CC BY
44
Дж.Е. ФОНТЭЙН
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ В ВИРТУАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ: НЕДОСТАЮЩЕЕ ЗВЕНО В ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМ ВИДЕНИИ E-GOVERNMENT1
J.E. Fountain. Institutional Development in the Virtual State: The Missing Link in Technological Perspectives on e-Government.
The following article was first published in 2001 as chapter one of Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change (Brookings Institution Press). It is reprinted here with revisions to contribute an institutional and political perspective to the debate concerning the next phases of e-government development in Russia. The first section introduces the concept of virtual agencies and the virtual state. The second section seeks to place e-government research in its social science context, particularly within political science. The third section summarizes the technology enactment framework, which is fully explicated in Building the Virtual State. The fourth section offers a set of conclusions. A new postscript briefs readers on developments in the United States federal e-government effort from 2001 forward.
1 Настоящая статья подготовлена автором на основе первой главы ее книги: Fountain J.E. Building the Virtual State: Information technology and institutional change. - Washington, D.C.: Brookings institution press, 2001. Текст дополнен и переработан специально для данного выпуска «Политической науки» в расчете на обсуждение институциональных и политических перспектив развития э-правительства в России. Статья представлена в редакцию 31 мая 2007 г. Публикуется с разрешения Brookings institution press.
Предисловие
Развитие э-правительства может стать катализатором административных реформ в России, повысить эффективность и прозрачность государственного управления, поднять уровень участия граждан в политике. Но подобные реформы требуют большего, чем просто создание соответствующей инфраструктуры и реорганизация процессов. Для их осуществления необходима институциональная трансформация, являющаяся неотъемлемой частью модернизации системы правления.
Использование информационных технологий в государственном управлении должно дать больше, чем просто возможность размещения он-лайновых форм документов в Интернете или распространение информации через Интернет. Информационные технологии могут способствовать трансформации бюрократии, если лица, принимающие решения, будут добросовестно и профессионально использовать возможности, предоставляемые этими технологиями.
В первой части статьи представлены концепции и модели виртуальных органов исполнительной власти и виртуального государства. Во второй части делается попытка рассмотреть исследования э-правительства в контексте социальных наук, в частности политологии. В третьей рассматривается рамочная модель внедрения технологий (the technology enactment framework) э-правительства в деятельность органов государственной власти1. В четвертой части подводятся итоги и формулируются выводы относительно перспектив развития э-правительства. Статья завершается кратким обзором усилий, предпринимаемых на федедальном уровне, по развитию e-government в США с 2001 г. по настоящее время.
Введение
Настоящая статья в равной мере касается как компьютерных технологий, так и политических институтов, которые еще с античных времен являются основным предметом исследования политологов и социологов. В правительствах всего мира от Исламабада до Индонезии, от Сан-Франциско до Сингапура, от Чили до Китая по-
1 Более полно эта тема раскрыта в кн.: Fountain J.E. Building the virtual state: Information technology and institutional change.
литики рассматривают Интернет либо как инструмент, способный увеличить подотчетность правительства гражданам, либо как средство дальнейшего усиления власти государства. Для развивающихся стран новые информационные и коммуникационные технологии (ИКТ) предоставляют беспрецедентную возможность повысить темп развития общества и наладить связи с развитым миром. Значительное увеличение количества транснациональных финансовых, правовых и распорядительных систем, вызванное развитием Интернета, инициировало серьезные дебаты о том, где находятся центры правления, каковы их структура и перспективы эволюции1. В авторитарных режимах Интернет создает угрозу доминированию государства в сфере информации и коммуникации, но в то же время парадоксальным образом служит инструментом совершенствования системы государственного надзора и контроля над обществом. Сейчас мы стоим перед выбором, касающимся компьютерных технологий и институциональных условий, в которых они должны работать. От этого выбора зависит путь, по которому будут развиваться правительства всего мира в XXI в.
Для того чтобы изучить связь между использованием Интернета и соответствующими технологиями, с одной стороны, и структурой государства - с другой, я предлагаю аналитическую схему, которая включает в себя фундаментальные достижения в сфере информационных технологий и тем самым способствует расширению институциональных теорий. Еще совсем недавно эта интеллектуальная территория оставалась terra incognita для исследователей институциональных теорий, работающих в политической науке, социологии и экономике или в соответствующих прикладных областях публичной политики, менеджмента и организационного поведения. По мере развития использования Интернета и Всемирной паутины вопросы, связанные с исследованием институтов, становятся все более и более актуальными. Используют ли бюрократы в своей работе компьютерные технологии? Как они это делают? Как это отражается на институциональных изменениях? В какой степени использование интернет-технологий в государственном управлении ограничивает деятельность государственных
1 Более детальную оценку экономического влияния компьютерных технологий в управлении см.: Fountain J. E., Osorio-Ursua C. Public sector: Early stage of a deep transformation // The economic payoff from the Internet revolution. - Washington, D.C.: Brookings Institution press, 2001.
служащих? Как институциональная теория должна учитывать фундаментальные изменения в процессах коммуникации, координации и контроля? Моя цель заключается в разъяснении различных концепций для того, чтобы усовершенствовать теорию и найти ответы на данные вопросы.
На пороге виртуального государства
Стремительное развитие Интернета началось в 1993 г. и совпало с усилиями тогдашнего вице-президента США Альберта Гора по проведению масштабных административных реформ в стране в рамках программы «Национальный обзор эффективности»1. А. Гор стремился использовать информационные технологии для того, чтобы рационализировать традиционный административный процесс в правительстве и таким образом повысить ответственность правительства перед гражданами.
Сосредоточившись сначала на разработке нормативной базы, регулирующей электронную торговлю, правительство затем поставило перед собой задачу построить э-правительство, отчасти путем создания так называемых виртуальных агентств. Виртуальное агентство, построенное по модели портала, используемой в электронной торговле, организовано по группам пользователей, например - студенты, люди пенсионного возраста, владельцы предприятий малого бизнеса, ветераны. Каждый сайт спроектирован таким образом, чтобы предоставлять пользователям все услуги прави-тельтва и информацию любого агентства, а также отсылки к неправительственным организациям близкого профиля.
Ожидалось, что эти веб-порталы, применяя бизнес-подход 7 х 24 х 365 (доступность 7 дней в неделю, 24 часа в сутки, 365 дней в году), упростят отношения между государством и гражданами, сделают их более интерактивными и эффективными. Вместо того чтобы реорганизовывать правительственные ведомства, было решено реорганизовать информацию в виртуальном пространстве. Отсюда и мой термин виртуальное государство. Виртуальное государство - это государство, во все большей степени со-
1 Программа The National Performance Review («Национальный обзор эффективности») была впоследствии переименована в Reinventing Government («Изобретение правительства заново»).
стоящее из виртуальных агентств, кроссагентства и публично-частных сетей, структура и возможности которых определяются характеристиками Интернета и Всемирной паутины.
Начиная с 1993 г. большие надежды по части экономии бюджетных средства возлагались на проекты, связывающие в единую сеть государственные агентства, которые ежегодно обрабатывали сотни миллионов бумажных документов и платежных счетов. Некоторые эксперты утверждали, что переход от бумажного к электронному документообороту и платежам позволит сэкономить около 50% административных расходов, а для сложных трансакций - даже больше. Более того, трансакции в он-лайновом режиме могут принести дополнительную экономию денежных средств, времени, транспортных издержек и усилий, как граждан, так и организаций-посредников .
Например, по оценке Министерства торговли США, стоимость обработки одного платежа сократится с 1,65-2,70 долл. в традиционном административном процессе до 0,60-1,00 долл. в процессе, основанном на использовании веб-технологий2. Служба налогов и сборов правительства США заявила, что с 2003 г. она сэкономила более 32 млн. долл. благодаря переводу налоговой отчетности на веб-технологии3. В 2003 фин. г. Министерство образования США сэкономило более 23 млн. долл. благодаря сокращению расходов на бумагу, печать, почтовые услуги, а также на разработку программного обеспечения и эксплуатацию сетевых продуктов4. По оценке Министерства сельского хозяйства США, его экономическая выгода в результате реализации программы интегрированной системы электронных заку-
1 Более детальную оценку экономического влияния компьютерных технологий в управлении см.: Fountain J. E., Osorio-Ursua C. Public sector: Early stage of a deep transformation // The economic payoff from the Internet revolution. - Washington, D.C.: Brookings Institution press, 2001.
2 Министерство торговли США. «Возникновение электронной экономики 1998», табл. 6, с. A4-36. Режим доступа: www.ecommerce.gov/EmergingDig.pdf
3 Административно-бюджетное управление. «IRS Free File», Presidential Initiatives EGov Website (OMB, 2007). Режим доступа: http://www.whitehouse. gov/omb/egov/c-1-3-IRS.html
4 Административно-бюджетное управление. Отчет о реализации Закона об электронном правительстве 2002. (Report to Congress on Implementation of the E-Government Act of 2002) OMB, March 2005. Режим доступа: http://www.whitehouse.gov/ omb/inforeg/2004_egov_report.pdf
пок (integrated acquisition environment e-government initiative) в 2006 фин. г. составила 8 423 213 долл.1
Учитывая большой объем основных правительственных операций, таких, как регистрация новорожденных, учет поступивших в школы и колледжи, регистрация и инспекция транспорта, регистрация избирателей, разрешение на строительство новых зданий, заявки на патенты и торговые марки, только внедрение электронных трансакций позволит при должном использовании новых компьютерных технологий сэкономить огромные средства. Но ключевые проблемы внедрения компьютерных технологий в систему государственного управления выходят за рамки простого использования Интернета для осуществления трансакций в он-лайновом режиме. Они включают юридические и политические вопросы, связанные с правом собственности на персональную и публичную информцию и ее сохранностью, надежностью оказания услуг, а также со структурированием контрактов на разработку и осуществление сетевых информационных услуг, оказываемых правительством обществу.
Учитывая, что получившие сейчас широкое распространение сетевые услуги в секторах G2C - «правительство - гражданам» и G2B -«правительство - бизнесу» (электронные закупки и другие бизнес-процессы), дали хорошие результаты, развитие сетей в секторе «правительство - правительству» (G2G) - сетевое правление (networked governance) обещало принести существенную пользу обществу.
Большая интеграция услуг, информации и процесса принятия решений позволит повысить качество демократического правительства при условии, что персональная информация защищена, а индивидуальные свободы не ущемлены. Однако некоторые традиционно бюрократические характеристики государственного управления - автономность министерств, непродуктивное соперничество между ведомствами, недостаток системной, терминологической и процедурной интеропера-бельности - затрудняют координацию и снижают возможности для совместного решения политических вопросов в правительстве. С технологической точки зрения открытые стандарты и протоколы по-
1 Административно-бюджетное управление. Отчет о прибыли, полученной от президентских инициатив в сфере э-правительства. (Report to Congress on the benefits of the President's E-Government Initiatives (OMB, February 2007). Режим доступа: http://www.whitehouse.gov/omb/egov/documents/FY07_Benefits_Report.pdf
зволяют связать между собой компьютеры и приложения, способствуя тем самым значительному увеличению объема, разнообразия и богатства ресурсов Всемирной паутины и их связанности, но техническая инфраструктура для сопряжения компьютеров в правительстве не может заменить институциональную, которая необходима для защиты персональной информации и свободы и которая в то же время способствует лучшей координации деятельности правительства.
Действительно, главный вызов для правительства заключается не в разработке архитектуры, поддерживающей сетевые трансакции и взаимодействие между виртуальными агентствами, а в реорганизации и реструктурировании институционального устройства сектора 020, в котором эти трансакции изначально развивались и остаются до сих пор. На протяжении 15 лет со времени появления Всемирной паутины политики и государственные служащие во многих странах, лидирующих в использовании э-правительства, озадачены вопросами, стоящими «позади Всемирной паутины», вопросами о возможностях и последствиях интеграции и реорганизации государственных институтов. Интеграция технологических систем сама по себе еще не может соединить государство и общество.
Интеллектуальные предшественники: теоретические основания исследований э-правительства
В этой статье я показываю, что реорганизация правительства вследствие внедрения сетевых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) предполагает нечто большее, чем просто повышение его эффективности и отзывчивости системы. Она открывает новые возможности для институциональной трансформации самого государства.
Первоначальная эйфория, с которой было встречено внедрение системы электронной торговли, сменилась осознанием необходимости кропотливых организационных и промышленных изменений, которые нужны для использования потенциальных возможностей Интернета в сфере координации, государственного регулирования и коммуникации. В целом все правительства развиваются по одному и тому же пути. Однако реорганизация правительства - гораздо более сложный процесс, чем развитие бизнеса, поскольку в государственном управлении не существует метода, аналогичного рынку, который «невидимой ру-
кой» убирал бы неэффективные структуры. Более того, совершенно очевидно, что реформа системы государственного управления является в высшей степени политическим проектом, потому что она затрагивает сложную систему властных отношений, а также потому, что все операции государства осуществляются в политических институтах.
С инкорпорированием сетевых ИКТ в государственное управление организационный подход стал строиться на новых основаниях. Интеллектуальные предпосылки такого подхода можно найти в трех направлениях теоретических и эмпирических исследований, коренящихся, прежде всего, в политической науке, экономической социологии и социологии организации и в исследованиях технологий и организаций.
Первое направление - изучение систем правления - еще с античных времен было неразрывно связано с институтами. Теоретик демократии Роберт Даль писал: «Тот факт, что характер режима и качества его граждан каким-то образом связаны, было общим местом политической философии со времен древних греков»1. Аристотель утверждал, что эффективные демократические институты связаны с социальным и экономическим развитием народа. Платон в своем произведении «Государство» отмечал, что подобные институты правления различаются в зависимости от культурных характеристик граждан. В середине XIX в. в эпоху бурного развития конституционализма Джон Стюарт Миль пытался изобрести институциональные структуры и процессы представительного правления, которые бы защищали интересы и права индивидов2.
В более позднее время интерес к институтам охватил ряд пересекающихся и временами даже противоречащих друг другу программ исследований3. Роберт Патнэм углубил понимание связи между демо-
1 Dahl R.A. Democracy and its critics. - New Haven: Yale univ. press, 1989. - P. 91.
2 Mill J.S. Considerations on representative government. - Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1958. В работе Dahl R.A. Democracy and its critics. - P. 93-95 подчеркивается, что защиту индивидуальных прав и свобод Дж.С. Миллем следует отличать от его более узких аргументов в пользу утилитаризма.
3 Эти течения институционализма, тесно связанные с теорией рационального выбора, являются менее значимыми для данного исследования, но имеют первостепенное значение для развития институциональной теории в целом. Новая институциональная экономика добавляет реализма к стандартной неоклассической экономической теории и ее оценке поведения, забывая, однако, многие традиционные экономические категории, такие как частный интерес, рациональный
1
кратическими институтами, политикой и социальным капиталом . Джон Марч и Йохан Олсен также внесли свой вклад в развитие институциональной теории, описав основания политики с точки зрения рационального выбора и ограниченной рациональности организаций2. Роберт Коин и Джозеф Най утверждали, что реалистический подход в теории международных отношений не может учесть последствия сложной взаимозависимости государств и влияния международных институтов3. Теоретики международных отношений долго изучали
выбор, приоритет обмена и затрат на взаимодействие. См., например: Williamson O.E. Markets and hierarchies. Analysis and antitrust implications. - N.Y.: Free press, 1975; North D.C. Structure and change in economic history. - N.Y.: W.W. Norton, 1981; Nelson R., Winter S. An evolutionary theory of economic change. - Cambridge: Harvard univ. press, 1982; North D.C. Government and the cost of exchange in history // Journal of economic history. - Cambridge, 1984. - Vol. 44, N. 2. - P. 255264; Williamson O.E. The economic institutions of capitalism. - N.Y.: Free press, 1985; North D. C. Economic performance through time, лекция, прочитанная после получения Нобелевской премии по экономике, Стокгольм, Швеция, 1993 г., 9 декабря; Brinton M.C., Nee V. (eds.) The new institutionalism in sociology. - N.Y.: Russell Stage Foundation, 1998.
Позитивная теория институтов в политической науке сосредоточена на изучении результатов влияния политической структуры на результаты политики. Институты рассматриваются как рациональный ответ на проблемы коллективного действия, который позволяет экономить затраты на взаимодействие и кооперацию и ослабляет оппортунизм. Критику этого подхода см., например: Shepsle K.A., Weingast B. Structure-induced equilibrium and legislative choice // Public choice. -Fairfax, 1981. - Vol. 37, N 3. - P. 503-519; Moe T. The new economics of organization // American journal of political science. - Oxford, 1984. - Vol. 78, № 4. - P. 739777; Ostrom E. An agenda for the study of institutions // Public choice. - Fairfax, 1986. - Vol. 48, N 1. - P. 3-25; Shepsle K.A., Weingast B. The institutional foundations of committee power // American political science review. - Oxford, 1987. - Vol. 81, N 1. - P. 58-104; Shepsle K.A Studying institutions: Some lesson form the rational choice approach // Journal of theoretical politics. - L., 1989. - Vol. 1, N 2. - P. 131137; Moe T. Political institutions: The neglected side of the story // Journal of law, economics, and organization. - Oxford, 1990. - Vol. 6, 13. - P. 213-253.
1 Putnam R.D., Leonardi R., Nanetti R.Y. Making democracy work: Civic traditions in modern Italy. - Princeton: Princeton univ. press, 1993; Putnam R. D. Bowling alone: The collapse and revival of american community. - N.Y.: Simon and Schuster, 2000.
2 March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. - N.Y.: Free press, 1989.
3 Keohane R.O., Nye J.S. Power and interdependence: World politics in transition. - L.: Little, Brown, 1977; Keohane R. O. International institutions: Two research programs // International studies quarterly. - Tucson, Boston, Oxford, 1988. - Vol. 32,
основания международных режимов, которые функционируют в условиях отсутствия властного центра1. Исследователи, занимающиеся историческим и сравнительным изучением правительственных институтов, в частности, те, кто изучает структуру, возможности и развитие государства, обратили особое внимание на политические конфликты и переговоры, лежащие в основе институциональных изменений, а также на сильное влияние, которое оказывают на них история, культура и инерция структуры2.
Другие социологи и политологи использовали институциональный подход для исследования индивидуального и организационного поведения в политическом процессе3. Последователи этого направления обычно заостряют внимание на поведенческих особенностях политического процесса (policy), так как он по существу в большей степени формируется индивидами и организациями, не-
N 4. - P. 379-396; Keohane R.O., Nye J.S. Power and interdependence in the information age // Foreign affairs. - N.Y., 1998. - Vol. 77, N 5. - P. 81.
1 См., например: Krasner S.D. International regimes. - Ithaca, N.Y.: Cornell univ. press, 1983; Keohane R.O. After hegemony. - Princeton: Princeton univ. press, 1984; Keohane R.O. International institutions; Kratochwil F., Ruggie J.G. International organization: A state of the art on the state of the art // International organization. - Cambridge, 1986. -Vol. 40, N 4. - P. 753-776; Krasnr S.D. Sovereignty: An institutional perspective // Comparative political studies. - Beverly hills, 1988. - Vol. 21, N 1. - P. 660-694.
2 Wright H. T. Recent research on the origin of the state // Annual review of anthropology. - California, 1977. - Vol. 6. - P. 379-397; Hayward J., Berki R.N. (eds). State and society in contemporary Europe. - N.Y.: St. Martin's, 1979; Skowronke S. Building a new American state: The expansion of National Administration capacity 1877-1920. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1982; Evans P. B., Rueschemeyer D., Skocpol Th. (eds.) Bringing the state back in. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1985; Hall P. Governing the economy: The politics of state intervention in Britain and France. - Oxford: Oxford univ. press, 1986.
3 См.: например: Heclo H. Modern social politics in Britain and Sweden: From relief to income maintenance. - New Haven: Yale univ. press, 1974; Heclo H. A government of strangers: Executive politics in Washington. - Washington, D.C.: Brookings Institution press, 1977; Skocpol Th. Political response to capitalist crises: Neo-Marxist theories of the state and the case of the new deal // Politics science quarterly. - N.Y., 1980. - Vol. 10, N 2. -P. 155-201; Skocpol Th., Finegold K. State capacity and economic intervention in the early new deal // Political science quarterly. - N.Y., 1982. - Vol. 97, N 2. - P. 255-278; Laumann E.O., Knoke D. The organizational state: Social choice in national police domains. - Wisconsin.: Univ. of Wisconsin press, 1987; Wildavsky A. Choosing preferences by constructing institutions: A cultural theory of preference formation // American political science Review. - Washington, 1987. - Vol. 81, N 1. - P. 3-22.
жели формальными моделями поведения групп1. Как отмечал Хью Хекло, политические социологи занимались изучением социальных отношений и социальных условий, определяющих публичную политику, и воздействий, которые оказывает эта политика на социальную структуру общества. Политологи рассматривали политические отношения, политические силы и результаты политики. Между тем политические управленцы и другие государственные акторы в равной степени принадлежат к политической и социальной сферам2. Возможно, лучшим примером исследования в этом направлении является книга Эдварда Лумана и Дэвида Нока «Организационное государство», в которой политический процесс рассматривается с точки зрения констелляций или сетей общественных, частных и некоммерческих организаций .
Второе широкое направление - это новый институционализм в теории организаций и социологии4. В начале XX в. основатель социологии Эмиль Дюркгейм определил социологию как науку об институтах, их происхождении и функционировании5. Джон Мей-ер, Ричард Скотт, Брайан Роун и многие другие ученые объясняли роль символов и ритуалов в развитии институтов и их связь с понятием легитимности6. Пол Ди Маджио и Уолтэр Пауэл считали, что сходство в организационных формах и практиках является не результатом рационального выбора, а чаще продуктом институционального изоморфизма, процессов, благодаря которым организации
1 Термин policy используется здесь для обозначения скорее направления действия, чем формальной программы, о которой писал Хекло, Modern social politics, с. 4.
2 Ibid.
3 Laumann E., Knoke D. The organizational state: Social choice in national policy domains.
4 March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics; Powell W. W., DiMaggio P.J. (eds). The new institutionalism in organizational analysis. - Chicago: Univ. of Chicago press, 1991; BrintonM.C., Nee V. The new institutionalism in sociology.
5 Durkheim E. The rules of sociological method / 2nd ed. - N.Y: Free press, [1895] 1958.
6 См.: Meyer J. W., Rowan B. Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony // American journal of sociology. - Chicago, 1977. - Vol. 83, N 2. -P. 340-63; Meyer J.W., Scott W.R., Rowan B., Deal T. (eds.) Organizational environments: Ritual and rationality // Beverly Hills, Calif.: Sage, 1983; Perrow Ch. Overboard with myth and symbols // American journal of sociology. - Chicago, 1985. - Vol. 91, N 1. - P. 151-155.
приспосабливаются к нормам, имитируют другие организации или принуждаются более сильными акторами в их окружении принимать доминирующие правила игры1. Другие социологи включали частный интерес и мотивации в институциональный анализ для того, чтобы сконструировать процесс выбора в условиях ограничений, который пополняет последние открытия в новой институцио-2
нальной экономики .
Марк Грановеттер в статье, опубликованной в 1985 г., утверждал, что экономическое действие включено в существующие социальные структуры и социальные отношения . Его концепция «включенности» (ешЪеёёепезэ) в области институтов и экономики оживила давно существующее, но пребывавшее в забвении направление исследований в экономической социологии. Включенность, по Грановеттеру, влияет равным образом и на индивидуальные действия, и на институты. Его подход представляет собой третий путь между «атомизированной, недосоциализированной концепцией человеческого действия [созданной]... в утилитаристской традиции» и сверхсоциализированной концепцией индивида, который усвоил нормы и обязанности до такой степени, что такие категории, как «интерес» и «выбор», просто теряют значение4. Позже ученые разработали характеристики и описали результаты сетевых взаимоотношений, проанализировали механизмы, посредством которых сети и включенность влияют на экономическое поведение, а также исследовали связи между институтами и сетями5.
1 DiMaggio P.J, Powell W.W. The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields // American journal of sociology. - Chicago, 1983. - Vol. 88, N 2. - P. 147-160.
2 BrintonM.C., Nee V. (eds.) The new institutionalism in sociology.
3 Granovetter M. Economic action and social structure: The problem of embedded-ness // American journal of sociology. - Chicago, 1985. - Vol. 91, N 3. - P. 481-510.
4 Ibid. - P. 483.
5 Powell W.W. Neither market nor hierarchy: Network forms of organization / Ed. by B. Staw, L.L. Cummings // Research in organizational behavior. - Greenwich, Conn.: JAI press, 1990. - Vol. 12; Zukin Sh., DiMaggio P. Introduction // Zukin Sh., DiMaggio P. Structures of capital: The social organization of the economy. - Cambridge: Cambridge univ. press, 1990; Burt R. Structural holes: The social structure of competition. - Cambridge: Harvard univ. press, 1992; GerlachM. Alliance capitalism: The social organization of japanese business. - Berkeley: Univ. of California press, 1992; Portes A., Sensenbrenner J. Embeddedness and immigration: Note on the social determinants of economic action // American journal of sociology. - Chicago, 1993. - Vol. 98, N 6. - P. 1320-1350;
Третье направление, используемое в данном исследовании, касается отношений между информационными технологиями и организациями. Макс Вебер связывал стремительное развитие бюрократии в XIX в. с промышленной революцией. Бюрократия как форма организации была необходима для управления децентрализованными, сложными операциями в промышленности и для координации работы железнодорожного транспорта. В концепции Ве-бера бюрократия представлена как совокупность средств контроля, осуществляемого через скрупулезное структурирование информации, основанного на обезличенных связях и неизбежно стремящегося к рационализации1. Альфред Чандлер, историк бизнеса, исследовал эволюцию современных корпоративных организаций и практику их функционирования2. Джеймс Бенигер рассматривал информационную революцию как этап в более чем столетних усилиях по ускорению производственных процессов и обеспечению контроля над ними. Он полагал, что развитие компьютерных технологий, как правило, является реакцией на кризис контроля . Джоан Ятс писал о том, что доминирующие модели коммуникации в сложных организациях возникли между 1850-1920 гг., при этом формальная коммуникация включила в себя ранние, менее формальные способы взаимодействия4. Ванда Орликовски описала разницу между характеристиками информационных технологий и
Podolny J. Market uncertainty and social character of economic exchange // Administrative science quarterly. - Ithaca, N.Y, 1994. - Vol. 39, N 3. - P. 458-483; Smelser N.J., Swedberg R. (eds.) The handbook of economic sociology. - Princeton: Princeton univ. press, 1994; Ghosal S., Moran P. Bad for practice: A critique of the transaction cost theory // Academy of management review. - N.Y.., 1996. - Vol. 21, N 1. - P. 13-47; Uzzi B. Social structure and competition in interfirm networks: The paradox of embeddedness // Administrative science quarterly. - M., 1997. - Vol. 42, N 1. - P. 35-67; Nee V., Ingram P. Embeddedness and beyond: Institutions, exchange, and social structure // The new insti-tutionalism in sociology / Ed. by N.C. Brinton and V. Nee.
1 WeberM. Economy and society: An outline of interpretive sociology / Ed. by G. Roth and C. Wittich. - N.Y.: Bedminster press, [1992] 1968.
2 Chandler Jr.A.D. The visible hand: The managerial revolution in american business. - Cambridge: Harvard univ. press, 1977.
3 Beniger J.R. The control revolution: Technological and economic origins of the information society. - Cambridge: Harvard univ. press, 1986.
4 Yates J.A. Control through communication: The rise of system in american management. - Baltimore: Johns Hopkins press, 1989.
«technology-in-use»1. Стефан Бэрли исследовал отношения между информационными технологиями и организацией работы2. Другие исследователи также обращали внимание на социальные и структурные механизмы, посредством которых индивиды и организации используют новые информационные технологии, и как они влияют на организацию и проектирование рабочих процессов3.
Цель рамочной модели, представленной в настоящей статье и описывающей механизм внедрения информационных технологий (technology enactment framework), - интеграция этих трех направлений. В настоящее время работы, посвященные роли сетевых взаимодействий в правительственных организациях и институтах, являются редким исключением. Так, Лауренс О'Тул отмечал, что государственный менеджмент «усиливает свои позиции в установлении сетевых взаимодействий акторов. Тем не менее большинство исследований, к которым обращаются администраторы в поисках ответа на вопрос, как повысить эффективность управления, уделяют относительно мало
1 Orlikowski W.J. The duality of technology: Rethinking the concept of technology in organizations // Organization science. - Hanover, 1992. - Vol. 3, N 3. - P. 398-427.
2 Barley S.R. Technology as a occasion for structuring: Evidence from observations of CT scanners and the social order of radiology departments // Administrative science quarterly. - Ithaca, N.Y., 1986. - Vol. 12, N 1. - P. 81; Barley S.R. Technology, power, and the social organization of work: Toward a pragmatic theory of skilling and deskilling // Research in the sociology of organizations / Ed. by N. DiTomaso and S.B. Bacharach. - Greenwich, Conn.: JAI press, 1988. - Vol. 6; Barley S.R. The alignment of technology and structure through roles and networks // Administrative science quarterly. - Ithaca, N.Y., 1990. -Vol. 35, 1. - P. 61-103; O'Mahony S., Barley S.R. Do digital telecommunications affect work and organization? The state of our knowledge // Research in organizational behavior. P0. -Greenwich, Conn.: JAI press, 1999. - Vol. 21. - P. 125-161.
3 Zuboff Sh. In the age of the smart machine: The future of work and power. -N.Y.: Basic Books, 1984; Scott Morton M.S. (ed.) The corporation of the 1990's: Information technology and organizational transformation. - Oxford: Oxford univ. press, 1991; Sproull L., Kiesler S. Connections: New ways of working in the networked organization. - Cambridge: MIT Press, 1991; Hammer M., Champy J. Reengineering the corporation: A manifesto for business revolution. - N.Y.: HarperCollins, 1993; Davenport Th.H. Process innovation: Reengineering work through information technology. -Cambridge: Harvard Business School press, 1992; Kelley M.R. Productivity and information technology: The elusive connection // Management science. - Hanover, 1994. -Vol. 40, N 11. - P. 1406-1425.
внимания вопросам эффективного действия в сетях»1. Между тем сетевые формы взаимодействия в правительстве представлены очень широко и продолжают распространяться. Из федерального бюджета только небольшая часть средств выделяется на программы отдельных агентств: почти все главные направления федеральной политики предусматривают констелляцию общественных, частных и некоммерческих организаций2. Исследователи обычно использовали термин the hollow state для обозначения увеличивающейся роли правительства в частном и некоммерческом секторах3. Рамочная модель внедрения технологий расширяет исследодиапазон исследований и позволяет скоординировать изучение государственного управления с современными реалиями.
Социологи и политологи, за небольшим исключением, упорно игнорируют изучение технологий и организаций, информационные технологии так и не получили теоретического обоснования ни в институциональной теории, ни в других центральных парадигмах политической науки.
Хотя теории внедрения технологий и инноваций имеют длительную историю, особенно в экономике, формы, в которых информационные технологии взаимодействуют с поведением, существующими социальными отношениями, организационными процессами и структурами, концептуализированы достаточно слабо. Как отмечал Хекло в другом контексте, «одной из вещей, которая вызовет удивление следующего поколения, станет не то, как много мы пониманием, а
4
то, как много мы принимаем как должное» .
1 O'Toole Jr.LJ. Treating networks seriously: Practical and research - Based agendas in public administration // Public administration review. - Boston, 1997. -Vol. 57, N 1. - P. 45.
2 DiIulio JrJJ, Kettl D.F. Fine print: The contract with american, devolution, and the administrative realities of american federalism // Report 95-1. - Washington: Brookings Center for Public Management, March 1995. - P. 17.
3 Milward B.H. (ed.) Symposium on «The hollow state: Capacity, control and performance in interorganizational settings» // Journal of public administration research and theory. - Oxford, 1996. - Vol. 6, N 2. - P. 193-313; Milward B.H, Provan K.G. The hollow state: Private provision of public services // Public Policy for Democracy / Ed. by H. Ingram and S.R. Smith. - Washington, D.C.: Brookings Institution press, 1993.
4 Heclo H. Modern social politics in Britain and Sweden: From relief to income maintenance. - P. 1.
Через столетие социологи и политологи будут оглядываться назад с изумлением и немалым снисхождением, оценивая тот темп, с которым ученые продвигались в изучении фундаментальных изменений в обработке информации и их последствий.
Внедрение технологий
Теоретики институционализма дают объяснение ограничениям, которые институты накладывают на действие. Институциональные теории объясняют стабильность и согласованность коллективных и индивидуальных действий, но самые существенные и актуальные вопросы они обычно оставляют открытыми. Как изменяются институты? Если институты ограничивают действие, то как и почему только некоторые акторы и организации могут приспосабливаться к этим институтам? Посредством каких механизмов фундаментальные изменения в обработке информации и в коммуникации влияют на институты? Каким образом институциональная теория включает информационные технологии в качестве переменной величины? Каким образом внедрение информационных технологий усиливает или ослабляет ограничения, накладываемые институтами?
Рамочная аналитическая модель, детально описанная в книге Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change, схематически представлена на рис. 1.
Ее вклад в развитие институциональных теорий состоит в том, что информационные технологии выступают в ней в качестве эндогенной переменной. Они трансформируются в процессе проектирования и использования.
В модели проводится различие между объективными технологиями и технологиями, которые введены в действие (enacted technology).
Объективные технологии включают Интернет, другие электронные телекоммуникации, технические средства и программное обеспечение. Введенные в действие технологии подразумевают восприятие технологии пользователями, а также дизайн и использование в конкретных условиях. Интернет - это всего лишь спинной мозг, позвоночник телекоммуникаций, посредством которого компьютеры всего мира объединяются в одну сеть. Это выдающееся достижение, но его сила как носителя, проводника изменений заключается в том,
что он уменьшает затраты на коммуникацию и координацию чуть ли не до нуля и предоставляет огромный спектр новых приложений.
Рис. 1
Информационные технологии отличаются от производственных, которые используются в качестве референтного объекта в большинстве институциональных и организационных теорий. Информационные технологии гораздо более пластичны, легче поддаются декомпозиции и открыты для бесконечного множества сфер приложений. Информационные технологии - это мозг и нервная система. Производственные технологии заменяют мускулы и руки, информационные - коммуникацию, мыслительные и вычислительные процессы. Их приложение, использование, влияние и результаты гораздо сложнее. Институциональная теория до сих пор еще не осмыслила информационные технологии и их роль.
Институциональный и организационный контексты выступают в качестве посредников при внедрении информационных технологий. В рамочной модели под организационным контекстом понимаются бюрократия и межорганизационные сети. На схеме они располагаются рядом, поскольку в разных концепциях государственные управленцы (public managers) часто перемещаются между этими двумя структурами в процессе выработки и реализации политики.
С одной стороны, государственные управленцы работают в бюрократических структурах (министерствах или агентствах) и действуют как бюрократы при принятии и реализации политических решений и оказании услуг. С другой стороны, они все чаще работают внутри связанного сетью правительства, в котором реализованы различные проекты e-government. В данном случае государственные управленцы действуют преимущественно как участники межведомственных команд и должны работать одновременно с общественным, частным и некоммерческим секторами для того, чтобы обеспечить эффективное функционирование правительства. Поскольку государственным управленцам приходится работать как в бюрократической, так и в сетевой системах управления, эти две организационные формы оказывают влияние на дизайн информационных технологий, а также на то, как они внедряются и используются.
Процесс внедрения информационных технологий предполагает наличие четырех типов институциональных процессов, которые оказывают сильное влияние на восприятие и поведение1. К когнитивным институтам относятся ментальные привычки и когнитивные модели, воздействующие на поведение индивидов и на процесс принятия решений. Культурные институты подразумевают общепринятые символы, нарративы, значения и другие знаки, которые конституируют культуру. К социоструктурным институтам относятся социальные и профессиональные сетевые взаимоотношения, которые накладывают ограничения на поведение через историю, приверженность (ценностям), обязательства и совместные цели. Правительственные институты в модели обозначают законы и административные нормы, которые накладывают ограничения на принимаемые решения. Эти институты играют значительную роль в процессе внедрения информационных технологий, даже если они
1 См.: Zukin Sh., DiMaggio P. Structures of capital: The social organization of the economy.
сами в долгосрочной перспективе подвержены влиянию технологий, которые были ими выбраны.
Политологи обычно используют термин институт как синоним правительства. Однако многие социологи различают институты и организации, хотя сами аналитические различия между ними остаются достаточно туманными. Организации - это технические инструменты, с помощью которых осущестляются производство продуктов или услуг, их обмен на рынке. Вознаграждения в них даются за «эффективный и действенный контроль над рабочим процессом»1.
Институты, наоборот, вырабатывают правила и требования, которым обязаны следовать акторы и организации, если они хотят получить поддержку и считаться легитимными во властном окружении. Организационная среда вознаграждает эффективность, результативность и контроль над производством. Институциональная среда вознаграждает соответствие нормативным требованиям легитимности и в некоторых случаях конформизм по отношению к процедурам, презентации, символам и риторике. Правительственные агентства обладают как организационными, так и институциональными элементами и должны функционировать в обеих средах. Они должны быть эффективными и результативными в своей внутренней деятельности, но в то же время они функционируют в законодательной и политической среде, которая вынуждает их придерживаться целого ряда требований, имеющих мало общего с экономическими результатами. Институциональная среда включает широкий набор элементов, от микроуровня в организациях до макроструктур в государстве и обществе.
Информационные технологии и организационная и институциональная среда взаимосвязаны, и поэтому в предложенной модели причинно-следственные связи указаны в обоих направлениях, а обе переменные могут выступать и как зависимые, и как независимые. Каждая переменная оказывает причинное воздействие на другую. Институты и организации формируют внедрение информационных технологий. Технологии, в свою очередь, могут изменять форму организаций и институтов, чтобы те лучше соответствовали их логике.
Новые информационные технологии реализуются - получают признание, проектируются и используются (если используются) - через посредничество существующих организационной и ин-
1 Scott W.R. Unpacking institutional arguments // The new institutionalism in organizational analysis / Ed. by Powell W.W., DiMaggio P.J. - P. 167.
ституциональной сред с их собственными внутренними логиками или тенденциями. Эти множественные логики воплощены в рутинных процессах, программах, бюрократической политике, нормах, культурных предпочтениях и социальных сетях.
Поэтому результаты внедрения непредсказуемы и варьируются по своим рациональным, политическим и социальным характеристикам.
Воздействие Интернета на правительство подвержено глубинному влиянию организационной, политической и институциональной логик, вследствие чего оно может проявиться самым неожиданным образом. Во многих случаях Интернет не ведет к трансформации институтов, а используется для укрепления status quo. Рассмотрим, например, информационные системы, которые ускоряют обработку информации, позволяют более четко отслеживать работу служащих и выдают детальные ежемесячные отчеты о деятельности. В этом сценарии мало структурных перемен. Процесс остается тем же самым, он только протекает быстрее, и служащие работают под более строгим контролем. В других случаях технологии явным образом используются для создания изменений.
Обоюдное воздействие, существующее между технологиями и институтами, является не последовательным и прямым, но сложным и в высшей степени взаимозависимым, формирующим новый вид виртуальной политики. Когда различные логики пересекаются или вступают в конфликт, результаты могут быть непредсказуемыми. Высокая степень неопределенности, обусловленная отчасти темпом технологических изменений, способствует возникновению непредвиденных последствий и экстремальных явлений как положительного, так и негативного свойства. Переговоры, конфликты и борьба среди бюрократов, принимающих решения, определяют построение виртуального государства. Результаты этой борьбы будут формировать его контуры.
В большинстве оценок информационных технологий и их влияния причинный механизм, который связывает технологии и институты, выглядит очень просто:
информационные технологии ^ предсказуемые институциональные изменения
В этих оценках использование сетевых компьютерных технологий ведет к набору предсказуемых изменений, включая сглаживание
иерархий, более широкое использование кроссфункциональных команд специалистов, появление культуры сотрудничества. Более проницаемые организационные границы ведут к более широкому использованию межорганизационных сетей1. Однако, как показывают по меньшей мере два десятилетия исследований технологий и организаций, эти предсказания, обладающие некоторой свойственной технологиям логикой, в целом не подтверждаются . Так, например, Гарольд Левитт и Томас Вислер предсказывали в 1950-х годах, что информационные технологии приведут к исчезновению класса менеджеров среднего зве-на3. Уже 50 лет назад было ясно, что автоматизация может с легкостью осущестлять многие выполняемые ими рутинные операции. Тем не менее неоспоримая логика развития информационных технологий не привела к таким изменениям вплоть до 1980-х годов, когда организации начали предпринимать усилия по основательной реструктуризации перед лицом экономического спада, возросшей мировой конкуренции и политической культуры, допускающей разукрупление предприятий в целях экономии. Как заметил Фернан Бродель относительно промышленной революции, технологии для такой революции существовали уже много лет и не в одной стране. Они воспламенили «революцию» в Великобритании, когда экономическая необходимость и институциональная среда вступили в синергийное взаимодействие с технологией.
Заключение
Институциональный подход обращает внимание ученых на то, что государство предрасположено использовать Интернет иначе, чем его используют экономические организации. Совершенно очевидно, что развитие виртуального государства не похоже на развитие электронной торговли. Административные реформы качественным образом отличаются от реструктурирования фирм и промышленности. Существенное повышение эффективности, заставляющее развивать электронную торговлю и
1 См., например: Drucker P. Post-capitalist society. - Boston: ButterworthHeinemann, 1993; Scott Morton M.S. The corporation of the 1990s: Information technology and organizational transformation.
2 O'Mahony S., Barley S.R. Do digital telecommunications affect work and organization? The state of our knowledge.
3 Leavitt H.J., Whisler Th.L. Management in the 1980's // Harvard business review. - Harvard, 1958. - Vol. 36, N 6. - P. 41-48.
изменять производство, для бюрократии парадоксальным образом может служить отрицательным стимулом в использовании Интернета в системе государственного управления. В то время как в экономике громадный рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью, увеличением сбыта, ростом стоимости акций и усилением позиций на рынке, в сфере государственного управления они ведут к уменьшению бюджета, сокращению аппарата, потере ресурсов и объединению программ. В этом случае стимулы и вознаграждение в государственных институтах обратны таковым на рынке.
Во время первой волны эйфории по поводу возможностей э-правительства, когда информация и услуги стали перемещаться во Всемирную паутину, увеличение эффективности и политические последствия были не столь очевидными, поскольку первоочередное значение придавалось улучшению услуг и обеспечению доступа граждан к этим услугам и информации. Но с развитием кросс-агенств и каналов сектора 020, которое вело к консолидации функций, принимающие решения бюрократы быстро ощутили неоднозначность стимулов институциональной трансформации.
За последние 15 лет во всем мире лица, принимающие политические решения, пришли к важным выводам относительно развития э-правительства. Принятие взвешенных и информированных решени-ний при выборе альтернативных технологий, которые должны быть встроены в определенную институциональную среду, требуют анализа вероятных результатов и обсуждения альтернативных стратегий. Такие обсуждения носят исключительно политический, а не технократический характер и относятся к сфере государственного управления. Поэтому ключевыми фигурами в принятии решений относительно э-правительства должны быть политики и высшие должностные лица в правительстве, а не эксперты в области технологий. Правительства во всем мире испытывают на себе давление общества, требующего, чтобы они шли в ногу с переменами в структуре и поведении фирм и отраслей промышленности. Без концептуальной схемы, которая инкорпорирует в э-правительство политику, власть, институциональную структуру и поведение, исследователи могут всего лишь констатировать междоусобную разрушительную борьбу бюрократии и отдельные случаи выдающихся инноваций, но они не в состоянии распознать более общие модели институционального поведения. Правительственные акторы и акторы гражданского общества более чем какие-либо другие группы будут конструировать или реконструировать государство в информа-
ционных обществах по всему миру. Взаимовлияние институтуциональ-ной среды и технологий является следствием деятельности политических акторов, функционирующих как внутри правительства, так и в обществе. Их взаимодействие с правительственными структурами и системой принятия решений и их роль в осмыслении и интегрировании новых технологий в нервную систему государства несоизмеримы по значению с действиями любых других групп.
В чем значимость данного исследования для политической науки? Молчание академического сообщества перед лицом судьбоносной социальной трансформации выглядит странным. При обзоре наиболее влиятельных журналов, принадлежащих к мейнстриму теории организации и политической науки, возникает впечатление, что исследователи не заметили информационную революцию. Даже спустя 15 лет со времени появления Интернета сохраняется огромная пропасть между изменениями в области информации, имеющими фундаментальное значение для государства и общества, и тем вниманием, которое общественные науки уделяют этому феномену. Исследователи, за редким исключением, неадекватно концептуализируют и оценивают последствия радикальных изменений в коммуникации, обработке информации, координации и управлении, вызванные развитием ИКТ. Возможно, ажиотаж, поднятый вокруг Интернета в 1990-е годы, вызвал антипатию к данной теме среди серьезных ученых. Общественные науки должны преодолеть это негативное отношение и сосредоточиться на вопросах, имеющих большое и долгосрочное значение для общества. Ведь информационная революция привела к глубоким сдвигам в обществе, экономике и государственном управлении. Это была революция по своим последствиям, а не по скорости.
Рациональные эволюционные теории предсказывают, что люди найдут самые эффективные и подходящие формы Интернета и его использования в государственном управлении благодаря процессу конкуренции, который сам отделит продуктивные идеи от непродуктивных. Если это так, то политикам остается только ждать, не проявляя никакой инициативы, пока процесс эволюционного отбора не сделает свое дело. Такое представление, однако, является весьма проблематичным. С ним можно было бы согласиться, если бы эффективность была единственным или хотя бы главным критерием оценки работы правительства. В отличие от этих теорий, технологический
детерминизм заявляет, что сила и вездесущность Интернета и темпы изменений в технологии превзошли способность общества планировать, разрабатывать и оценивать альтернативы. С этой точки зрения технологии сами по себе непременно приведут к появлению новых институтов, которые человек предвидеть не в состоянии. Обе теории содержат в себе зерно истины, но недооценивают влияние человеческого фактора и институтов.
Если организации, институты и технологии обладают различными, порой конфликтующими характеристиками и если появление межорганизационных сетей усиливает конфронтацию между этими элементами, что мы можем сказать по поводу новой политики? При каких условиях затраты и разочарования могут оказаться неприемлемо высокими? Какие шаги могут предпринять акторы для повышения эффективности государственного управления? Если мы хотим контролировать наше будущее, мы должны намного яснее, чем сейчас, представлять наши основные институты, составляющие их элементы и механизмы, посредством которых они изменяются. Если мы хотим сами контролировать информационные технологии, чтобы углубить демократию, а не уступать контроль судьбе, эволюции, конкуренции, детерминизму, киберутопизму, технократической элите или Интернету, понимание взаимодействия информационных технологий и институтов через анализ действия людей должно стать для нас более важным, чем разработка драматических сценариев будущего, над которым мы не властны.
Постскриптум: Э-правительство в США с 2001 по 2007 г.1
Во время правления администрации Билла Клинтона развитие виртуальных агентств натолкнулось на ряд неожиданных препятствий. Например, в федеральном правительстве не существовало структур, которые бы контролировали проекты формирования виртуальных агентств, что создавало проблемы для их реализации. В федеральном бюджете выделялись средства на развитие отдельных исполнительных ведомств и решение их индивидуальных проблем. Система специализированных комитетов Конгресса создава-
1 Заключение взято из книги Дж. Фантейн (совместно с Manuel Castells и Gustavo Cardoso) «Исследование политического развития виртуального государства» (The network society: From knowledge to policy. - Washington, D.C.: Brookings Institution press, 2006. - P. 149-181).
лась задолго до появления проектов межведомственных агентств и, естественно, не была расчитана на их поддержку. Таким образом, структурные и институциональные барьеры бросили трудный вызов сетевому правительству. Их преодоление было не менее важным, чем преодоление индивидуального сопротивления переменам.
В августе 2001 г. администрация только что избранного президента Буша обнародовала Президентскую программу управления (Presidential management agenda) и вместе с ней план продолжения и расширения проектов межведомственных агентств. Он включал пять президентских инициатив, относящихся к правительству, одной из них было создание e-gvernment1. На начальном этапе план э-правительства сосредоточился главным образом на разработке 25 межведомственных проектов, приведенных в таблице. Проекты были направлены на упрощение доступа граждан к правительственной информации, уменьшение расходов бизнеса путем сокращения раздутого количества информации, требуемой правительством, усовершенствования системы распределения информации и координации с правительствами штатов и местными властями, увеличения внутренней эффективности федерального правительства2.
25 проектов сгруппированы в четыре категории: G2B, G2G, G2C, Внутренняя продуктивность и эффективность правительства. Проекты категории G2B («правительство - бизнесу») включают электронное нормотворчество, налогообложение для бизнеса, оптимизацию процедур международной торговли, портал для бизнеса и объединенный портал здравохранения. Проекты категории G2G («правительство - правительству») включают в себя стандартизацию геопространственной информации и обеспечение ее интероперабель-ности, многофункциональный менеджмент катастроф, стандартизацию беспроводной связи между службами спасения, стандартизацию и совместный доступ к информации, относящейся к учету естественного движения населения, объединенный доступ к федеральным грантам. Проекты категории G2C («правительство - гражданам») включают стандартизацию доступа к информации об установленных
1 Более подробно см. пресс-релиз, описывающий данную инициативу. Режим доступа: http://www.whitehouse.gov/omb/pubpress/2001-30.html http://www. whitehouse. gov/omb/budget/fy2002/mgmt.pdf.
2 Более подробно см.: «The president's management agenda, FY 2002». -P. 24. Mode of access: http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2002/mgmt.pdf.
государством льготах, информацию об отдыхе, электронное заполнение налоговых деклараций, стандартизацию доступа к администрированию федеральными займами, услуги для граждан. Проекты, направленные на внутреннюю эффективность и продуктивность федерального правительства, охватывают тренинг персонала, набор персонала, интеграцию человеческих ресурсов, проверку благонадежности государственных служащих, командировки, управление закупками и отчетность. В эту категорию включен также проект консолидированной электронной аутентификации, обеспечивающий реализацию всех остальных1. С детальным исследованием внедрения проекта Grants.gov (правительственные гранты) и управления этим проектом можно ознакомиться в работе Fountain, 20072.
Эти проекты призваны усилить горизонтальные связи между правительственными агентствами. В этом смысле они выходят за первую стадию развития э-правительства, которая, как правило, предусматривает обеспечение граждан информацией в он-лайновом режиме. В использовании ИКТ эти проекты идут даже дальше, чем предполагает вторая стадия, на которой обычно переводятся в он-лайновый режим такие трансакции, как уплата налогов. Недавно правительство США выработало стратегию дальнейшего развития предпринимательского подхода к правительственным операциям - «lines of business».
Отвественность за эти проекты возложена на Управление э-правительства и информационных технологий (Office of e-government and information technology), созданное в 2002 г. в структуре Административно-бюджетного управления США. Закон об электронном правительстве того же года (The E-Government Act) также ввел должность главного информационного менеджера (CIO) федерального правительства в ранге первого заместителя (associate director) руководителя Административно-бюджетного управления. Ему подчинен администратор (associate administrator for e-government and information technology), отвечающий за 25 проектов президентской инициативы по э-правительству. Пять «портфельных менеджеров», частично из числа государственных служащих, частично политических назначенцев, курируют эти проекты. Их разработку поддерживала также группа консультантов, работавшая по кон-
1 Более подробно о каждом проекте см. www.e-gov.gov.
2 Fountain J.E. Challenges to organizational change: Multi-level integrated information structures (MIIS) // Governance and Information Technology: From Electronic Government to Information Government / Ed. by D. Lazer and V. Mayer -Schoenberger. - Cambridge, MA: MIT Press, 2007.
тракту с Административно-бюджетным управлением и обеспечивавшая его взаимодействие с проектами. Создание этой новой организации в структуре Административно-бюджетного управления США свидетельствует о важном институциональном развитии федерального правительства. До принятия Закона об э-правительстве 2002 г. (Закон 107-347), который учредил должность федерального информационного менеждера (CIO), в правительстве США не было службы, которая руководила реализацией данных проектов.
Таблица
Межведомственное агентство США, инициативы э-правительства
«Правительство - гражданам» Одно окно по вопросам отдыха Льготы, предоставляемые государством (GovBenefits.gov) Электронные займы (E-Loans) Налоговая служба (IRS Free File) Правительственные услуги (USA Services)
«Правительство - бизнесу» Электронное законодательство (E-Rulemaking)
Электронные налоговые декларации для бизнеса (Expanding Electronic Tax Products for Business) Продажа государственной собственности (Federal Asset Sales) Оптимизация международной торговли (International Trade Process Streamlining)
Портал для бизнеса (Business Gateway) Стандартизация информации по здравоохранению (Consolidated Health Informatics)
«Правительство - правительству» Геопростанственное объединение Гранты
Менеджмент катастроф (Disaster Management)
Безопасность (SAFECOM) Регистрации естественного движения населения (E-Vital)
Внутренняя результативность и эффективность
Электронные тренинги (E-Training) Портал по найму на госслужбу (Recruitment One-Stop) Интеграция человеческих ресурсов (Enterprise HR Integration) Электронные архивы (E-Records Management)
Госудрственные служащие (E-Payroll) Командировки (E-Travel) Электронные государственные закупки (Integrated Acquisition Environment)
Электронная аутентификация (E-Authentification)_
Источник: http://www.egov.gov
Федеральные агентства, участвующие в реализации президен-ской инициативы, выступают в качестве управляющих для одних проектов и партнеров для других. Каждое управляющее агентство назначает своего менеджера проекта. Ими становятся, как правило, федеральные государственные служащие с большим опытом работы. Они отвечают за разработку целей и задач проекта, организацию процесса консультаций между агентствами, включенными в проект, и за взаимодействие с Административно-бюджетным управлением. В большинстве случаев менеджеры также были обязаны разработать план финансирования проектов и набрать исполнителей проекта. Ни финасирование, ни штат исполнителей в Президентской программе управления определены не были.
Закон об э-правительстве предусматривал выделение из федерального бюджета примерно 345 млн. долл. в течение четырех лет на реализацию проектов. Однако в действительности Конгрессом США каждый год утвеждалась сумма в среднем от 4 млн. до 5 млн. долл. Стратегии, разрабатываемые каждым проектом на поиск финансирования, комплектование штата и организацию управления, очень различаются и во многом зависят от личных способностей и опыта менеджера проекта. Пока что законодательная система организационно не адаптировалась к сетевому правительству. Такое отставание институционального развития осложняет строительство сетевых систем, поскольку средства продолжают выделяться отдельным ведоствам и их внутренним программам.
Сейчас неясно, до какой степени институциональное развитие будет соответствовать уровню развития сетевого правительства. Можно признать, что в стандартизации сложных правительственных процессов был достигнут большой успех. Тем не менее помимо управленческих сложностей остается также неясным, какое воздействие на демократическое управление может оказать дальнейшая интеграция правительственных операций и анализа информации.
Поэтому политическая наука должна сыграть ключевую роль в идентификации и обсуждении фундаментальных вопросов государственного управления, связанных с восприятием и внедрением новых ИКТ.
Перевод Ю. Слав
