CC BY
90
УДК 323
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2012. Вып. 3
О. Д. Сафонова
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ
В РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
В последнее время возобновилась дискуссия об институте Полномочного представителя Президента в федеральных округах. На заседании Государственного Совета 26 декабря 2011 г., посвященном вопросам децентрализации и перераспределению полномочий между федеральными и региональными органами власти, председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко высказала мнение о том, что институт полномочных представителей президента в федеральных округах изжил себя в том виде, в каком он существует в настоящее время, и предложила создать представительства Минрегиона и, возможно, ввести «министров по делам территорий, которые бы не вмешивались в компетенцию региональных властей». Президент Дмитрий Медведев на этом же Совещании сообщил о том, что «вопрос об упразднении полпредов в регионах будет рассматриваться, но решения по нему пока нет» [1].
Выступая на ПМЭФ в июне 2011 г., Дмитрий Медведев заявил о необходимости создания «столичного федерального округа, выходящего за традиционные границы Москвы, причем с переносом за эти границы значительной доли административных функций федерального уровня и, соответственно, государственных учреждений» [2]. То есть поднимать вопрос о ликвидации федеральных округов вместе с самими представителями пока преждевременно. Более того, перед выборами президента в 2012 г., на полномочных представителей возложили персональную ответственность не только за политическую и экономическую обстановку, но и за социальную ситуацию в регионах. Президент поручил организовать мониторинг цен на лекарства, продукты, бензин и тарифы ЖКХ, т. е. самые социально важные сферы, и о результатах работы необходимо доложить до 1 июля 2012 г. [3].
Таким образом, изменяющаяся роль института Полномочного представителя в современной политической системе заслуживает отдельного рассмотрения. Объектом рассмотрения выступает институт Полномочных представителей Президента России, призванный обеспечить реализацию главой государства своих конституционных полномочий, способствовать повышению эффективности деятельности органов государственной власти и управления и совершенствовать систему контроля за исполнением решений. Предметом являются институциональные возможности, с помощью которых Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах могут влиять на деятельность государственных органов в социальной сфере.
Институт Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как субъект государственной социальной политики является средством достижения поставленных государством целей и функционирует в рамках, заданных государством. В функции полномочного представителя Президента входит координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе деятельности в социальной сфере соответствующего округа.
© О. Д. Сафонова, 2012
73
Институт Полномочных представителей был образован в 2000 г. Указом Президента РФ (преобразован из института полномочных представителей в регионах Российской Федерации). Этим же Указом утверждено Положение о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе [4].
Формирование в 2000 г. семи новых территориальных образований — федеральных округов, ставших дополнительным звеном государственно-административного управления, явилось одним из звеньев в цепи процесса централизации и укрепления власти периода президентства В. Путина: «...суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма» [5]. Некоторые правоведы полагают, что федеральные округи в перспективе могут стать административной и территориальной структурой, и со временем формирование федеральных округов станет прологом реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации [6].
Поначалу функционирование института Полномочных представителей скорее имело однозначно политический смысл (полпреды в мае 2000 г. фактически были поставлены над губернаторами и президентами национальных республик, решали вопросы разграничения полномочий и унификации законодательного пространства). После отмены выборов губернаторов в 2004 г. роль полпредов снизилась и они фактически превратились в «посредников», участвующих в отборе кандидатур на пост руководителей регионов и представляющих их в федеральный Центр, поскольку контролировать глав регионов, которых можно было в любой момент уволить, более не требовалось. Далее, роль полпредов видоизменилась, и, выполнив, вероятно, свое первоначальное предназначение, институт изменил ориентир на решение неполитических задач, поскольку сейчас именно регионы отвечают за социальную политику и полпреды активно участвуют в реализации важнейших национальных проектов и федеральных программ1. В 2011 г. губернатор Приморья С. Дарькин попросил полпреда В. Ишаева лично возглавить разработку новой Федеральной целевой программы (ФЦП) развития Дальнего Востока до 2025 г., российское правительство попросил выделить специального вице-премьера по Дальнему Востоку, и В. Ишаеву было предложено занять этот пост [7].
Говоря об изменении характера функционирования института полпредства и трансформации отношений губернаторов и полпредов, можно отметить, что некоторые губернаторы перешли со своих постов в полпреды и наоборот2. Если проследить изменения в должности и статусе губернаторов и полпредов, то можно сделать также вывод о снижении удельного веса выходцев из силовых структур, спецслужб
1 Например, в ДФО реализуются 24 федеральных целевых программы и ряд крупных проектов. Аппарат полномочного представителя Президента в СКФО в рамках разработки стратегии развития округа с 2010 г. разрабатывает программу, по которой каждый житель региона сможет один раз в жизни оформить льготную ипотеку (на 50 лет под 5% годовых).
2 Из последних назначений: губернатор Хабаровского края Виктор Ишаев назначен полномочным представителем президента в Дальневосточном федеральном округе (апрель 2009 г.); губернатор Красноярского края Александр Хлопонин назначен полномочным представителем президента в Северо-Кавказском федеральном округе (январь 2010 г.); губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский назначен полномочным представителем президента в Сибирском федеральном округе (сентябрь 2010 г.); губернатором Санкт-Петербурга назначен полпред президента в Центральном федеральном округе Георгий Полтавченко (август 2011 г.).
74
и надзорных органов (так называемых силовиков) и увидеть «омоложение» кадрового состава полпредов3.
В соответствии с законом [8] у Полномочного представителя есть право не только запрашивать документы, контролировать и проверять деятельность должностных лиц, но и образовывать совещательные и консультативные органы, что на наш взгляд, является одним из важных инструментов влияния на реализацию социальной политики в пределах своего федерального округа, поскольку у полпредов есть функция участия в разработке программ социально-экономического развития территорий4.
Для реализации полномочий в структуру аппарата Полномочного представителя включены департаменты (в настоящее время их разное количество у всех полпредов), федеральные инспекторы и советы. В соответствии с Указом Президента РФ [9] к основным задачам советов относятся в том числе: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами власти всех уровней Конституции Российской Федерации, законов и подзаконных актов. Также обеспечение выполнения поручений Президента Российской Федерации по итогам заседаний Государственного совета Российской Федерации и его президиума; обсуждение проектов федеральных законов о федеральном бюджете в части, касающейся соответствующего региона (федерального округа), и информации Правительства Российской Федерации о ходе исполнения федерального бюджета в части, касающейся соответствующего региона (федерального округа); обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Полномочные представители во всех округах активно используют возможность создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании совета. Правда, количество совещательных органов у всех разное и разнятся также сферы, в которых работают данные институты. В структурах аппарата Полномочных представителей созданы консультативные и совещательные органы, наглядно демонстрирующие основные направления деятельности полномочного представителя именно в социально значимых сферах.
Полномочный представитель Президента в Северо-Западном федеральном округе5 имеет следующие консультативные и совещательные органы: совет при полномочном представителе Президента РФ в СЗФО; межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах при полномочном представителе Президента РФ в СЗФО; координационный совет по кадровым вопросам, государственным на-
3 Назначенные в 2011 г. Полномочные представители Президента в федеральных округах: в ЦФО О. М. Говорун (1969 г.р.); в СЗФО Н.А. Винниченко (1965 г.р.); в УФО Е. В. Куйвашев (1971 г.р.).
4 Например, разработка в ДФО ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на 2014-2018 гг.», обсуждение концепции ФЦП «Комплексная программа модернизации и реформирования ЖКХ на 2010-2020 гг.», ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 2007 — 2015 гг.» и др.
5 В аппарате заместители, помощники, главные федеральные инспекторы и 7 департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента в СЗФО — Винниченко Николай Александрович [10].
75
градам и государственной службе при полномочном представителе Президента РФ в СЗФО; общественный совет Северо-Западного федерального округа.
Полномочный представитель Президента в Дальневосточном федеральном округе6 имеет следующие консультативные и совещательные органы: совет при полномочном представителе Президента РФ в ДФО; общественная палата при полномочном представителе Президента РФ в ДФО. Советы: по противодействию коррупции при полномочном представителе Президента РФ в ДФО; по содействию развитию малого и среднего предпринимательства; по кадровым вопросам; совет по делам казачества при полномочном представителе Президента РФ в ДФО. Межведомственные комиссии: по безопасности в экономической и социальной сфере; по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности; по общественной безопасности, укреплению законности и правопорядка; по общественным и религиозным объединениям при полномочном представителе Президента РФ в ДФО. Институт инвестиционного уполномоченного [12].
Полномочный представитель Президента в Приволжском федеральном округе7 имеет следующие консультативные и совещательные органы: совет при полномочном представителе Президента РФ в ПФО; экспертный совет по социальным программам; экспертный совет по развитию агропромышленного комплекса.
У Полномочного представителя Президента Уральском федеральном округе8 консультативных и совещательных органов более 40, в том числе: совет при полномочном представителе Президента Российской Федерации в УФО. Советы: по экономической политике, по содействию развитию малого и среднего бизнеса, по социальной политике, по реализации ПНП, по противодействию коррупции, по реализации кадровой политики в УФО, по вопросам развития местного самоуправления, по вопросам коренных малочисленных народов Севера, совет по делам ветеранов и инвалидов, совет ректоров, совет молодых ученых и специалистов. Антикризисный штаб; рабочая группа по созданию Уральской зерновой компании; окружная комиссия УФО Совета при Президенте РФ по делам казачества; рабочие группы по контролю за ходом реализации ПНП при главных федеральных инспекторах (в каждом субъекте РФ).
Полномочный представитель Президента в Сибирском федеральном округе9 в числе консультативных и совещательных органов имеет: совет при полномочном представителе Президента РФ в СФО; экспертно-консультативные советы: по вопросам социально-экономического развития регионов Сибирского федерального округа; по малому и среднему предпринимательству; по развитию гражданского общества; по молодежной политике; по делам коренных малочисленных народов Севера, Сибири
6 В аппарате заместители, помощник, главные федеральные инспекторы и 9 департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в ДФО — Ишаев Виктор Иванович [11].
7 В аппарате заместители, помощники, главные федеральные инспекторы и 7 департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в ПФО — Бабич Михаил Викторович [13].
8 В аппарате заместители, помощники, главные федеральные инспекторы и 8 департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в УФО — Куйвашев Евгений Владимирович [14].
9 В аппарате заместители, помощники, главные федеральные инспекторы, нет департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в СФО — Толоконский Виктор Александрович [15].
76
и Дальнего Востока; по вопросам кадровой политики. Координационный совет по реализации инвестиционных проектов в Республике Бурятия и Забайкальском крае. Существует координационный совет уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа; рабочая группа по оценке состояния антитеррористической защищенности населения, объектов экономики и территорий; инвестиционный уполномоченный; общественные палаты в 11 субъектах Федерации округа.
При Полномочном представителе Президента в Южном федеральном округе10 существует совет при полномочном представителе Президента РФ в ЮФО. Из размещенной на официальном портале информации о планах работы Совета на 2012 г. можно выяснить, что приоритетными вопросами будут: обеспечение стабильности общественно-политической ситуации, законности и правопорядка накануне выборов Президента Российской Федерации и непосредственно в период их проведения; мероприятия по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г.; реализация приоритетных национальных проектов и демографической политики в субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа; состояние и основные проблемы межэтнических отношений в регионах Южного федерального округа; опыт сохранения межнационального согласия, вопросы межрегионального сотрудничества.
В Центральном Федеральном Округе [17] недавно сменился представитель, и координационные и совещательные органы при предыдущем Полномочном представителе перечислять не имеет смысла, поскольку округ и ранее имел свою собственную, не похожую на остальных структуру аппарата полпреда, и учрежденные ранее совещательные структуры могут претерпеть существенные изменения с приходом нового руководителя.
При Полномочном представителе Президента в Северо-Кавказском федеральном округе11 существует общественный совет Северо-Кавказского федерального округа, включающий комиссии: по вопросам защиты прав человека, по вопросам межнациональных и межконфессиональных отношений, по противодействию коррупции, по вопросам охраны окружающей среды и природопользованию, по вопросам просвещения, сохранения духовных, исторических и культурных ценностей и СМИ. Существует совет старейшин Северо-Кавказского федерального округа12; комиссия Северо-Кавказского федерального округа в составе Совета при Президенте Российской Федерации по делам казачества; совет по молодежной политике в Северо-Кавказском федеральном округе; всекавказский молодежный альянс; совет алимов Северо-Кавказского федерального округа.
В структуре аппарата некоторых Полномочных представителей также представлены главные федеральные инспекторы. Главный федеральный инспектор координирует деятельность территориальных подразделений и представляет полпреду регулярные
10 В аппарате заместители, нет помощников, главные федеральные инспекторы, 7 департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в ЮФО — Устинов Владимир Васильевич [16].
11 В аппарате Полномочного представителя только 5 замов. Нет помощников, нет федеральных инспекторов, нет департаментов. На 1 февраля 2012 г. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в СКФО — Хлопонин Александр Геннадиевич [18].
12 Совет старейшин как консультативный орган сформирован в рамках Общественного совета из числа его членов в составе 7 человек — по одному представителю от субъекта федерации округа.
77
доклады о политическом, социальном и экономическом положении в соответствующем субъекте, вносит соответствующие предложения. Совещательные и координационные органы, действующие при главных федеральных инспекторах, состоят в разных округах из разных органов: контрольной группы, региональной контрольной группы, рабочей группы, оперативного штаба, коллегии руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти, координационного совещания. Причем у всех инспекторов набор данных органов различный. На февраль 2012 г. главных федеральных инспекторов в СКФО не было.
Обзор структуры аппарата, механизмов реализации заложенных в Положении о Полномочных представителях функций и полномочий, показывает, что полпреды разных федеральных округов по-разному используют возможности и потенциал влияния на общественно-политическую, экономическую и социальную ситуацию в округе. Перечень консультативных и совещательных органов демонстрирует главный вектор развития института полномочных представителей в настоящее время. Это уже не столько координация и контроль, но прежде всего стимулирование развития региональных и окружных социально-экономических, инвестиционных программ и проектов13. Например, в ноябре 2011 г. премьер-министр В. Путин утвердил стратегию социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа до 2020 г. и поручил Минрегиону, заинтересованным органами исполнительной власти, а также полпредам в СЗФО в течение полугода представить в правительство проект плана мероприятий по реализации стратегии.
В настоящее время политологи, заинтересованная общественность и официальные должностные лица активно обсуждают законотворческую инициативу Дмитрия Медведева от 16 января 2012 г. о возвращении к прямым выборам глав регионов14. Укрепят или ослабят прямые выборы глав регионов позиции полномочных представителей, сохранится ли институт в прежнем виде или будет переформатирован, будут ли перед ним стоять политические задачи, либо хозяйственно-экономические и социальные, будет понятно совсем скоро, но в любом случае, деятельность института Полномочного представителя за последние 11 лет демонстрирует важность и необходимость использования положительного опыта его функционирования.
Литература
1. Стенограмма заседания Государственного Совета РФ. URL: http://kremlin.ru/news/14139 (дата обращения: 01.02.2012).
2. Выступление Президента Д. Медведева на ПМЭФ 17 июня 2011 г. (стенограмма). URL:http:// www.vedomosti.ru/tnews/news/2702/stenogramma_vystupleniya_dmitriya_medvedeva_na_pmef_17 (дата обращения: 01.02.2012).
13 В СЗФО в 2009-2010 гг. в рамках ФЦП развития образования на 2006-2010 гг. был реализован проект «Разработка и апробация методического обеспечения внедрения системы частно-государственного партнерства в образовании, включая предложения по нормативному правовому обеспечению ее внедрения (для дошкольного, общего, дополнительного образования)». В результате регионы получили методические рекомендации по применению частно-государственного партнерства, в том числе по использованию концессионных соглашений — это еще один механизм, который может быть задействован для развития социальной сферы.
14 Президент внес в Госдуму проект закона об изменении порядка наделения полномочиями глав регионов [19].
78
3. Текст поручения Президента Д. Медведева Полномочным представителям Президента в федеральных округах по организации мониторинга. Официальный сайт президента России URL: http://kremlin.ru/acts/14264 (дата обращения: 01.02.2012).
4. Указ Президента РФ «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года № 849 // Информационно-правовой портал Гарант. URL: http://base.garant.ru/12119586/ (дата обращения: 01.02.2012).
5. Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года (стенограмма). URL:http://archive.kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000_ type63372type63374type82634_28782.shtml (дата обращения: 01.02.2012).
6. Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 18-24. URL: http://www.jursites.ru/nekrasov__federalnye_
okruga__n.html (дата обращения: 01.02.2012).
7. Выход в вице-премьер-лигу // Коммерсантъ (Хабаровск), №41 (4579) от 11.03.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1598022 (дата обращения: 01.02.2012).
8. Указ Президента РФ «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года № 849 // Информационно-правовой портал Гарант. URL: http://base.garant.ru/12119586/ (дата обращения: 01.02.2012).
9. Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» (с изменениями от 22 марта 2010 г.) //Информационно-правовой портал Гарант. URL: http://base.garant.ru/187995/ (дата обращения: 01.02.2012).
10. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Северо-Западном Федеральном Округе. URL: http://www.szfo.ru/ (дата обращения: 01.02.2012).
11. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Дальневосточном Федеральном Округе URL: http://www.dfo.gov.ru (дата обращения: 01.02.2012)
12. Распоряжение Президента РФ от 3 августа 2011 г. № 535-рп «Об инвестиционных уполномоченных в федеральных округах». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1568949 (дата обращения: 01.02.2012).
13. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Приволжском Федеральном округе. URL: http://www.pfo.ru/ (дата обращения: 01.02.2012).
14. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Уральском федеральном округе. URL: http://www.uralfo.ru (дата обращения: 01.02.2012).
15. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Сибирском федеральном округе. URL: http://www.sibfo.ru. (дата обращения: 01.02.2012).
16. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Южном федеральном округе. URL: http://ufo.gov.ru (дата обращения: 01.02.2012).
17. Официальный сайт Полномочного в представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе. URL: http://cfo.gov.ru/
18. Официальный сайт Полномочного представительства Президента РФ в Северокавказском федеральном округе. URL: http://www.skfo.gov.ru (дата обращения: 01.02.2012).
19. Официальный сайт президента России. URL: http://kremlin.ru/news/14286 (дата обращения: 01.02.2012).
Статья поступила в редакцию 15 марта 2012 г.
79
