CC BY
127
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 338.46:351
М.Н. Аширова
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ И ВАРИАТИВНЫЙ АНАЛИЗ
Институционально-экономические, политико-правовые и технико-технологические факторы реформы государственного управления в России обусловили развитие трех основных механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг. В статье показаны преимущества и недостатки механизмов с учетом положительных и отрицательных внешних эффектов.
Государственные и муниципальные услуги, принцип «одного окна», эффективность, государственное (муниципальное) задание, интерактивные услуги.
Institutional economic, political-legal and technological reform factors of the state management in Russia have caused three main mechanisms of rendering state and municipal services. The paper shows advantages and defects of the mechanisms taking into account positive and negative external effects.
State and municipal services, «one window» principle, efficiency, state (municipal) task, interactive services.
Государство в рамках институциональной теории реализует аллокационную функцию, выполнение которой связано с созданием экономически неоправданных, но важных общественных благ и влечет появление положительных и отрицательных внешних эффектов - экстерналий. Проблема наличия не опосредованного государством воздействия на третьих лиц, «безбилетников», в качестве отрицательного эффекта влечет нарушение равновесия при распределении благ и финансировании предоставления государственных услуг. В свою очередь, экономия на масштабах в процессе предоставления услуг в качестве положительного эффекта требует дополнительной оценки и расширенного внедрения. Оптимизации процесса предоставления услуг, повышению их качества способствуют административные регламенты, которые вводят четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти и подведомственными им организациями. Регламентируя соответствующие административные процессы при помощи предписаний, вместо ограничительных норм они резко сокращают поле административного усмотрения агентов государства, предоставляющих услуги, увеличивают радиус контроля вышестоящих инстанций аппарата. Данные процедуры позволят добиться прозрачности и доступности процесса предоставления услуг для клиентов государства - пользователей услуг.
Регламентации должны подлежать общественно значимые услуги, требующие первоочередного внедрения. Это находит применение в законодательной практике как на федеральном, так и на уровнях субъектов Федерации. Критериями для признания государственной услуги общественно значимой и требующей первоочередной разработки могут выступать: массовость, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типо-
вой характер (к типичным услугам относятся государственная регистрация, оформление и выдача документов, подтверждающих совершение юридически значимых действий, и т.д.).
Политика, проводимая государством в сфере предоставления услуг, должна быть ориентирована на разработку тех стандартов выполнения услуг и регламентов, от которых при относительно одинаковом расходовании ресурсов можно добиться большего эффекта [2, с. 25]. Указанный принцип будет реализован при первоочередном внедрении массовых услуг. Возникает необходимость выявления и фрагментарной проработки рационально реализуемых и востребованных процедур, оценки потребности в услугах.
Исходя из анализа потребностей населения в государственных услугах, из существующих институциональных, правовых и технических возможностей, представляется возможным классифицировать организационно-управленческие механизмы предоставления услуг, используемые в рамках концепции «нового государственного менеджмента», на три категории: предоставление услуг в режиме «одного окна», по конкретному результату (на условиях контрактного исполнения), а также в электронном формате.
Предоставление услуг в режиме «одного окна», как правило, позволяет заявителю осуществить за один раз все необходимые операции по взаимодействию с органами власти, предоставляющими услуги. Реализацию данная технология получила в формировании и развитии многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ), в создании на их базе развитой инфраструктуры, необходимой для качественного предоставления услуг потребителям, способствующей интеграции необходимых интеллектуальных и технологических ресурсов. Результатом предостав-
ления услуг в соответствии с данным механизмом является их получение в одном месте в более короткие сроки, экономия средств заявителя и государства за счет масштабов.
Одним из важных факторов повышения качества услуг в экономическом отношении является экономия на масштабах в процессе предоставления услуг, которая позволяет сэкономленные средства направлять на развитие инфраструктуры оказания услуг, на техническое оснащение данного процесса. Масштаб в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг можно характеризовать как долговременный устойчивый уровень выпуска данных услуг. Практически в любом виде работ, в том числе и в оказании услуг существует тенденция к снижению величины затрат по мере роста объемов производства/предоставления. Использование экономии за счет масштаба в процессе предоставления услуг позволяет при увеличении масштабов отдельным государственным (муниципальным) служащим трудиться над решением более специализированных задач, повышая свой профессионализм и снижая потери времени при переходе от одной задачи к другой, а также сократить дополнительные постоянные издержки, связанные с процессом предоставления услуг, из расчета на единицу продукции (услугу) ввиду того, что их можно разделить на большее количество запросов по предоставлению таких услуг.
Поэтому приоритетной формой предоставления услуг на современном этапе являются развитые сети МФЦ, позволяющие применять опыт и наработки первых МФЦ в создании новых в рамках единой взаимосвязанной системы. Данная организационно-технологическая форма предоставления услуг является реальным примером экономии на масштабах.
Предоставление услуг в рамках МФЦ также позволяет экономить средства за счет опыта. Сокращение издержек, которое возникает с ростом кумулятивных объемов производства, отличается от экономии за счет масштаба, зависящей от текущего объема предоставляемых услуг. Экономия на издержках за счет накопленного опыта строится на обучении в процессе деятельности: чем больше работники МФЦ оказывают услуг, тем больше они узнают о том, как сделать процесс их предоставления более эффективным. Экономия за счет накопленного опыта затрагивает не только квалификацию и стоимость рабочей силы, но и стоимость управления и проводимых на базе МФЦ исследований.
В дополнение к эффективности внутренних издержек МФЦ также могут снизить издержки за счет правильного выбора и управления своими внешними контактами с получателями государственных и муниципальных услуг и органами власти, участвующими в процессе их предоставления. Данная экономия может быть организована с помощью заключения межведомственных соглашений и может быть названа по аналогии с производственной «экономией от интеграции». Ее суть заключается в концентрации и организации подачи значительного количества запросов в органы власти единовременно для получения промежуточных документов, необходимых для предоставления услуги.
Большой эффект от экономии на масштабах органы государственной власти получат при предоставлении услуг в электронном виде. Однако важно отметить, что «контактная», или «физическая» форма предоставления будет еще длительный период иметь место на рынке оказания услуг.
Таким образом, применительно к развитию сети МФЦ в рамках одного субъекта РФ решающим источником экономии на масштабе предоставления услуг служит возможность в условиях крупных МФЦ организовать массовое предоставление стандартизированных услуг. Применительно к МФЦ, предоставляющим услуги в нескольких сферах, экономия на масштабе во все большей мере характеризуется созданием единых стандартов с широко применимой и понятной для работников МФЦ структурой.
Наряду с описанным основным направлением экономии на масштабе МФЦ получили широкие возможности усиления экономии и по многим другим направлениям. Это, прежде всего, сокращение сроков цикла предоставления каждой услуги, сокращение расходов на информационное обслуживание, а также ориентация филиалов МФЦ при их географической отдаленности на большую доступность для граждан, на развитие инфраструктуры предоставления услуг и т. д.
С каждым годом к функционированию МФЦ предъявляются новые требования. В числе последних расширение перечня предоставляемых услуг. Четкость и однозначность в определении услуг, формирование единого перечня и разработка административных регламентов позволит привлечь к контролю над деятельностью органов государственной и муниципальной власти заинтересованных граждан, предприятия и организации. Учитывая определенное совпадение интересов гражданского общества и политического руководства страны в вопросах контроля над органами власти, формирование единого перечня услуг может не только ограничить коррупцию, но и стимулировать создание новых способов использования государства гражданами и бизнесом.
В ходе выполнения автором исследовательских и аналитических работ для администрации Ростовской области (октябрь 2009 г. - май 2010 г.) был сформирован реестр услуг, предоставляемых на базе МФЦ, а также типовые комплексные административные регламенты предоставления услуг на базе МФЦ.
Формирование реестра услуг МФЦ обусловило наличие:
- у каждого МФЦ в муниципальных образованиях области собственных формулировок услуг при отсутствии стремления к унифицированию их наименований;
- перечня услуг, предоставляемых на базе МФЦ, который зависит от политики муниципальных образований, от структурных подразделений муниципальных администраций, от руководителей органов местного самоуправления (со стороны последних встречаются консервативные настрои либо нежелание унифицировать услуги ввиду последующей передачи их предоставления в МФЦ);
- перечня услуг, предоставляемых на базе МФЦ, который зависит от наличия либо отсутствия возможности заключить соглашения между органами местного самоуправления, областными органами власти, территориальными подразделениями федеральных органов власти.
Наличие факторов обусловило выполнение взаимосвязанных процедур. Первоначально были проанализированы услуги восьми действующих МФЦ Ростовской области. На их основе был разработан типовой перечень услуг по пяти сферам предоставления: социальной, экономической, коммунальной, сферам земельно-имущественных и гражданско-правовых отношений. Далее типовой перечень направлялся для согласования в органы исполнительной власти и местного самоуправления, которые задействованы в предоставлении услуг на базе МФЦ. Затем была проведена работа по сбору и учету их рекомендаций.
Свое практическое применение унифицированный перечень услуг МФЦ получил при разработке пяти типовых комплексных административных регламентов предоставления услуг на базе МФЦ, работа по формированию которых была проведена в рамках проекта администрации Ростовской области. Важно отметить, что количество регламентированных услуг в новых комплексных регламентах значительно превышает количество ранее регламентированных услуг (см. таблицу). Разработанные типовые регламенты были направлены в муниципальные образования Ростовской области, на территории которых создаются или развиваются МФЦ с целью унификации, соблюдения единых стандартов и повышения качества предоставления услуг.
Таблица
Количество услуг в комплексных административных регламентах предоставления услуг на базе МФЦ
Сферы услуг Количество ранее регламентированных услуг Количество регламентирован-ных услуг в комплексных административных регламентах
Социальная 56 88
Земельно-имущественные отношения 76 115
Гражданско-правовые отношения 0 18
Коммунальная 0 22
Экономическая 0 23
При предоставлении услуг по конкретному результату (на условиях контрактного исполнения) взаимодействие заявителя и субъекта предоставления публичных услуг основано на формально закрепленном результате, выраженном количественными и качественными параметрами и характеризующем
изменения состояния заявителя, удовлетворенность качеством услуги. Результатом является более полное удовлетворение потребностей получателя услуг, а также развитие конкурентной среды в процессе предоставления услуг. Те функции по производству и предоставлению услуг, которые на основе принципов аутсорсинга переданы на исполнение в негосударственный сектор, но являются значимыми, государство продолжает контролировать, чтобы обеспечить их выполнение по объему и качеству. В этом случае государство оставляет их на бюджетном финансировании на условиях контрактного исполнения.
Указанные ранее тенденции нарушения равновесия при распределении благ и финансировании государственных (муниципальных) заданий по предоставлению услуг (проблема «безбилетников») предполагают разграничение функций определения политики и производства услуг. За пределы административного ведомства выводятся государственные организации, непосредственно занятые производством и предоставлением услуг населению.
Данный процесс получает развитие в рамках создания автономных учреждений и формирования им государственного (муниципального) задания. В настоящее время показатели оценки потребности в услугах, финансируемых через формирование задания, определяются с учетом единиц измерения их объема.
Стоимостные показатели оценки потребности определяются как норматив бюджетных расходов на оказание единицы государственной услуги в рублях в расчете на каждую натуральную единицу измерения объема предоставляемых государственных услуг [3, с. 38]. В связи с вышесказанным наиболее актуальной становится разработка финансовых нормативов оказания государственных услуг в расчете на одного потребителя, что, в свою очередь, сводится к ориентации на результат в государственном управлении и предполагает оптимизацию процессов целе-полагания и бюджетирования.
Внедрение государственного задания на оказание государственных и муниципальных услуг и их оплату по реальным результатам подразумевает создание стимулов для ориентации государственных учреждений на запросы потребителей.
В рамках формирования государственных заданий для государственных автономных учреждений можно создать действенные стимулы к обеспечению экономии материальных ресурсов, используемых для оказания государственных услуг. Подтверждением данному положению являются части 8 и 9 ст. 2 федерального закона от 3 ноября 2006 г. 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [5]. Таким образом, возрастает необходимость развития экономических предпосылок для создания рациональной системы оказания государственных услуг и плана перехода системы в новое качество.
В условиях финансово-экономического кризиса снижение доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы может существенно усложнить исполнение автономными учреждениями соответствующих расходных обязательств. С учетом вышеизложенного методом повышения эффективности государственного управления в сфере предоставления
услуг в посткризисный период могут выступить совершенствование системы защиты контрактов, развитие экспериментирования, учет и контроль рисков.
Третьим организационно-управленческим механизмом является предоставление услуг в электронном формате, при котором устраняются факторы расстояния и очередности в получении услуги, субъективность при заполнении документов и при принятии решений, возрастает экономия времени и средств. Результатом является получение услуги в дистанционном режиме, отсутствие необходимости непосредственного обращения.
В качестве основной задачи электронного правительства рассматривается удовлетворение потребностей граждан в государственных услугах на основе широко используемых в современном мире информационно-коммуникационных технологий.
Важный результат внедрения электронного правительства - уменьшение затрат и повышение эффективности предоставления государственных услуг. Указанные в работе характеристики по росту качества государственных услуг, их эффективности, снижению затрат на их предоставление частично применимы и для данного организационно-управленческого механизма.
Внедрению механизма предоставления услуг в электронном формате способствует его выделение в качестве приоритетного Президентом РФ. По мнению Д. А. Медведева, озвученному на заседании Совета по развитию информационного общества в России 8 июля 2010 г., внедрение информационных технологий позволит решить минимум три задачи: сократить любые расстояния, соответственно, обеспечить равный доступ к услугам для всех жителей государства; существенным образом улучшить сами услуги; более точно планировать бюджетные расходы на социальную сферу [4].
Но расширенное внедрение интерактивных услуг сталкивается с рядом проблем. До сих пор не решен такой ключевой технический процесс, как электронная идентификация получателя услуги. Предлагаемое решение в виде электронно-цифровой подписи слишком дорого для большинства граждан. Возможные варианты (номера паспорта, пенсионного свидетельства и социального страхования, ИНН) открывают возможности для махинаций, так как вся данная информация известна в полном объеме отделам кадров, а переведенная в электронный формат, она становится легкой добычей хакеров.
Для того чтобы информатизация реально способствовала повышению эффективности государственного управления, необходимо, с одной стороны, оптимизировать и рационализировать существующие управленческие цепочки, создавая институциональные предпосылки для развития, а с другой - создать соответствующую законодательную базу, которая позволила бы приравнять электронный документооборот к бумажному [1, с. 359]. Поэтому переход на «электронные регламенты» и «электронный документооборот» является одним из наиболее актуальных направлений, обсуждение проблем «электронного государства» идет в русле более общего обсуждения вопросов реформирования государственного аппарата. Предоставление интерактивных услуг потенциально может принести реальную дополнительную пользу гражданам в виде экономии времени, затрачиваемого на взаимодействие с государством, а также призвано стать мощным инструментом противодействия коррупции. Польза для государства будет состоять не только в повышении качества обслуживания граждан, но и в экономии средств, которые расходуются на такое обслуживание.
В рамках совершенствования системы предоставления публичных услуг необходима интеграция интеллектуальных и технологических ресурсов для организации эффективного взаимодействия различных институтов власти в интересах граждан.
Список литературы
1. Дьякова, Е.Г. «Электронный гражданин» в «электронном государстве»: роль медиаобразования / Е.Г. Дьякова // Медиакультура новой России: методология, технологии, практики / отв. ред. Н.Б. Кириллова. - М.; Екатеринбург, 2007.
2. Игнатова, Т.В. Административная реформа в России и за рубежом: учеб. пособие / Т.В. Игнатова. - Ростов-на-Дону, 2006.
3. Климанов, В.В. Основы формирования государственного задания на финансирование государственных услуг в субъекте Федерации / В.В. Климанов // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. - 2008. - № 9.
4. Стенографический отчёт о заседании Совета по развитию информационного общества в России 8 июля 2010 г. - URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/8296.
5. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». - URL: http://www.konsul-tant.ru
УДК 330.341.42
В.С. Васильцов
ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ СИСТЕМЫ ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ
В настоящее время эффективное развитие хозяйственной системы зависит от её интеграции в глобальную экономическую систему, прежде всего, через инновационную направленность. Замкнутое развитие хозяйственных систем приведет к их исчезновению или поглощению более сильными хозяйственными системами.
Понятие, классификация и субъекты хозяйственной системы, инновационная деятельность, институциональные преобразования, глобализация мировой экономики.
