CC BY
63
УДК 330.341.2 A.C. Кирилюк
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ЛОВУШКИ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ
В данной статье рассматриваются институциональные ловушки, присущие институту частно-государственного партнерства в России: перерастание его в коррупционные модели сращивания государства и бизнеса; проецирование доминирующей модели института государственно-частного партнерства на развитие других институтов экономики и общества в целом; персонификация властью проектирования и реализации модели партнерских взаимоотношений государства и бизнеса.
Ключевые слова: частно-государственное партнерство, коррупция, институты экономики.
Л.Э. Кігіуіик
INSTITUTIONAL PITFALLS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIA
The article covers legal pitfalls inherent in public-private partnerships in Russia. The author describes public-private partnerships in Russia in view of corrupted practices of state and business interpenetration; its domineering influence on the development of other economic and public institutions in general; state dominance in development of partnership models between state and business.
The key words: public-private partnership, corruption, economic institutions.
Институт частно-государственного партнерства характеризуется дуальностью - по составу участников, он является одним из способов взаимодействия, с одной стороны, государства с бизнесом, другой стороны, бизнеса с государством, и по применяемым способам взаимодействия - рыночным и нерыночным. Содержание партнерских отношений государства и бизнеса трактуется как совместное участие в удовлетворении потребностей общества на взаимовыгодной основе и за счет объединения ресурсов, ответственности и рисков. При этом государственно-частное партнерство в широком смысле понимается как условие и обязательный признак современной социально ориентированной экономики, а в узком смысле - как институционально оформленные отношения государства и предпринимательских структур [2].
Каждая из взаимодействующих сторон в рамках института частно-государственного партнерства имеет собственные цели и задачи и достигает их соответствующими способами. При надлежащей организации и надлежащем институциональном оформлении это выгодно и для государства, и для бизнеса, и для других субъектов хозяйственной деятельности. Для государства такое партнерство позволяет привлечь частный капитал к финансированию различных масштабных проектов, к управлению собственностью, которую государство оставляет за собой и передает на определенных условиях в хозяйственное ведение бизнесу (концессия); для бизнеса - это способ получить гарантированную прибыль на объектах государственной собственности, стабильный рынок сбыта на оказании услуг, которые закреплены за государством.
Эффективные партнерские отношения государства и бизнеса в зарубежных странах складываются в течение нескольких десятилетий. В России институт частногосударственного партнерства находится в стадии становления, поэтому привлечение предпринимательских структур к партнерству с государством постоянно сталкивается с серьезными проблемами. Последние связаны с несовершенством правовой базы, определя-
ющей права и ответственность обеих участвующих сторон; несовершенством форм и методов реализации партнерских отношений; отсутствием конкурентных условий для эффективного сотрудничества; неразвитостью инвестиционной и инновационной среды и тд.
Несмотря на относительно короткий срок становления института частно-государственного партнерства в российских условиях, уже существуют и воспроизводятся связанные с ним институциональные ловушки -неэффективные устойчивые нормы и установки, лежащие в основе взаимоотношений государства и бизнеса. Полагаем, что институциональными ловушками частно-государственного партнерства являются:
1) перерастание института государственно-частного партнерства в коррупционные модели сращивания государства и бизнеса;
2) трансляция, проецирование доминирующей модели и формата субъектных отношений в рамках института государственно-частного партнерства на развитие других институтов экономики и общества в целом;
3) персонификация властью проектирования и реализации модели партнерских взаимоотношений государства с крупным российским капиталом.
Рассмотрим причины, содержание и экстерналии данных институциональных ловушек.
Причины первой институциональной ловушки связаны с самой природой, содержанием института государственно-частного партнерства, в рамках которого необходимость совместной разработки нового формата отношений государства и бизнеса, выгодного не только данным участникам, но и другим субъектам, обществу в целом, подменяется перекрестным взаимным использованием сложившихся способов и форм деятельности (бизнесом - государственных, государством -коммерческих), но только обоюдно выгодно и с отрицательными экстерналиями для третьих лиц.
В сращивании государства и бизнеса в различных коррупционных моделях, по нашему мнению, «виноваты» оба участника. Сами бизнес-структуры в значительной мере препятствуют достижению цивилизованных
♦
♦
партнерских отношений с государством. Это проявляется в доминировании собственных корпоративных интересов над общественными, стремлении к получению максимальной прибыли любыми способами, что приводит к хищническому использованию ресурсов, созданию дополнительных экологических проблем, оттоку капитала из страны и огромным внешним заимствованиям, к снижению уровня и качества жизни населения, нарушению гарантий в отношениях с наемными работниками. Государственные структуры, призванные устанавливать, налаживать и развивать партнерские отношения с бизнесом, «соблазняются» легкодоступными способами непосредственного участия в прибылях различных бизнес-структур, синергетическим эффектом от совмещения государственных функций и предпринимательской деятельности, дающим резкое снижение трансакционных издержек (издержек взаимодействия, заключения сделок) и соответственно мультипликационное возрастание всяческих выгод. Сращивание государства и бизнеса в российских условиях осуществляется интенсивно, на всех уровнях хозяйствования. Формируются различные коррупционные модели сращивания государства и бизнеса.
Коррупция - это многомерное явление, заключающееся прежде всего в разложении власти. Наиболее простым и одновременно наиболее емким представляется определение, приводимое в целом ряде документов ООН о международной борьбе с коррупцией: коррупция - это злоупотребление публичной властью для получения выгоды в личных целях государственными чиновниками, должностными лицами, общественными и политическими деятелями.
Государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах. В типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Проблема коррупции в России далеко переступила экономические, этические и правовые границы. Это не только отсутствие морали или игнорирование этических ценностей, приводящее высокопоставленных государственных чиновников и лидеров бизнеса к экономическим преступлениям, взяточничеству и обману общественности. Коррумпированности подвержены не только представители госструктур, но и представители бизнес-структур. Главная проблема заключается в отсутствии узаконенного статуса института государственно-частного партнерства, реально действующих институтов жизнеспособного гражданского общества, включая правовые нормы, независимую судебную систему, публичный аудит, способные к принципиальному расследованию средства массовой информации и многое другое.
Одну из коррупционных моделей сращивания государства и бизнеса можно раскрыть применительно к рынку госзаказов. Российский рынок государственных заказов, объем которого составляет почти 10% ВВП,
или около 3 трлн руб., становится все более привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников. В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством-заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками). По данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС), коррупция ежегодно поглощает порядка 15 - 20% стоимости совокупного объема государственного заказа. Основываясь на этих данных, можно оценить размер «откатов» в 2007 г примерно в 350 млрд руб., что почти в 1,5 раза превышает расходы федерального бюджета на финансирование приоритетных национальных проектов (230,8 млрд руб.). По оценкам специалистов, честные торги на поставку продукции для государственных нужд составляют сегодня около 10% от общего количества проводимых открытых конкурсов. Такое положение обусловлено тем, что, во-первых, допускаются массовые ошибки в оформлении документов, организации проведения конкурсов в целях создания условий для победы определенных организаций. Во-вторых, существует практика так называемых «псевдоконкурсов», предполагающих скоординированные действия участников размещения заказа. В-третьих, заказчики зачастую создают условия для допуска к участию в торгах не производителей, а посредников, с которыми легче «договориться». Кроме того, заказчики нередко предъявляют завышенные технические требования к поставляемой продукции [3]. Например, в рамках гособоронзаказа на конкурсе по закупке более 4 тыс. бытовых телевизоров (для солдатских казарм) были установлены требования по наличию у телевизоров: 250 программируемых каналов, интеллектуального поиска, стереозвука, возможности работы в системах PAL, SECAM, NTSC. Результат -потери бюджетных средств на каждом телевизоре до 3,5 тыс. руб., а в сумме - около 15 млн руб.
Сложившийся формат взаимодействия бизнеса и государства в рамках института государственно-частного партнерства не обеспечивает эффективной реализации интересов общества. Он должен базироваться на сочетании процессов государственного регулирования и либерализации отношений, возникающих в ходе взаимодействия бизнеса и власти. Однако рациональная модель подобного взаимодействия пока не найдена. В нашей стране разрабатываются и обсуждаются различные программы реформирования экономики, бизнеса, развития его взаимоотношений с государственными органами управления, реализуются меры по их воплощению. Несмотря на предпринимаемые усилия экономические и социальные результаты взаимодействия бизнеса и государства не оправдывают ожиданий общества. Они не способствуют эффективному развитию бизнеса в реальном секторе экономики, а доходы, получаемые от его деятельности, не оказывают должного влияния на рост благосостояния народа и решение социальных проблем общества.
Во многом это вызвано тем, что экономические отношения между бизнесом и государственными органами, а также их мотивационные установки, обусловливающие взаимодействие, изучены не в полной мере. Недостаточное внимание уделяется ценностным ориен-
тирам бизнесменов, а также методологической базе взаимодействия бизнеса с государственными органами управления. По этим причинам формирование эффективных связей между бизнесом и государством замедляется и порождает массу неоправданных ошибок. В условиях ориентации государственных органов на модернизацию и формирование инновационной экономики стоит задача установить новую систему взаимодействия бизнеса и власти.
В последнее время появились симптомы консолидации российского бизнеса, который начинает осознавать свои корпоративные интересы. Однако лишь консолидации бизнеса для решения социально-экономических проблем общества недостаточно, необходимы консолидация и взаимопонимание между бизнесом и гражданским обществом. Предпринимательское сообщество будет тем крепче, чем теснее оно будет связано с гражданским обществом, а также с негосударственными организациями, отстаивающими интересы населения. Во взаимодействии с бизнесом (в части налаживания и поддержания связей с властью в целях устойчивого экономического роста) высока и безальтернативна роль цивилизованного лоббизма, который в современных экономических системах называют пятой властью. Он является одним из важнейших инструментов целенаправленного воздействия на государственные органы управления в целях создания ими наиболее благоприятных условий для решения проблем, порождаемых конкурентной рыночной экономикой. Вместе с тем в России бизнес-лоббизм используется исключительно в интересах коммерческих структур, особенно крупного масштаба, а интересы общества и государства при этом игнорируются.
В настоящее время бизнес занимает все большее место в мире, вытесняя при этом традиционное присутствие государства в экономике и решении насущных проблем общества. В связи с этим государственные органы управления, некоммерческие организации и граждане, все, кто занят вопросами развития экономики внутри страны и за рубежом, придают большое значение последствиям деятельности бизнес-корпораций, стимулируя их к соблюдению принципов социальной ответственности. Однако деятельность предпринимателей во многом определяется тем, насколько рациональны и эффективны их связи с государством, позволяющие достигать социальные цели общества через реализацию ответственных функций бизнеса. В рамках данных направлений предстоит серьезный поиск научно-практических путей управления взаимодействием бизнеса и государства, обеспечивающих реализацию интересов общества в современных условиях. Решение всех этих проблем крайне актуально как для России, так и для мирового сообщества.
Вторая ловушка - трансляция, проецирование доминирующей модели и формата субъектных отношений в рамках института государственно-частного партнерства на развитие других институтов экономики и общества в целом. Мы исходим из того, что доминирующей моделью отношений государства и бизнеса является коррупционная модель, которая мультиплицируется во взаимоотношениях между государственными структурами, между корпоративными структурами, между государственными структурами и индивидами, домохозяйствами, между последними и корпоративными
структурами. Эти хозяйствующие субъекты стараются использовать всю гамму коррупционных форм государственно-частного партнерства, стремясь к наиболее «эффективному» в каждом случае объединению ресурсов. При этом непременным условием для государства, корпораций и индивидов являются двойные стандарты, когда декларируются одни принципы и подходы цивилизованного характера, а в действительности ориентиром служат нормы и установки, действия нелегитимного характера. Основную часть их составляет группа коррупционных преступлений (или коррупционная преступность как криминологическая категория). Она включает разные уголовно-правовые виды деяний, а не сводится к одному лишь взяточничеству.
Действующий УК РФ позволяет относить к названной группе, в частности, воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа, в том числе с использованием своего служебного положения (ст. 141); мошенничество с использованием своего служебного положения (ст. 159, ч. 3); присвоение или растрату имущества с использованием своего служебного положения (ст. 160, ч. 3); воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (по корыстным мотивам) (ст. 169); недопущение, ограничение или устранение конкуренции (с использованием служебного положения и по корыстным мотивам) (ст. 178); незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 183); организацию преступного сообщества (преступной организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений в форме подкупа (ст. 210); злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности (ст. 285); нецелевое расходование бюджетных средств (ст 2851); нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов (ст. 2852); превышение должностных полномочий из корыстной заинтересованности (ст. 286); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст 289); получение и дачу взятки (ст. 290, 291); служебный подлог из корыстных побуждений (ст. 292); провокацию взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304); подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309). Эти коррупционные преступления выходят за рамки субъектного поля взаимодействия государства и бизнеса и осуществляются иными субъектами, не персонифицирующими данный институт.
При отсутствии действенных способов преодоления данной институциональной ловушки происходит ее расширение и углубление до гармонизации интересов государства, бизнеса и населения на коррупционной основе. Общий цивилизованный принцип гармонизации интересов государства, бизнеса и населения известен и заключается в следующем. Во внешнем мире государство должно реализовывать интересы бизнеса как более активного и творческого элемента общества, всячески поддерживая и частично направляя его экспансию. Внутри же общества оно должно поддерживать в первую очередь население - не столько вследствие его преобладающего (в по-настоящему демократическом
♦
♦
обществе) политического влияния, сколько потому, что внутренне нестабильное, расколотое общество не может быть конкурентоспособным в средне- и особенно долгосрочном плане [1].
Третья ловушка - персонификация властью проектирования и реализации модели партнерских взаимоотношений государства с крупным российским капиталом. Здесь следует дополнить, что данное положение справедливо и в отношении малого, среднего бизнеса, но при этом наиболее существенна эта институциональная ловушка для партнерства государства и крупного бизнеса. В действительности, поскольку отношения государства и бизнеса формируются в статусе равноценных и равноправных партнеров, эти принципы должны быть взяты за основу и при проектировании и реализации модели партнерских взаимоотношений государства с российским капиталом. Крупный, средний и малый бизнес, выступающий основным производителем, до-ходополучателем, инвестором, имеет все правомочия на совместное институциональное проектирование модели партнерских взаимоотношений с государством, ее реструктуризацию, модернизацию в соответствие принятой доктриной социально-экономического развития страны. С 2000 г. Президентом РФ В.В. Путиным и руководством страны выстраивалась обновленная модель взаимоотношений с крупным российским капиталом. Экономические принципы «команды Путина» можно сформулировать в виде совокупности: «равно-удаленность» от всех группировок бизнеса; деполитизация взаимоотношений между государством и бизнесом; «прозрачность» бизнеса для государства; восстановление ведущей роли государства.
Стала реальностью того времени перестройка отношений между властью и бизнесом. Появилась надежда, что на место прежней практики, основанной на различных формах взаимной поддержки и фактического сращивания власти с бизнесом, приходит предельно жесткая система, построенная на административном принуждении и произволе. Последующие события показали, что власть намерена создавать более гибкую и сбалансированную систему партнерства с бизнесом. Одним из первых шагов на этом пути стало образование Совета по предпринимательству при федеральном правительстве (Положение о Совете было утверждено 3 августа 2000 г.).
Тем не менее деятельность Совета по предпринимательству не позволяет характеризовать его практику как сугубо и безоговорочно положительную. Во-первых, состав советов свидетельствует, что власть продолжает отдавать предпочтение взаимодействию с неорганизованным бизнесом. Во-вторых, комплектование и регламент работы консультативных советов показывают, что власть, как и раньше, в одностороннем порядке определяет состав участников и «предмет» диалога. В-третьих, создание Советов по предпринимательству (и их аналогов) в центре представляет собою не столько продвижение к какой-то новой системе взаимоотношений, сколько возврат к старой, предшествовавшей «эпохе олигархов». Советы по предпринимательству, наделенные консультативными функциями, -пожалуй, наиболее распространенная институциональная форма, использовавшаяся властью для организации взаимодействия с бизнесом в течение последних
десяти лет. В-четвертых, взаимоотношения с бизнесом через советы по предпринимательству пока не складываются в единую непротиворечивую систему В центре она замыкается на федеральное правительство, а в федеральных округах - на президентскую «вертикаль власти». В-пятых, советы по предпринимательству сохраняют и определенную преемственность с «олигархической» моделью. Включение конкретных представителей делового сообщества в состав советов по предпринимательству объективно наделяет их определенными привилегиями и создает основу для возникновения «эксклюзивных» взаимоотношений с властью, не доступных для остальной части делового сообщества.
В дальнейшем произошла иерархизация диалога на уровне бизнеса и полпредов в федеральных округах. Составной частью становления федеральных округов в качестве новых центров власти стала тенденция к замыканию местных предпринимательских элит на президентских полпредов. Ослабление политической базы региональных лидеров в местных предпринимательских сообществах, основанной на «непрозрачных» отношениях, идет рука об руку с выстраиванием единого экономического пространства и высвобождением предпринимательской инициативы от давления «на местах». В то же время формат Советов по предпринимательству в их нынешнем виде не исчерпывает собой полностью формирующуюся модель взаимоотношений власти и бизнеса. Есть определенные признаки того, что обе стороны - и государство, и бизнес - прорабатывают вариант «корпоративизации», те. включения союзов предпринимателей в систему взаимоотношения государства с бизнесом. Подтверждением тому служит возобновившийся после длительного перерыва интерес представителей власти к Российскому союзу промышленников и предпринимателей (РСПП).
В настоящее время преждевременно говорить, насколько устойчивым окажется движение в сторону «кор-поративизации» и какое место займут союзы предпринимателей в новой системе взаимоотношений государства с бизнесом. Система корпоративного представительства может оказаться недостаточно разветвленной для того, чтобы в полной мере справиться с новой для нее ролью младшего партнера государства. «Оли-гархизация» отношений может смениться их чрезмерной бюрократизацией. Остается неясным, в какой степени существующие союзы предпринимателей (и РСПП в частности) способны обеспечить адекватное представительство наиболее крупных компаний. Корпоративное представительство может политизироваться и стать инструментом давления на государство (РСПП дважды превращался в базу для создания «промышленных партий»). Если «корпоративизация» взаимоотношений государства с бизнесом пройдет успешно, новая система взаимоотношений государства и бизнеса в России приобретет необходимую завершенность.
Перестройка взаимоотношений государства с бизнесом при действующем Президенте В. Медведеве стала настоятельной необходимостью в свете принятых Концепций-2020 и курса на модернизацию. Преобладающей является тенденция подчинения государством крупного бизнеса преимущественно силовыми методами, при этом государство не создало инструментов своей зависимости от общества. Тем самым правящая
бюрократия завершила многолетний процесс освобождения от всякого внешнего контроля - единственный процесс, который осуществлялся на протяжении всех реформ неуклонно и постоянно и который должен быть признан поэтому в качестве их основного содержания.
Пока же правящая бюрократия празднует победу: крупный бизнес возможен только под ее контролем, а место коммерческой олигархии прежних времен прочно заняла силовая олигархия. Есть негласный «закон», в соответствии с которым власть всегда выше закона, какие бы ни были провозглашены традиции, риторика и нормативные уложения в том или ином государстве. Именно отсюда проистекают издержки и искажения государственного управления, ибо властно-политичес-
кие решения приобретают особенности, связанные с личными характеристиками лидера или правящей группировки. Бюрократия страны имеет сегодня карт-бланш, практически полную свободу рук, но в силу своего социального генотипа, характера обучения и общей охранительной направленности в принципе не способна к столь необходимой сегодня модернизации общества.
1. Делягин М. Бизнес, власть, общество: три сосны российской интеллигенции. иР1_: http://www.intelros.ru/.
2. Любинин Д.А. Институциональные основы формирования взаимоотношений государства и бизнеса. М., 2007.
3. Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы. М., 2007.
удк 330.12 а.А. Котельников
КРУГООБОРОТ ОПЕКАЕМЫХ БЛАГ В ПОФАЗНОЙ ДИНАМИКЕ ВОСПРОИЗВОДСТВА
В статье раскрывается специфика кругооборота опекаемых благ в пофазной динамике воспроизводства. Выявлены особенности деятельности государства, направленной на реализацию социального интереса. Определены наиболее эффективные инструменты мериторного вмешательства государства.
Ключевые слова: опекаемые общественные блага, несводимые общественные интересы, инструменты мериторного вмешательства государства.
А.А. Ко(еШкоу
CIRCULATION OF MERIT GOODS IN PHASE-BY-PHASE DYNAMICS OF REPRODUCTION
The article deals with circulation of merit goods in phase-by-phase dynamics of reproduction. The author reveals characteristic features of state intervention aimed at protecting public interests. The most effective tools of state intervention in merit goods are given in the article.
The key words: merit goods, public goods, public interest, mechanism of state intervention into merit goods.
В современной экономике государство не просто синтезирует индивидуальные потребности своих граждан, но и выступает как носитель несводимых общественных интересов, в частности в области предоставления опекаемых общественных благ, которые способствуют достижению социального интереса [4, с. 306]. Наличие несводимых общественных интересов и несводимых потребностей позволяет разделить блага на обладающие индивидуальной или общественной полезностью. Блага, обладающие общественной (социальной) полезностью, предназначены для удовлетворения несводимых интересов общества как такового. Роль государства, реализующего социальный интерес, состоит в том, чтобы вменять (улавливать, продуцировать) меняющиеся социальные свойства благ, определяя ход их эволюции и перемещение из одной базовой группы в другую [3, с. 139 - 153].
Теоретический анализ процесса достижения социального интереса исходит из постулатов социальной полезности, социальной мотивации и социального иммунитета. В современных исследованиях предпринимаются попытки разрешения «парадокса публичных благ»: с одной стороны, общественные бпага обладают
нулевой общественной ценностью (поскольку для каждого индивида они имеют нулевую полезность), но, с другой стороны, публичные блага как объект государственной активности (опеки) должны обладать ненулевой общественной ценностью [2, с. 139 - 150].
В структуре общественных благ опекаемые блага занимают особое место. Государство не только инициирует и обеспечивает их производство, но и формирует оптимальный с точки зрения общественного благосостояния спрос на них. Спецификой потребности в опекаемых благах является явное или неявное нежелание (невозможность) потреблять их. В случае снижения дохода потребители отказываются от их приобретения, что ухудшает в общенациональном масштабе уровень и качество жизни. На общественные бпага распространяются общие правила обмена, учитывающие результаты голосования экономических агентов по поводу их использования и распределения [1, с. 243 - 249].
Государство, как правило, обеспечивает и финансирует производство опекаемых благ, создавая благоприятные условия для их производителей. Наряду с этим возможен запрет производства и продажи нежелательного блага.
