CC BY
22Игнатова Т.В.
д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономической теории и предпринимательства Южно-Российского института
управления - филиала РАНХиГС, Ростов-на-Дону
Аширова М.Н.
к.э.н., старший преподаватель Южно-Российского института управления - филиала РАНХиГС, Ростов-на-Дону
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ И КОГНИТИВНЫЕ МОДЕЛИ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Ключевые слова: государственные услуги, институты, качество услуг, стандарты, эффективность.
Keywords: government services, institutions, quality of services, standards, efficiency.
В рамках институциональной теории административные процедуры и стандарты можно рассматривать как контракт с правом получить будущие выгоды при выполнении установленного набора условий. Имеется большое количество данных процедур и стандартов. Сопоставление и обобщение результатов анализа научно-информационных источников и теоретических исследований позволяет сказать, что наиболее характерны три их вида:
- разграничение контрольных, правоприменительных и правоустанавливающих функций органов государственной власти;
- конкурсные процедуры, отражающие внедрение конкурентных принципов в государственное управление;
- оказание государственных услуг, в том числе информирование о деятельности, направленное на повышение прозрачности и обеспечение равного доступа к услугам и информации1.
К внедрению оптимальных стандартов предоставления публичных услуг необходимо добавить административные регламенты их исполнения. Они помогают оптимизировать процесс исполнения государственных функций и ввести четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти и подведомственными им организациями. Административные регламенты, описывая соответствующие административные процессы при помощи предписаний вместо ограничительных норм, резко сокращают поле административного усмотрения агентов государства, предоставляющих услуги, увеличивают радиус контроля вышестоящих инстанций аппарата. Следует добиваться, чтобы системы административных регламентов были прозрачны и доступны для клиентов государства - потребителей соответствующих государственных услуг. Это позволит привлечь к контролю над деятельностью органов исполнительной власти заинтересованных граждан, предприятия и организации. Учитывая определенное совпадение интересов гражданского общества и политического руководства страны в вопросах контроля над аппаратом (в его низовых звеньях), построение системы стандартов государственных услуг и административных регламентов может не только ограничить коррупцию, но и стимулировать формирование новых способов пользования услугами государства гражданами и бизнесом.
Таким образом, несмотря на то, что внедрение вышеуказанных процедур реализуется скорее параллельно, чем последовательно, именно третий вид (оказание государственных услуг) рационализирует взаимоотношения органов власти с потребителями услуг. В контексте современного реформирования исключительно большое значение имеет формирование положительных прецедентов (good practices) - «местных историй успеха», утверждающих возможность эффективной реализации интересов через новые практики. Такие прецеденты обеспечивают демонстрационный эффект, позволяют преодолевать негативные ожидания и формировать доверие граждан и бизнеса к новым институтам.
За период с 2006 по 2013 год федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке около 500 административных регламентов, свыше 9500 административных регламентов утверждено на региональном и более 19 500 - на местном уровне2.
В целом регламентирование и стандартизация услуг, предоставляемых органами государственной власти гражданам, приобретает первостепенное значение. «Основной целью административных преобразований является повышение качества услуг, которые государство и муниципалитеты оказывают населению и организациям. Реформа рассчитана на длительный период. И самое важное, что здесь предстоит сделать, - разработать четкие стандарты и регламенты предоставления государственных услуг»3.
Регламентации должны подлежать общественно значимые услуги, требующие первоочередного внедрения. Это находит применение в законодательной практике как на федеральном, так и на региональном уровне. Критериями для признания государственной услуги общественно значимой и требующей первоочередной разработки могут выступать:
1 Игнатова Т.В. Административная реформа в России и за рубежом: учеб. Пособие. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006. - С. 25.
2 Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - http://www.economy.gov.ru/minec/ ас1т1у/8ес1юш/а(1тК.е1Ъгт/
3 Кузнецов С.Г. О реализация административной реформы в Ростовской области // Выбор Дона. 2010. - № 11.
массовость, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер (к типичным услугам относятся государственная регистрация, оформление и выдача документов, подтверждающих совершение юридически значимых действий и другие).
Возникает необходимость выявления и фрагментарной проработки законодательно закрепленных, рационально реализуемых и востребованных процедур предоставления услуг, а также анализа институционально-правовой базы в сфере их предоставления.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установил новые требования к процессу предоставления услуг, в числе которых:
- перечень «документов личного хранения», подлежащих представлению заявителем;
- порядок обработки персональных данных (заявление заявителя приравнивается к согласию на обработку данных);
- ответственность должностных лиц за необоснованный запрос информации или отказ в предоставлении услуги;
- срок предоставления информации - 5 рабочих дней, если иное не установлено законом или актом Правительства РФ;
- право заявителя по собственной инициативе самостоятельно представить необходимые документы.
В рамках рассмотрения модернизации системы взаимодействия государственных органов с потребителями услуг, стоит отметить, что Федеральным законом от 8.10.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в части повышения качества государственных (муниципальных) услуг введены следующие инструменты и механизмы:
- Перечень государственных (муниципальных) услуг (отраслевой и ведомственный);
- Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (работ), а также показатели их качества;
- Совершенствование механизмов финансового обеспечения;
- Четкое разделение услуг по государственному заданию и на платной основе.
Кроме того, 83-ФЗ разграничивает и закрепляет права и обязанности утверждения ряда элементов системы предоставления государственных услуг на федеральном уровне (между Министерством финансов и остальными федеральными органами исполнительной власти), что представлено на рисунке 1.
г
Минфин обязано утвердить в базовом перечне
17С
Л
Минфин вправе (в некоторых случаях обязано)утвердить в базовом перечне
Наимено- Категории Перечень единиц Основные требова- Наимено-
вание услуг потребителей измерения показа- ния к качеству услуг вание ФГУ
(работ) телей объема (работ)
у
ФОИВ обязан утвердить в ведомственном перечне (с правом дополнения и детали зации)
ФОИВ вправе (в ряде случае обязан) утвердить в ведомственном перечне (с правом дополнения и детализации)
Рисунок 1.
Особенности разграничения прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) в части предоставления государственных услуг
В целях реализации положений 83-ФЗ в его редакции от 7.05.2013 г. высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации может быть выбран один из двух рекомендуемых ниже подходов:
37
1) формирование двухуровневой структуры перечня услуг, состоящей из отраслевого перечня услуг и ведомственного перечня услуг. Такой подход может применяться в случае, если в субъекте Российской Федерации разработана региональная программа социально-экономического развития и есть определенная позиция отраслевых органов исполнительной власти по осуществлению региональной политики в сферах деятельности;
2) формирование единого перечня услуг, в данном случае перечень услуг формируется учредителем в целях последующего формирования заданий для подведомственных учреждений. Перечень услуг утверждается правовым актом учредителя1.
Важно отметить, что с момента вступления в силу Федерального закона № 83-ФЗ можно говорить о переходе к контрактным отношениям органов исполнительной власти с поставщиками государственных услуг. В нем по сравнению с ситуацией, когда инструмент государственного задания на предоставление государственных услуг был закреплен в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но не был четко связан с финансированием учреждений, можно наблюдать ряд положительных изменений. Прежде всего, к ним стоит отнести установление связи между непосредственными результатами деятельности (определяемыми в государственных заданиях) и объемами финансирования учреждений (определяемыми на основе нормативных затрат на оказание государственных услуг).
Однако, при безусловной важности анализа качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ2 не обязывают вносить показатели, характеризующие качество услуги в отраслевой и ведомственный перечни услуг, на основе которых происходит измерение объема услуг и расчет размера субсидии на обеспечение государственного (муниципального) задания. Говоря точнее, определение раздела показателей качества носит рекомендательный, но не обязательный характер.
Целесообразность предоставления любой государственной услуги в рамках повышения качества и эффективно -сти взаимодействия органов исполнительной власти и потребителей услуг стоит оценивать по соответствию/несоответствию следующим общепризнанным критериям, которые утверждены рекомендациями по формированию сведений о планируемых бюджетных ассигнованиях по видам и типам затрат3, представленным в таблице 1.
Таблица 1
Критерии качества предоставления государственных и муниципальных услуг4
Наименование критериев Значение критериев для органов исполнительной власти и потребителей государственных услуг
Сокращение затрат Количественно характеризует процент снижения затрат государственного органа, вызванный использованием новых внедренных технологий предоставления государственных услуг (например, информационные системы, ИКТ-технологии, МФЦ, гос. задания и др.)
Повышение производительности Характеризует увеличение объема выполняемых работ при использовании новых внедренных технологий (увеличение количества оказываемых государственных услуг, увеличение количества обрабатываемых документов, увеличение объема данных, предоставляемых гражданам в открытом доступе на официальных сайтах и др.)
Сокращение времени выполнения функций /оказания государственных услуг (межведомственный обмен данными, время прохождения документов, принятия решений) Характеризует сокращение затрат времени на предоставление государственных услуг ОИВ, увеличение скорости межведомственного взаимодействия, увеличение скорости документооборота, увеличение скорости поиска необходимой для работы информации и др.
Однако в методических рекомендациях, как и в утвержденных нормативно-правовых актах, отсутствует характеристика данных критериев и их значение для двух субъектов процесса предоставления услуг - государства как поставщика и граждан, бизнеса как потребителей, хотя, на наш взгляд, оно должно учитываться при оценке их взаимодействия и качества предоставления услуг. Кроме того, данный перечень критериев можно расширить.
По состоянию на 2014 год в Ростовской области 187 услуг предоставляются государственными и муниципальными учреждениями5.
Роль государства в данном процессе, кроме полного или частичного финансирования, заключается в принятии решений об организации процесса предоставления услуг, то есть в выборе организационно-правовой формы постав-
1 Письмо Министерства финансов от 16 мая 2011 г. № 12-08-22/1959 «Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (Разработаны в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 16.10.2010 N СС-П16-7135).
2 Там же.
3 Приложение № 6.1 к Методическим указаниям по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета по кодам классификации расходов бюджетов на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Электронный ресурс. Справочно-информационная база «Консультант плюс». - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=536785;frame=13446
4 Составлено авторами на основе Методических указаний по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета по кодам классификации расходов бюджетов на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Справочно-информацион-ная база «Консультант плюс». - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=536785;frame=13446
5 Постановление Правительства Ростовской области от 18.11.2011 № 150 «Об утверждении Реестра государственных услуг Ростовской области» (в ред. Постановления от 07.05.2014 № 339). Официальный сайт Правительства Ростовской области. -http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=105594
щика, выборе формата взаимоотношений с этим поставщиком, а также определении социально эффективного объема предоставления услуг. Данный процесс получает развитие в создании автономных учреждений и формировании им государственного (муниципального) задания.
С поставщиками услуг органы государственной власти могут взаимодействовать посредством контрактных отношений. При принятии решений об организационно-правовой форме поставщиков государственных услуг необходимо учитывать существующие приоритеты оптимизации масштабов государственного сектора и повышения эффективности бюджетных расходов. Достижению этих приоритетов может способствовать постепенное увеличение доли услуг, предоставляемых автономными учреждениями. Однако при разработке и внедрении решений по увеличению объема передаваемых услуг необходимо учитывать существующие институциональные условия и ограничения, а также потенциальные издержки и возможные негативные последствия.
Для ряда государственных и муниципальных услуг возможно проведение конкурсов на размещение государственного (муниципального) заказа на их предоставление (с 01.01.2014 г. по процедуре, установленной Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).
Для реализации задачи в такой постановке потребуется разработка требований к оказанию государственной (муниципальной) услуги, описание ее возможных дополнительных потребительских свойств, показателей качества, требований к техническим возможностям поставщика и т.п. Эти требования должны быть положены в основу формирования условий размещения заказа на оказание государственной (муниципальной) услуги на конкурсной основе, а также могут использоваться при формировании государственного (муниципального) задания1.
В рамках формирования государственных заданий для государственных автономных учреждений можно создать действенные стимулы к обеспечению экономии материальных ресурсов, используемых для оказания государственных услуг. Подтверждением этого являются части 8 и 9 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»2. Таким образом, возрастает необходимость развития экономических предпосылок для создания рациональной системы оказания государственных услуг и плана перехода системы в новое качество.
В данном контексте целесообразно рассмотреть современное функционирование автономных учреждений и модернизацию системы перевода бюджетных учреждений в автономные.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами (статья 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).
Также целесообразно выделить инструменты и механизмы в части повышения эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений, введенные № 83-ФЗ:
1) Изменение типа учреждений в зависимости от результата деятельности, потенциала;
2) Планирование финансово-хозяйственной деятельности;
3) Отмена субсидиарной ответственности / расширение объема прав;
4) Имущество на праве оперативного управления / ОЦДИ;
5) Возможность распоряжаться доходами от приносящей доход деятельности;
6) Возможность использования остатков средств в очередном году на цели, ради которых создано учреждение;
7) Мотивация руководства / ответственность руководства по закону;
8) Создание и развитие информационной системы управления общественными финансами. Размещение учреждением информации на официальном сайте в сети Интернет.
Порядок формирования государственного задания определен в Постановлении Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения за-
3
дания» .
Введенные инструменты, механизмы и порядок формирования государственного задания дали развитие ряду положительных изменений в части перевода бюджетных учреждений в автономные. Постановлением закреплен трехлетний срок, в течение которого автономные учреждения финансируется из бюджета в не меньшем объеме, чем до перехода, что является положительным моментом в части снижения нежелательных финансовых последствий от перехода бюджетных учреждений в автономные. В случае уменьшения бюджетного задания три года бюджет будет направлять субсидии для выравнивания финансовых условий. Данный временной лаг позволит сформировать практику работы с новыми условиями взаимоотношений с бюджетом. Основной целью задания является финансирование нормативных
1 Белоусов Ю.В., Тимофеева О.И. Направления совершенствования организационно-финансовых механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг // Электронный журнал «Госменеджмент». 13.05.13. - http://www.gosman.ru/? news=30520
2 Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».: справочная правовая система «Консультант». - http://www.konsultant.ru
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания»: справочная правовая система «Консультант». - http://www.konsultant.ru
затрат на его выполнение и содержание закрепленного за автономным учреждением имущества. Государственные органы, исполняющие обязанности учредителя, определяют размер задания и планируют объем потребления услуг исходя из общеэкономических условий, но подобную деятельность следует осуществлять и самим автономным учреждениям с целью прогнозирования деятельности.
Возможность самостоятельного распоряжения заработанными средствами, закрепленная вышеупомянутым п. 8 ст. 2 174-ФЗ, является предпосылкой для разумного сочетания долгосрочных (сохранение рабочих мест) и краткосрочных (повышение заработной платы) интересов работников, что в конечном счете также влияет на качество и эффективность предоставления государственных услуг.
Продолжением права пользования заработанными средствами является право распоряжаться имуществом, приобретенным за счет собственных средств. Существует возможность приобретения автономными учреждениями прав продажи, залога, сдачи в аренду собственной недвижимости. Однако вместе с этим в случае утраты платежеспособности или иных факторов возникают риски потери имущества, что требует интеграции бизнес-механизмов в государственный сектор, в частности развития полноценного риск-менеджмента. В связи с этим формируется предпринимательская деятельность.
Полного вывода имущества автономных учреждений в коммерческий сектор не следует опасаться в связи с наличием законодательных барьеров, предусматривающих одобрение учредителей на внесение имущества в качестве вклада в уставной капитал.
Таким образом, введение подобных законодательных норм и правил дает возможность выделить ряд положительных сторон в части изменения в деятельности автономных учреждений по сравнению с бюджетными учреждениями, представленных в таблице 2.
Таблица 2
Новые условия, возможности и риски в деятельности автономных учреждений, возникающие в связи
с изменением организационно-правовой формы
Новые условия работы автономных учреждений Возможности Риски
Форма бюджетного финансирования - бюджетное задание Остаются гарантии бюджетного финансирования на 3 года Снижение бюджетного задания (в перспективе)
Право распоряжаться имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества Более эффективное распоряжение имуществом с правом продать, заложить, внести в уставный капитал Потеря имущества в результате ошибок управления или изменения рыночной конъюнктуры
Право самостоятельно распоряжаться полученными доходами Направление доходов на развитие новых направлений деятельности, диверсификация вложений Предпринимательский риск (неполучение запланированной прибыли, убытки)
Право привлекать кредиты Повышение эффективности работы за счет расширения возможностей финансовой деятельности Потеря платежеспособности и кредитоспособности
Ежегодный аудит Большее доверие к отчетности со стороны контрагентов; одно из средств снижения рисков -
В условиях финансово-экономического кризиса снижение доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы может существенно усложнить исполнение автономными учреждениями соответствующих расходных обязательств. С учетом вышеизложенного методом повышения эффективности государственного управления в сфере предоставления услуг в посткризисный период могут выступить совершенствование системы защиты контрактов, развитие экспериментирования, учет и контроль рисков.
Авторскую точку зрения о необходимости перевода учреждений, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, в форму автономных подтверждает статистика перевода многофункциональных центров Ростовской области: в соответствии с Реестром заключенных договоров с многофункциональными центрами по состоянию на 1 августа 2014 года из 56 МФЦ Ростовской области 43 являются автономными учреждениями, 11 - бюджетными учреждениями, 2 - казенными учреждениями (Муниципальное казенное учреждение «Управление многофункциональных центров города Ростова-на-Дону» и Государственное казенное учреждение Ростовской области «Уполномоченный многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг»)1.
Применение в процессе оказания государственных услуг технологии управления по результатам на современном этапе обусловливает необходимость оценки результативности не только отдельных сфер учреждений, предоставляющих государственных услуги, но и анализа эффективности данных организаций в целом.
Передача органами государственной власти некоторых процедур общего процесса предоставления государственной услуги вместе с финансированием, за исключением этапа принятия решения, будет неэффективной без оценки организаций, которым передаются данные процедуры. Что подтверждает необходимость разработки некой модели, способной оценить и эффективность функционирования таких учреждений, и качество предоставления государственных и муниципальных услуг ими.
При формировании модели также важно учитывать указанные ранее критерии целесообразности изменения типа государственных (муниципальных) учреждений на основе определения их экономического потенциала. Однако они
1 Официальный портал «Сеть многофункциональных центров Ростовской области». - http://umfc.mfc61.ru/
378
не полностью обосновывают необходимость изменения организационно-правовой формы данных учреждений. Данная оценка будет неполной без определения базового уровня предоставления государственных услуг на основе социального стандарта и других критериев и показателей.
Проект Федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах»1 устанавливает минимальные государственные социальные стандарты как единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству предоставления определенного вида бесплатных социальных услуг гражданам Российской Федерации на минимально допустимом уровне для обеспечения реализации установленных в Конституции Российской Федерации отдельных социальных гарантий и прав граждан, финансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. По факту они являются установленными показателями отдельных социальных прав и гарантий граждан, фиксирующими минимальный гарантированный уровень бесплатного их удовлетворения за счёт финансирования из всех уровней бюджетной системы; это минимально необходимый уровень государственных гарантий, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека в услугах социальной сферы, выражаемый в социальных нормативах и нормах.
Также в Постановлении Правительства Российской Федерации «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги»2 устанавливаются критерии эффективности работы данных организаций, которые вправе определить общественные советы их учредителей - органов исполнительной власти или местного самоуправления:
- открытость и доступность информации об организации;
- комфортность условий и доступность получения услуг, в т.ч. для граждан с ограниченными возможностями;
- время ожидания в очереди при получении услуг;
- доброжелательность, вежливость и компетентность работников организации;
- доля получателей услуг, удовлетворенных качеством обслуживания в организации.
Описанные положения, а также анализ результатов репрезентативного исследования общей удовлетворенности граждан качеством государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти и местного самоуправления, позволяют сделать вывод: с целью совершенствования управления результативностью возможно внедрить количественные показатели, включающие оценку и экономического потенциала, и комфорта, и удовлетворенности, и качества получения услуг потребителями. Кроме того, подобная оценка должна распространяться на организации, предоставляющие весь спектр государственных и муниципальных услуг (не только социальные).
Следовательно, в оценку необходимо включить измерение результатов выполняемых работ в соответствии со стандартами предоставления государственных или муниципальных услуг с последующим их применением на регулярной основе.
Большинство методов и подходов к оценке эффективности предоставления услуг, используемых органами власти ранее, основывались на результативности и полезности результатов лишь для самих органов власти. Об этом свидетельствует наличие и приоритетность таких показателей, как сокращение расходов (с целью экономии средств). Но в описываемых оценках отсутствовали показатели, свойственные самому эффекту - отношение экономии средств к результатам со стороны потребителей государственных услуг.
Следует отметить, что в мировой практике бенчмаркинг эффективности деятельности (в том числе на основе показателей удовлетворённости клиентов) зачастую используется как один из элементов «анализа издержек и эффективности» (cost-effectiveness). В частности, дополнив собранную и проанализированную информацию данными об издержках на предоставление каждой из услуг, исследователи и консультанты смогли бы сделать целый пласт новых, качественно обоснованных выводов о степени эффективности расходования бюджетных средств (как на услугу в целом, так и на отдельные её элементы, например на информирование клиентов)3.
Таким образом, целесообразно оценивать результативность функционирования данных учреждений по нескольким сгруппированным показателям. Модель проведения комплексного мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг включает следующие сгруппированные показатели:
1. показатели организационной эффективности оказания государственных услуг;
2. показатели качества оказания государственных услуг (делятся на 2 подгруппы):
2.1. удовлетворенность потребителей организацией оказания государственных услуг;
2.2. доступность государственных услуг потребителям.
1. Первой целевой группе в предлагаемой модели (Показатели организационной эффективности оказания государственных услуг) соответствуют следующие показатели:
1) сроки предоставления государственных услуг (сокращены - от 50 до 100% / не сокращены - от 0 до 50%, в случае предшествовавшего сокращения - соблюдены/не соблюдены);
1 Проект Федерального закона № 209727-3 «О минимальных государственных социальных стандартах». Информационно-правовой портал «Гарант». http://base.garant.ru/3129155/
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 марта 2013 г. № 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги». Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях - http://www.bus.gov.ru/public/rating_new.html
3 Головщинский К.И., Никифоров С.А., Елисеенко В.Ф. Опыт проведения бенчмаркинга качества государственных услуг // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. - № 2. - С. 168.
2) устранение избыточных административных процедур (от 0% - не устранены избыточные процедуры, до 100% - устранены все избыточные процедуры);
3) сокращение трудозатрат в % (процентное отношение сокращения трудозатрат в учреждении (в часах) к максимальному необходимому/должному их сокращению (в часах);
4) сокращение количества документов, предоставляемых получателями государственной услуги, для предоставления государственной услуги в % (процентное отношение сокращения документов (в шт.) к максимальному необходимому/должному их сокращению (в шт.);
5) уменьшение затрат времени на получение услуги в % (процентное отношение сокращения времени (в часах) к максимальному необходимому/должному сокращению (в часах);
6) себестоимость предоставления услуги (сократилась - от 50 до 100% / не сократилась - от 0 до 50%). Данный показатель целесообразно было бы отслеживать ежегодно либо применить методологию, используемую в докладах о результатах и основных направления деятельности органов исполнительной власти (ДРОНД ОИВ), которая включает учет не только отчетного, но и базового, и планируемого периодов. При наличии подобной отчетности от каждого учреждения в дальнейшем будет возможно не только отследить выполнение запланированных значений данного показателя, но и установить усредненную себестоимость и на основании этого стимулировать развитие учреждений с наименьшей себестоимостью предоставления услуг (при условии достижения остальных показателей качества), и соответственно, постепенно снижать объем переданных услуг в учреждение с завышенной себестоимостью, тем самым, сокращая удельные затраты органов власти на организацию предоставления государственных услуг.
Дополнительным параметром, который можно оценить на основе группы первых показателей (организационной эффективности), выступает эффективность использования средств на предоставление услуги/выполнение государственного задания, которая может быть рассчитана как отношение затрат на предоставление услуги к результату. В данном случае результатом выступает среднеарифметическое значение всех показателей первой группы.
2. Показатели качества оказания государственных услуг:
2.1. Удовлетворенность потребителей организацией оказания государственных услуг:
1) изменение количества получателей государственных услуг (в % к предыдущему году);
2) степень удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью государственных услуг (по результатам опросов - % от общего числа опрошенных);
3) доля получателей государственных услуг, обжаловавших решения и действия соответствующих должностных лиц (% от получателей государственной услуги);
4) количество выявленных нарушений полноты и качества предоставления государственной услуги по результатам плановых проверок внешними экспертами в % (процентное отношение количества нарушений (в шт.) к общему количеству оказанных услуг (в шт.);
5) количество выявленных нарушений полноты и качества предоставления государственной услуги по результатам внеплановых внутренних проверок в % (процентное отношение количества нарушений (в шт.) к общему количеству оказанных услуг (в шт.).
Замеры четвертого и пятого показателей должны производиться за одинаковый период времени (например, за квартал, полугодие), при этом для объективности внутренних проверок пятый показатель должен быть замерен раньше четвертого.
2.2. доступность государственных услуг потребителям:
1) соответствие порядку информирования о правилах предоставления государственной услуги (соответствует -от 50 до 100% / не соответствует - от 0 до 50%);
2) оценка информирования (получателей) о предоставлении государственных услуг (достаточный уровень - от 50 до 100% / недостаточный - от 0 до 50%);
3) доля получателей государственной услуги, получивших необходимые сведения о порядке предоставления государственных услуг из единой информационно-справочной системы (% по результатам опроса);
4) доля получателей государственной услуги, направивших свои замечания и предложения об усовершенствовании предоставления государственных услуг посредством использования информационной системы обеспечения обратной связи (% от общего числа получателей);
5) уровень транспортной доступности общественным транспортом (доступно - от 5 до 100% / не доступно - от 0 до 50%);
6) соответствие требованиям комфортности предоставления государственных услуг (соответствует - от 50 до 100% / не соответствует - от 0 до 50%).
Итоговым значением эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг будет сумма среднеарифметических значений групп показателей в %:
К(х, у, ъ) = I + У( + £Ь где
К(х, у, 7) - итоговое значение эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг;
п - количество показателей внутри целевой группы;
1; - показатели первой целевой группы организационной эффективности предоставления государственных ус-
?*| - показатели удовлетворенности населения организацией предоставления государственных услуг;
- показатели доступности государственных услуг для населения.
Отдельной строкой в оценке деятельности данных учреждений стоит выделить инновационную составляющую, которая могла бы оцениваться с помощью следующего показателя: отношение суммы стоимостей всех новых внедренных инструментов (ИС, ИКТ, электронная очередь и т.д.) к общей стоимости предоставленных услуг. Однако стоит отметить, что данный показатель может быть рассчитан и учтен в оценке эффективности лишь единожды - при непосредственном внедрении инновационных инструментов.
Модель комплексного мониторинга эффективности функционирования учреждений и качества предоставления государственных и муниципальных услуг позволит принять решение о необходимости совершенствования деятельности учреждения, предоставляющего государственные и муниципальные услуги. С ее помощью возможно выявление не только организаций с низкой эффективностью, но и мероприятий, которые необходимо в них провести для оптимизации их функционирования и повышения качества предоставления услуг.
Показатели, предлагаемые в модели, могут быть использованы органами исполнительной власти для формирования периодических планов по реализации функций по предоставлению государственных услуг и анализу их практической реализации. Также некоторые из них могут быть использованы в государственном (муниципальном) задании в числе показателей качества государственных и муниципальных услуг, а результаты проверки на основе данной модели - при формировании самих государственных (муниципальных) заданий по предоставлению услуг. Срез на основе законодательно установленных стандартов предоставления услуг (приведенных ранее), совместно со значительно дополненным автором перечнем показателей будет полезен при формировании и обосновании бюджетных расходов, но кроме того и при определении более целесообразных направлений использования имеющихся ресурсов. Также данная оценка на основе предложенных показателей может быть полезна для достижения общественного эффекта - одобрения деятельности данных учреждений со стороны потребителей государственных и муниципальных услуг, росту доверия и обоснования необходимости их предоставления.
