CC BY
39
АБДУЛМАНАПОВ П.Г.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕРЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ РОССИИ
Аннотация. Раскрывается институциональная сторона миграционной политики страны и территориальных образований в частности. Рассматриваются современные миграционные процессы в регионах Северо -Кавказского федерального округа. Предлагаются меры по совершенствованию миграционной политики в федеральном округе с учетом региональных особенностей, в т. ч. направленных на снижение оттока русскоязычного населения из национальных республик.
Ключевые слова: миграция, миграционный прирост, миграционная политика, демографическая политика.
ABDULMANAPOV P.G.
INSTITUTIONAL MEASURES OF THE MIGRATION POLICY IN THE NORTH CAUCASUS FEDERAL OKRUG OF RUSSIA
Abstract. The institutional side of the migration policy of the country and territorial entities in particular is explained. Modern migration processes in the regions of the North Caucasus Federal Okrug are discussed. Measures on the improvement of the migration policy in the Federal Okrug are suggested taking into account regional features including those directed towards the reduction of the drain of Russian-speaking population from ethnic republics. Keywords: migration, migration growth rate, a demographic policy.
Институциональная структура миграционной политики Российской Федерации представляет собой автономную подсистему в политической системе государства. Данная система иерар-хична: верхний уровень образуют политические органы государственной власти, нижний уровень — административной структуры. Управление миграционными процессами осуществляют созданные профильные административные структуры (министерства, ведомства, федеральные службы и их региональные представительства). Общественно-политическая структура выполняет двоякую функцию. Во-первых, старается повлиять на принятие решений на политическом уровне институциональной структуры миграционной политики, а во-вторых, контролирует деятельность административных структур в миграционной сфере.
Глава государства — президент Российской Федерации — обладает высшей компетенцией в области формирования миграционной политики и реализует свои полномочия, опираясь на систему органов государственной власти, а также на консультативные и совещательные органы. Он возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, совместно с Федеральным Собранием определяет стратегию, контролирует и координирует деятельность государственных органов, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по реализации миграционной политики.
Несмотря на то что миграционную политику определяет президент, правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ о Правительстве Российской Федерации также принимает политические решения в рамках своей компетенции с учетом приоритетов в сфере управления миграционными процессами, сформулированных в ежегодных посланиях президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Так, на основании ст. 16 указанного Федерального конституционного закона правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики.
Другой уровень институциональной структуры миграционной политики — административный. Исполнительная власть представляет собой мощный механизм, переводящий политические решения в действительность, и имеет разветвленную структуру вертикали, обеспечивающую прохождение и конкретизацию таких решений по всей системе исполнительных органов.
Административный уровень институциональной структуры миграционной политики представляет собой совокупность государственных органов, отвечающих за реализацию миграционной политики на территории России. Они обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, указов президента и постановлений правительства в области миграции, а также в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой сфере и передают их для рассмотрения на политический уровень институциональной структуры миграционной политики [2].
Основным органом государственной власти по реализации миграционной политики Российской Федерации является Федеральная миграционная служба (ФМС России) подведомственная Министерству внутренних дел Российской Федерации.
Основными задачей МВД России в части миграционных функций является разработка государственной политики в сфере миграции. Для реализации этой задачи МВД России осуществляет следующие полномочия:
- формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере миграции;
- обеспечивает совместно с ФМС России взаимодействие органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России;
- принимает участие в разработке и реализации программ кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС России;
- а также некоторые другие функции.
Федеральная миграционная служба является в соответствии с Указом gрезидента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции.
Положение о Федеральной миграционной службе утверждено этим же Указом gрезидента Российской Федерации (от 19 июля 2004 г. № 928), в котором установлено, что ФМС России — федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере миграции и осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. ФМС России подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации.
В то же время ФМС России, в отличие от структурных подразделений МВД России, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также разработку нормативных правовых актов по регулированию общественных отношений в установленной сфере деятельности.
Как видим, Федеральная миграционная служба как специализированный в сфере миграции орган исполнительной власти обладает весьма широкими полномочиями. Для организации своей деятельности она создает территориальные органы, а также иные организации и подразделения, входящие в ее систему.
Анализ современного состояния миграционной ситуации в Российской Федерации дает основание полагать, что в процессе формирования миграционной политики имеет место ряд существенных недостатков, препятствующих эффективному управлению миграционными процессами.
Наиболее острыми из них являются следующие: отсутствие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации; несовершенство институционального, инструментального и законодательного обеспечения миграционной политики; нерешенность проблемы кадрового состава миграционных служб, в части подготовки профессиональных кадров центрального аппарата, территориальных органов, представительств Федеральной ми-
Абду'лмлнапов П.Г.
_ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕРЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ Б С1ВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУЕЕ РОССИИ_
грационной службы за рубежом, способных управлять этими процессами в новых глобальных, социально-экономических условиях; преобладание, в ряде случаях, «силового» подхода в регулировании вопросов миграции; недостаточное развитие институтов гражданского общества, их роли в формировании и реализации миграционной политики; имеющие место факты бюрократизации и коррумпированности, влияющие на характеристику и содержание миграционной политики; слабое взаимодействие миграционных служб с научно-исследовательскими и общественными организациями.
Необходима скорейшая разработка и принятие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, в которой бы комплексно рассматривались проблемы как внутренней миграции, так и иммиграции и эмиграции. Базисом для Концепции должно быть согласование общегосударственных интересов и интересов отдельной личности, обеспечение и защита конституционных прав человека.
С 1 января 2011 г. в г. Пятигорске образовано Межрегиональное управление ФМС России в СКФО (далее — Управление). Решение об организации Управления с одновременным упразднением отдела координации деятельности территориальных органов ФМС России в СКФО, созданного в структуре УФМС России по Ставропольскому краю в 2010 г., было принято руководством ФМС России с учетом особенностей миграционной обстановки в округе.
На миграционные процессы оказывает влияние ряд факторов, результатом которых является повышенная двусторонне направленная миграционная активность. С одной стороны, привлекательность СКФО определяется выгодными географическим положением и природно-климатическими условиями. С другой стороны, он заметно уступает остальным федеральным округам Российской Федерации по ключевым социально-экономическим показателям, имеет сложную криминогенную обстановку и высокий уровень террористической активности. Непростая ситуация складывается с занятостью населения, особенно в Республике Ингушетия и Чеченской Республике. Имеет место скрытая безработица и высокий процент занятости населения в низкооплачиваемых секторах экономики. СКФО остается источником внутренних мигрантов в другие федеральные округа. В то же время ориентация экономики субъектов на сельское хозяйство и сезонные курортные услуги создает большое количество рабочих мест для сезонных трудовых мигрантов.
Управлению в качестве основных задач определены:
- осуществление взаимодействия с аппаратом полномочного представителя президента Российской Федерации в СКФО;
- исполнение сводно-аналитических, информационных и контрольных функций в отношении территориальных органов ФМС России;
- участие в организации мероприятий, проводимых в округе в соответствии с планами работы, приказами и распоряжениями ФМС России.
Управлением ежедневно осуществляется сбор, обобщение, анализ сведений, поступающих из территориальных органов ФМС России в СКФО, с последующим направлением в подразделения центрального аппарата Федеральной миграционной службы. Обеспечен бесперебойный доклад в ФМС России отчетных сведений по различным позициям.
Демографическая политика, проводимая в СКФО, должна учитывать следующие особенности региона с позиций территориальной целостности и национальной безопасности государства. Во-первых, должен учитываться особый геополитический статус региона, который является южным приграничьем страны, обеспечивая выход в Закавказье и на Ближний Восток. Во-вторых, необходимо принять в расчет значительный экономический потенциал региона, в особенности уникальности агроклиматических и рекреационных ресурсов для всей страны. В-третьих, очень важны для страны минеральные ресурсы СКФО, в особенности потенциальные (нефть шельфа Каспийского моря). В-четвертых, значительный конфликтогенный потенциал региона (наличие латентных и актуализированных конфликтов, проблема разделенных народов), который значительно нарушает естественный ход демографических процессов.
Также следует учитывать региональную специфику — СКФО является крупной и неоднородной в демографическом отношении территорией, в его пределах можно выделить несколько типов регионов, различающихся по результативности демографических процессов, для которых цели, концепции и меры реализации демографической политики должны различаться.
В регионах СКФО с приростом численности населения в качестве цели демографической политики должно быть поставлено сохранение вклада данных регионов в общероссийский прирост населения страны за счет поддержания рождаемости и сокращения смертности населения. При этом трудоизбыточные регионы СКФО (Чеченская Республика, Ингушетия, Дагестан, Кабардино-Балкария) должны внести вклад в формирование трудовых ресурсов и постоянного населения в других, прежде всего, трудонедостаточных территориях России путем организованной временной трудовой миграции и миграции на постоянное место жительства.
Во многих территориях миграционный приток населения в последние годы уже не может компенсировать естественную убыль населения. Эти регионы СКФО могут привлекать ограниченное количество иммигрантов с необходимыми качественными характеристиками для покрытия убыли населения и достижения баланса на рынке труда. Однако расселение иммигрантов следует проводить дисперсно в отдалении от государственных границ, учитывая приграничное положение данных территорий. Для этих территорий также актуальна проблема легализации и адаптации ранее въехавших мигрантов, решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев.
Учитывая, что СКФО является крупной и неоднородной в миграционном отношении территорией, в его пределах можно выделить как минимум два типа регионов, для которых отличаются цели, концепции и меры реализации миграционной политики.
В СКФО можно выделить территории стабильного миграционного притока населения (Ставропольский край), где традиционен приток мигрантов различных этнических групп (рис. 1), большое количество вынужденных мигрантов, кардинальная смена этнического состава населения в отдельных населенных пунктах, осложнение межнациональных отношений [1]. Для таких регионов в качестве цели миграционной политики выступает придание миграции количественно ограниченного и качественно необходимого характера.
15000
15000
МП -В-ЕП -*-ОП
Рис. 1. Компоненты изменения численности населения в Ставропольском крае
Концепция миграционной политики в отношении внешней миграции должна строиться на придании потокам ограниченного, но качественно необходимого для регионального рынка труда характера, т. е. путем таких мер, как привлечение мигрантов по заранее установленным квотам, по контрактам, ограниченным по периоду времени, с необходимым уровнем образования и квалификации. Концепция в отношении внутренних миграций должна строиться на основе организованного характера межрегионального миграционного обмена населением путем подписания межрегиональных соглашений о приеме рабочей силы; по возможности такие потоки должны быть нивелированы по этническому признаку.
Для территорий СКФО с преобладанием русских (Ставропольский край), которые испытывают приток мигрантов разных этнических групп и на их территории часто возникают межнациональные конфликты, может быть предложена необходимость ограничения миграции из других государств и привлечение в первую очередь русского населения из стран СНГ. Придание миграционным потокам ограниченного характера позволит стабилизировать здесь числен-
АбдУлманапов П.Г.
_ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕРЫ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ Б СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ РОССИИ_
ность русского населения, а при успешной интеграции русских мигрантов сгладить межэтнические проблемы в регионе. Направлениями реализации данной цели может выступать разработка региональных программ содействия возвращению соотечественников и программ привлечения русской молодежи из стран СНГ на учебу и работу в русские регионы СКФО.
Концепция в отношении интеграции иммигрантов и внутренних мигрантов должна строиться на основе снятия межэтнической напряженности в местах компактного проживания мигрантов различных этнических групп путем формирования толерантности и развития «общественного договора» или нахождения компромисса между интересами коренных жителей и мигрантов. Учитывая особую сложность, актуальность и масштабность, проблемы беженцев и вынужденных переселенцев должны решаться при поддержке федеральной власти, а сами вынужденные мигранты по возможности и согласованию с властями должны распределяться равномерно по территории регионов.
Второй тип регионов — территории устойчивого миграционного оттока населения (рис. 2), прежде всего, этнических русских жителей (Кабардино-Балкария, Чеченская Республика, Карачаево-Черкессия), наличие открытых или латентных межнациональных конфликтов, значительное количество вынужденных мигрантов [1]. Для регионов данной группы целями миграционной политики должны стать приостановка миграционного оттока русского населения, восстановление прежней численности населения, а также решение проблемы возвращения вынужденных мигрантов в места своего прежнего проживания.
Рис. 2. Компоненты изменения численности населения в Карачаево-Черкесской Республике
Концепция в отношении внутренней миграции должна строиться на создании условий для прекращения оттока и возвратного притока в республики русского населения, переориентации миграционных потоков на потребности социально-экономического развития регионов. Это позволит остановить набирающий силу процесс этноизоляции национальных республик Северного Кавказа, который может быть чреват для России негативными геополитическими последствиями. При благоприятной политике, направленной, прежде всего, на восстановление сфер экономики, в которых ранее было занято русское население (крупное сельское хозяйство, промышленность, образование и здравоохранение), оно может вернуться в северокавказские республики.
Главным средством сокращения миграции русского населения из республик Северного Кавказа (мерами миграционной политики) должно стать обеспечение всей полноты его гражданских, социально-экономических и политических прав через существующие институты государственной власти [3]. Одной из форм реализации духовных потребностей русского населения в национальных республиках СКФО может стать создание русских национально-культурных автономий с государственной поддержкой, в т. ч. финансовой. В настоящий момент в регионе существует лишь одна подобная автономия в Карачаево-Черкессии.
Осознавая последствия, которые возникнут в результате миграционного оттока русских, правительство Дагестана создало специальную комиссию по проблемам русскоязычного насе-
ления. Она занимается разработкой и претворением в жизнь реальных проектов, призванных затормозить этот отток: для русской молодежи введены квоты для поступления в учебные заведения, решаются вопросы восстановления и расширения промышленности — основой сферы занятости русских, а также ужесточена борьба с национализмом и преступлениями против русских.
Не следует сбрасывать со счетов и экономический фактор. Учитывая, что русское население традиционно было занято в сфере материального производства и, как правило, не имеет источников дополнительных доходов (торговля, приусадебные участки, промыслы и др.), крайне необходимо своевременное и полное финансирование мероприятий в области занятости и создания рабочих мест в рамках федеральных целевых программ.
Более широкое представительство русского населения на руководящих постах различных уровней является важным условием, сдерживающим его выезд из национальных республик СКФО. В этой связи целесообразно рекомендовать при формировании органов власти на региональном уровне, а также при решении кадровых вопросов в сфере строительства, нефтегазового комплекса, здравоохранения, образования активнее привлекать руководителей и специалистов, представляющих русское население. Одним из главных стимулов при этом должно выступать приоритетное выделение им квартир, восстановление разрушенного жилья.
Концепция в отношении внешней миграции для данных субъектов федерации строится вокруг придания этим потокам ограниченного и качественно необходимого для регионального рынка труда характера, но с учетом особенностей истории и географии расселения народов. Аналогично первой группе субъектов СКФО для этих территорий важно привлекать определенное количество иммигрантов с необходимыми качественными характеристиками, исходя из интересов обеспечения экономики этих республик квалифицированными трудовыми ресурсами. Кроме того, необходим особый (облегченный) порядок пересечения государственной границы для краткосрочных визитов представителями «разделенных народов», проживающими в пограничной зоне (Дагестане, Северной Осетии).
Концепция миграционной политики в отношении нелегальной миграции должна строиться на ее жестком пресечении. В современных условиях назрела необходимость создания эффективного механизма контроля над пребывающими иммигрантами, сроками их нахождения и видами осуществляемой деятельности. Не менее важна разработка системы санкций по отношению к лицам, натурализация которых в регионах СКФО является нежелательной (преступникам, находящимся в международном розыске; иммигрантам, имеющим недействительные документы; людям, задействованным в перевозке оружия, наркотиков и пр.), вплоть до их депортации на родину.
Литература
1. Абдулманапов, П. Г. Демографическая безопасность регионов Северо-Кавказского федерального округа России //РППЭ. 2012. № 1. С. 2460255.
2. Мукомель, В. И. Миграционная политика ...; Волосенкова, Е. В. Указ. соч. С. 2670289.
3. Сущий, С. Я. Демография и расселение народов Северного Кавказа : реалии и перспективы (модернизационно-трасформационные процессы). — Ростов-на-Дону : Изд-во ЮНЦ РАН, 2009. С. 246.
References:
l.Abdulmanap, PG Démographie security of the North Caucasus Federal District of Russia // RPPE. 2012. №
1. pp 246-255.
2. Mukomel, VIMigrationpolicies ...; Volosenkov, EVDecree. Op. S. 267-289.
3. Jehovah SY Demography and dispersai of the North Caucasus: Realities and Prospects (trasformatsionnye -modernization processes'). - Rostov-na-Donu: Izd SSC RAS, 2009. P. 246.
