CC BY
395
Л. Е. Мошкова
Государственно-частное партнерство: проблемы, проекты и риски
В статье рассмотрены теоретические и практические аспекты развития института государственно-частного партнерства (ГЧП), представлены результаты мониторинга регионального бизнес-сообщества по данной проблеме, а также определены риски и перспективы партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, критерии, формы и сферы применения ГЧП, инновационные проекты, индустриальные парки.
Для успешной модернизации, о необходимости которой для России в последние годы не только сказано много слов, но и предприняты конкретные шаги, требуется установление оптимального баланса интересов между заинтересованными сторонами в различных сферах. Достижение такого баланса невозможно без совместной работы всех трех акторов — государства, бизнеса и общества, — реализующих себя в разных формах. Государство — через федеральные, региональные и муниципальные органы власти, через деятельность учреждений и должностных лиц, представителей законодательной, исполнительной и судебной властей. Бизнес в микроэкономическом плане реализуется в деятельности хозяйствующих субъектов, в мезоэкономическом — в развитии и взаимодействии комплексов, отраслей, регионов, в макроэкономическом — в динамике объемов производимой и потребляемой продукции, в уровне цен, занятости, инвестиций и т. п. Роль общества проявляется в создании и деятельности общественных организаций, включая политические партии, средств массовой информации и т. д. Создать оптимальный баланс между этими тремя силами — значит создать условия для успешной модернизации, развития страны по такому сценарию, когда положительные эффекты действий этих сил будут значительно превышать негативные. Доминирование одной из сил деформирует
все общественное устройство и в конечном итоге лишает его эффективности, обрекает на проигрыш в конкуренции со сбалансированными социальными системами.
Усвоение данной аксиомы для нашей страны чрезвычайно важно поскольку российская политико-экономическая система, приобретя в последние двадцать лет определенные формы рыночной экономики и политической демократии, остается, тем не менее, во многом чуждой стандартам развитых стран.
В развитых странах приметой последних десятилетий стало привлечение частного капитала, его «вторжение» в такие отрасли экономики, которые традиционно находились в ведении государства: электроэнергетику, коммунальное хозяйство, транспортную инфраструктуру.
Сегодня «альтернативные источники» активно подключаются к финансированию (помимо бюджетов всех уровней) таких сфер, как образование, здравоохранение, культура. Эта глобальная тенденция возникла в результате приватизации государственных активов в ходе либерализации экономики 1980-1990 гг., недостатка финансовых ресурсов у национальных правительств, а также благодаря тому, что по сравнению с госструктурами бизнес более мобилен, способен быстро внедрять технические и технологические новшества.
Лариса Евгеньевна Мошкова — кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента, декан факультета управления и социологии Тверского государственного университета. E-mail: [email protected]
«Плюсы» государственно-частного партнерства (ГПЧ) проявляются в усвоении общественными секторами экономики традиций эффективного управления, в расширении инвестиционных возможностей, в том числе на местном уровне, в экономии бюджетных средств, а также привлечении частных инвестиций к решению общественных задач1. Поэтому развитие института государственночастного партнерства как «новой технологии управления развитием экономики»2 становится все более актуальным.
Идея такого партнерства не нова. В архивах Западной Европы историки находят документы, свидетельствующие о совместных проектах государственных структур и частных предприятий, реализованных еще в XVI веке (например, во Франции на условиях концессии по указу короля Генриха III был построен первый канал). Современные формы ГЧП сложились с конца 80-х годов прошлого столетия в условиях интенсивного развития институтов партнерства между властью и бизнесом. Так, в Великобритании за последние десять лет ХХ века с помощью специальной программы Private Finance Initiative (PFI) были реализованы программы государственно-частного партнерства на сумму 40 млрд фунтов стерлингов3.
С помощью этого механизма в мире были реализованы такие масштабные проекты, как строительство Евротоннеля под проливом Ла-Манш, Сиднейского портового тоннеля в Австралии, моста Конфедерации в Канаде, национальных аэропортов в Гамбурге и Варшаве и множество других4. Это привело к тому, что ряд экспертов позиционирует ГЧП как «новую технологию управления развитием экономики»5.
Сегодня под государственно-частным партнерством понимается, во-первых, система отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, используемая
в качестве инструмента социального развития и планирования; во-вторых, конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и бизнесом, либо только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности. В результате ГЧП происходят институциональные преобразования государственного сектора экономики, реформирование относящихся к ведению государства видов и сфер деятельности путем их частичной (или относительной) приватизации.
В США понятие ГЧП трактуется довольно широко: это «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой»6. Соглашение предполагает наличие контракта правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают строительство или реконструкция объекта госсобственности и/или его эксплуатация, управление этим объектом. При этом основные права собственности в отношении объекта не изменяются, и государство остается собственником даже после передачи объекта частной компании.
В странах Европейского союза рамки ГЧП более узкие. Например, в них не входят приватизация и традиционные госзакупки. В общем плане под таким партнерством понимаются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг7.
Несмотря на постоянно возрастающую роль в развитии современных производительных сил, понятие ГЧП остается «плавающим», не имеющим узаконенного представления
2 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 233.
3 Чеберко Е. Ф. Новые тенденции в отношениях государства и бизнеса // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер 5. Экономика. Вып. 4, 2008. С. 26.
4 Там же.
5 Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство - политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 6. С. 15.
6 Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. С. 55.
7 Сибурина Т. А. Механизмы государственно-частного партнерства: российский и зарубежный опыт, особенности применения в социальной сфере // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2010. № 1. С. 52.
о том, что можно считать таким партнерством. Отсутствие четкого определения затрудняет создание нормативно-правовой и регламентирующей базы эффективного государственно-частного взаимодействия, а также представляет возможности для спекуляций на этом популярном понятии и искажения его основных принципов. Отсюда и терминологическая неустойчивость: отечественные авторы (Варнавский, Бадалов, Бутенко, Шамбир и др.) используют такие термины, как «частно-государственное партнерство», «государственно-частное партнерство», «партнерство государства и частного сектора», «частно-общественное партнерство», «публично-частное партнерство».
Весьма разнообразны определения понятия. Например, В. Г. Варнавский определяет партнерство государства и частного сектора (public-private partnership, PPP) как «стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг». По мнению этого автора, партнерства все чаще используются «в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований». При этом каждый такой альянс носит временный характер, поскольку «создается, как правило, на определенный срок в целях реализации конкретного проекта и прекращает существование после его осуществления»8.
По мнению Т. А. Сибуриной, «государственно-частное партнерство — это прежде всего институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом», то есть речь идет об урегулировании и структурно-оформленной системе взаимоотношений
публичной власти (разных уровней) и представителей частного сектора экономики9. Этой же точки зрения придерживаются и другие исследователи10.
Экономическая комиссия ООН Европе критериями ГЧП признает следующие характеристики:
- долгосрочность;
- обязательное представительство как частного бизнеса, так и госсектора;
- наличие главной цели — оказание общественно значимых услуг;
- достижение взаимной дополнительной выгоды в выполнение совместной задачи;
- руководство собственными интересами участниками при заключении соглашения;
- разделение доходов пропорционально инвестициям участников и принятым рискам;
- официальное оформление соглашения11.
Если суммировать характеристики, содержащиеся в отечественных и зарубежных источниках, то ГЧП представляет собой следующее:
■ Организационная форма взаимодействия между государством и частным сектором длительного характера, в котором участники производят продукты или оказывают услуги, характеризующиеся разделением рисков, доходов и расходов.
■ Институциональная форма взаимодействия между государством и частным сектором, при котором на основании заранее установленных правил стороны, преследуя собственные интересы, работают в целях достижения общей цели, а также принимают инвестиционные риски на основе регламентированной формы распределения доходов и расходов.
■ Система, в которой общественная услуга или частное предприятие финансируется и управляется посредством партнерства между правительством и одной или несколькими компаниями частного сектора.
8 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 13.
9 Сибурина Т. А. Механизмы государственно-частного партнерства: российский и зарубежный опыт, особенности применения в социальной сфере // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2010. № 1. С. 43.
10Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопр. экономики. 2008. № 8. С. 61-78;
Бутенко Я. Частно-государственное партнерство — эффективный инструмент взаимодействия // Проблемы теории и практики управления. 2008. № 7. С. 44-51.
11 Булт-Спиринг М., Девульф Г. Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный опыт // Blackwell Publishing ltd. UK, 2006. P. 18-27.
■ Отношения, возникающие между частным сектором и государственными органами, как правило, с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний для того, чтобы способствовать созданию общественных благ и оказанию общественных услуг.
Ключевой признак ГЧП — привлечение государством на договорной основе инвестиций частного сектора для развития социально важной инфраструктуры и сферы услуг.
Определение возможных направлений ГЧП со стороны органов власти, а также выбор форм такого партнерства — прерогатива властных структур. Не последнюю роль играют также активность и информированность бизнесменов, которые могут предлагать собственные проекты, не дожидаясь административного решения по каждому конкретному вопросу. Между тем, как показал опрос, проведенный лабораторией социологических исследований Тверского государственного университета12, представители бизнес-структур зачастую слабо осведомлены о возможностях и перспективах государственно-частного партнерства.
Исследование показало, что такая форма взаимодействия бизнеса и власти, как ГЧП,
в регионе реализуется пока не слишком активно. В то же время члены Тверского союза накопили значительный опыт в реализации инвестиционных и социально значимых проектов. Более половины опрошенных отметили, что владеют информацией о законотворческой деятельности по вопросам ГЧП, причем как на федеральном уровне, так и в регионе. Эти выводы наглядно представлены на рис. 1.
При этом выяснилось, что именно те группы предпринимателей, на которых в первую очередь ориентирован закон о ГЧП13, не были привлечены к разработке и обсуждению проекта этого закона, и только 8 % респондентов имеют представление о том, что такой законопроект есть (рис. 2).
Выяснилось также, что региональная бизнес-элита не владеет достоверной информацией об инвестиционно привлекательных инфраструктурных проектах, предлагаемых органами региональной и муниципальной власти. Так, 44 % респондентов затруднились ответить на вопрос о степени осведомленности предпринимателей в отношении реализации инфраструктурных проектов ГЧП в регионе.
Рис. 1. Уровень осведомленности предпринимателей о законопроектах, регулирующих ГЧП
12 Исследование проводилось по заданию регионального объединения работодателей «Тверской союз промышленников и предпринимателей» (РОР ТСПП) в июне-июле 2011 г.
13 Проект закона Тверской области «Об участии Тверской области в проектах государственно-частного партнёрства».
URL: www.region.tver.ru/normative/ (дата обращения: 10.06.2012).
Очень слабо используется пока финансовая поддержка бизнеса путем вовлечения его в различные формы партнерства с властью для реализации проектов. Лишь 8 % опрошенных заявили, что им известно о реали-
зации таких партнерских проектов (рис. 3). По просьбе организаторов анкетирования тверские предприниматели проранжировали наиболее перспективные, на их взгляд, сферы партнерства в форме ГЧП.
Рис.2. Участие местного предпринимательского сообщества в разработке и обсуждении законопроектов, касающихся ГЧП
У
V____________________________________________________
Рис. 3. Степень осведомленности предпринимателей в отношении привлекательности инфраструктурных проектов, реализуемых на условиях ГЧП
Приоритетом для них являются ЖКХ, сфера услуг, производственная инфраструктура (рис. 4).
Основные барьеры на пути внедрения ГЧП, по мнению тверской бизнес-элиты, — информационная закрытость и бюрократические препоны (на них указали соответ-
ственно 88 % и 76 % респондентов), а также отсутствие у предпринимателей ресурсов (16%), что лишает их возможности участия в подобных проектах (рис. 5).
К преимуществам от внедрения ГЧП (рис. 6) руководители тверских компаний
Рис. 4. Привлекательные с точки зрения тверских предпринимателей сферы реализации проектов в форме ГЧП
Рис. 6. Преимущества, которые может получить бизнес, участвуя в проектах ГЧП
Рис. 5. Основные барьеры на пути развития ГЧП в Тверской области
Рис. 7. Наиболее существенные бизнес-риски при участии в ГЧП
отнесли возможность привлечения бюджетных средств при участии в совместных проектах (84 %), а также диверсификацию бизнеса и доступ к новым сферам предпринимательской деятельности (52 %).
Государственно-частное партнерство предполагает совместное разделение рисков. Наиболее существенными рисками для бизнеса (рис. 7), связанными непосредственно с работой над проектом, тверские предприниматели посчитали риск неэффективного управления проектом (88 %), риск неправильной оценки проекта (80 %), ошибки технического проектирования и реализации проекта (40 %).
К наиболее существенным рискам, связанным с деятельностью государственных органов власти (рис. 8), предприниматели отнесли высокий уровень коррупции и бюрократии (68 %), недостаток опыта и квалифицированных специалистов как в сфере бизнеса, так и в госорганах, ответственных за развитие региональной экономики (56 %).
Основными стимулами для развития государственно-частного партнерства (рис. 9), согласно результатам опроса тверского бизнес-сообщества, могли бы стать государственная поддержка проектов ГЧП (84 % опрошенных), разработка и принятие закона, регламентирующего данную сферу (80 %), создание регионального центра ГЧП в форме некоммерческого партнерства (44 %).
Всестороннее изучение проблемы внедрения современных форм государственночастного партнерства в Тверской области позволяет выделить основные вопросы, решив которые можно будет широко использовать ГЧП в региональной экономике с обоюдной пользой для сторон, прежде всего для жителей региона. Для этого нужно сделать в данном направлении три шага:
1) принять соответствующий региональный закон,
2) создать областную инфраструктуру,
3) сформировать по-настоящему партнерские отношения на основе легитимности и взаимного доверия.
Вскоре после анкетирования было подписано четырехстороннее Соглашение между Правительством Тверской области, Законо-
Рис. 8. Наиболее существенные риски ГЧП, связанные с работой органов государственной власти
Рис. 9. Меры поддержки для ускорения продвижения формы ГЧП в Тверской области
дательным собранием Тверской области, региональным объединением работодателей «Тверской союз промышленников и предпринимателей» и Тверской торгово-промышленной палатой. В этом документе достаточно четко определены параметры взаимоотношений между властью и бизнесом, в частности
при реализации проектов, имеющих необходимые признаки ГЧП. Соглашение определяет порядок взаимодействия сторон по реализации долгосрочного сотрудничества в рамках мероприятий и программ по созданию в регионе благоприятных условий для развития экономики и социальной сферы, промышленного и научного потенциала, инновационной деятельности и процессов модернизации. Особо оговорена необходимость разрушения условий для возникновения коррупционных схем в отношениях бизнес-структур и органов власти, отмечена потребность в обеспечении прозрачности процесса предоставления государственных услуг и неукоснительном соблюдении федерального и областного законодательств.
В Соглашении определен порядок совместных действий по выработке и актуализации нормативной правовой базы, касающейся вопросов инновационного развития экономики Тверской области, ее интегрирования в мировую хозяйственную систему, дальнейшего развития института работодателей, всех видов предпринимательства.
В проекте Закона Тверской области главный предмет регулирования — государственно-частное партнерство, определенное как «привлечение российского или иностранного хозяйствующего субъекта с целью реализации социально значимых проектов на территории Тверской области путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности»14.
Проект регламентирует сферу применения разных форм государственно-частного партнерства, включив в нее следующие объекты на территории области:
- транспортная инфраструктура (включая автомобильные и железные дороги, объекты дорожного сервиса) и транспорт (включая железнодорожный, автомобильный, воздушный, водный транспорт).
- системы жилищно-коммунального
хозяйства, включая объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения (в том числе энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии), водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) бытовых отходов; объекты капитального строительства областного значения;
- объекты информационной и телекоммуникационной инфраструктуры;
- объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в системе здравоохранения;
- объекты образования, воспитания, культуры и социального обслуживания;
- объекты, используемые для туризма, рекреации и спорта;
- объекты промышленного производства в инновационной сфере;
- объекты безопасности и правопорядка.
В проекте областного закона учтены все варианты организационных форм реализации ГЧП, зафиксированные федеральным законодательством (по состоянию на 2011 г.).
К сожалению, говорить о многообразии форм ГЧП в России пока не приходится, поскольку в основном все ограничивается так называемыми инновационными проектами государственного значения, организационные формы которых зачастую не выдерживают серьезной критики. В высокоразвитых государствах и новых индустриальных странах поддержка инновационно ориентированного предпринимательства подразумевает стимулирование развития и функционирование инновационной структуры управления территорией.
В последние годы в качестве территориальных форм ГЧП получили развитие такие элементы инфраструктуры, как технополисы, технопарки и инновационные центры, инновационные бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и т. п. В настоящее время максимально соответствующим концепции ГЧП (с учетом того, как
14 Проект закона Тверской области «Об участии Тверской области в проектах государственно-частного партнёрства». URL: www.region.tver.ru/normative/ (дата обращения: 10.06.2012).
она складывается и понимается в России) и одновременно самым развитым с точки зрения нормативной проработки и практики применения инструментом партнерства государства и бизнеса является Инвестиционный фонд Российской Федерации. Благодаря проектному принципу финансирования, на котором основана работа фонда, его можно считать потенциально наиболее эффективным инструментом бюджетного инвестирования по сравнению с федеральными целевыми программами и программами развития регионов.
Все более распространенной формой интенсификации инновационной деятельности в условиях рыночной экономики становится венчурное финансирование инновационных проектов, связанных с большим риском. Зародившись в середине 50-х годов прошлого века в США, венчурный капитал как альтернативный источник финансирования частного инновационного бизнеса затем получил распространение и в Европе. В России первые фонды возникли в 1994 г., и по сравнению с Европой и США, где история венчурного капитала насчитывает десятки лет, в нашей стране этот сектор инновационной экономики выглядит намного слабее.
Несмотря на положительные тенденции в экономике и растущий интерес к российскому инновационному бизнесу, препятствий для более динамичного развития венчурного предпринимательства в России по-прежнему немало:
• сложная система налогообложения;
• многочисленность регулирующих органов;
• сложный и запутанный механизм реализации существующей нормативной базы;
• низкий уровень образования менеджмента инновационных проектов;
• недостаточное развитие инновационной инфраструктуры, инвестиционно-финансовой, в том числе рынка ценных бумаг.
Сферами государственно-частного партнерства в мире в последние десятилетия стали также свободные экономические и технико-внедренческие зоны. Опыты создания в нашей стране зон свободного предпринимательства (в 90-е годы, затем в 2005 г.) к за-
метным успехам не привели, а российские начинания по созданию технико-внедренческих зон явно запаздывают, увеличивая наше и без того заметное отставание в этой сфере от наиболее развитых стран.
В то же время есть примеры, пока редкие, государственно-частного партнерства, инициированного уже самим бизнесом. Например, создание индустриального парка в промышленной зоне «Лазурная» на окраине Твери. Здесь располагаются производственные мощности основанной в 1999 г. компании «ДКС»: цеха по переработке оцинкованной стали, ПВХ и полиэтилена, по изготовлению приспособлений для прокладки кабельных трасс и другой продукции. Работая успешно (даже в кризисный 2009 г. компания снизила оборот на всего на 15 %), ДСК не стала сворачивать программу модернизации производственных мощностей стоимостью в несколько миллионов евро. В 2011 г. было решено создать индустриальный парк на соседней территории площадью порядка 30 гектаров. С этой целью компания предложила властям города и области, а также Тверскому государственному университету установить партнерские отношения. По мнению руководства ДСК, сегодня бизнесу необходимо настраиваться на совместную — с наукой и властью — реализацию глобальных проектов, способных сформировать новую региональную среду.
Этот пример свидетельствует о нарождении новой тенденции в государственно-ориентированной предпринимательской среде: выстраивать прочные долговременные партнерские отношения не только с властью, но и с научно-образовательными учреждениями, способствуя тем самым возрождению отечественной науки, сокращению интеллектуального оттока из России, косвенные потери от которого некоторые эксперты оценивают в $ 40-50 млрд ежегодно.
Разработка и создание новых форм государственно-частного партнерства — настоятельное требование времени. И это требование исходит уже не только из центра, от федеральных властных структур и столичных научных центров. Идеи все более активного и масштабного применения ГЧП сегодня
рождаются на местах, позволяя надеяться на ненным явлением, повысит инвестиционную то, что в самое ближайшее время партнерство привлекательность и конкурентоспособность бизнеса и государства станет распростра- модернизирующейся страны.
Литература
1. Бадалов А. Л. Частно-государственное партнерство в реализации инвестиционных проектов // Эко. - 2008. - № 6. - С. 129-141.
2. Бутенко Я. Частно-государственное партнерство — эффективный инструмент взаимодействия // Проблемы теории и практики управления. - 2008. - № 7. - С. 44-51.
3. Булт-Спиринг М., Девульф Г. Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный опыт // Blackwell Publishing ltd. - UK, 2006.
4. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. -М.: Наука, 2005. - 315 с.
5. Вилисов М. В. Государственно-частное партнерство — политико-правовой аспект //
Власть. - 2006. - № 6.
6. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопр. экономики. -2008. - № 8.
7. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. - М.: МИЦ, 2010. - 576 с.
8. Проект Закона Тверской области « Об участии Тверской области в проектах государственно-частного партнерства». URL: www.region.tver.ru/normative/ (дата обращения: 10.06.2012).
9. Сибурина Т. А. Механизмы государственно-частного партнерства: российский и зарубежный опыт, особенности применения в социальной сфере // Менеджмент и бизнес-администрирование. - 2010. - № 1.
10. Чеберко Е. Ф. Новые тенденции в отношениях государства и бизнеса // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер 5. Экономика. - 2008. - Вып. 4.
11. Шамбир В. Н. Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России: сущность, формы и противоречия // Экон. науки. - 2009. - №2.
