчика продлить срок подачи конкурсных (аукционных) заявок. Это означает, что можно практически бесконечно переносить сроки подачи заявок на конкурентную процедуру, и, если лоббируются чьи-либо интересы, достичь нужного результата. В добавление к этому, документацией предусмотрено право заказчика в любой момент отказаться от проведения процедуры до подведения итогов. При этом заказчик не несет никакой ответственности перед любыми физическими и юридическими лицами, которым такое действие может принести убытки.
Моделируя ситуацию, можно предположить, что, например, на открытый аукцион вышло три компании, одна из которых находится в сговоре с заказчиком, вторая - аффилированное лицо первой компании, а третья никак не связана вышеуказанными юридическими (или физическими) лицами, и не имеет предконтрактных договоренностей с заказчиком. Если заказчик не находит достаточных оснований для отклонения заявки третьего участника, то можно, просто сославшись на один из пунктов документации, отменить процедуру, а через некоторое время переиграть её снова, но уже с другими исходными данными. Кроме того, как уже указано выше, никто не мешает заявить на процедуру закупки несколько юридических лиц, создав, тем самым, фиктивную конкуренцию.
Все это подтверждает теорию М. Вебера о том, что идеальная бюрократия - лучшая система для управления, но только тогда, когда этой бюрократии много, и все субъекты экономической деятельности следуют предписаниям. Подводя итог рассмотрению проблемы, нельзя не согласиться с выводом, что свобода слова, развитые институты рынка и конкуренции, сильная и эффективная нормативно-правовая база - основа, базис, на котором должна строиться политика противодействия коррупции.
ЛИТЕРАТУРА
1. ГобозовИ.А. Социальная философия. М.: Издатель Савин С.А., 2008.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
3. Монтескье Ш. Избранные сочинения. М., 1955.
4. «О противодействии коррупции»: федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2011. № 48. Ст. 6730.
5. Положение ОАО «РЖД» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://doc.rzd.ru/doc/public/ru? STRUCTURE_ID=704&layer_id=5104&id=6685#4704626 (дата обращения 08.12.2017).
6. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: Причины, следствия, реформы. М.: Логос, 2003.
7. Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма. Фирмы, рынки, «отношенческая контрактация». СПб.: Лениздат, 1996.
8. Электронная торгово-закупочная площадка ОАО «РЖД». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://etzp.rzd.ru/freeccee/main (дата обращения 09.12.2017).
9. Kreuger A.O. The Political Economy of the Rent-Seeking Society // American Economic Review. 1974. Vol. 64. Р. 291-301.
