CC BY
65
Институциональная трансформация советской системы партийного и государственного управления в период «перестройки»
Institutional transformation of the Soviet system of party and state administration during the
period of «perestroika»
Евдокимов Илья Дмитриевич
Студент 3 курса Факультет Политологии СПбГУ
Россия, Санкт-Петербург, ул. Смольного д. 1/3 e-mail: st075698@student. spbu. ru
Evdokimov Ilya Dmitrievich
Student 3 term Faculty of Political Science ' SPbU
Russia, Saint Petersburg, Smolnii Str., 1/3 e-mail: st075698@student.spbu.ru
Кудрин Григорий Михайлович
Студент 3 курса Факультет Политологии СПбГУ
Россия, Санкт-Петербург, ул. Смольного д. 1/3 e-mail: st068642@student. spbu. ru
Kudrin Grigory Mikhailovich
Student 3 term Faculty of Political Science SPbU
Russia, Saint Petersburg, Smolnii Str., 1/3 e-mail: st068642@student.spbu.ru
Куликова Анастасия Петровна
Студентка 3 курса Факультет Политологии СПбГУ
Россия, Санкт-Петербург, ул. Смольного д. 1/3 e-mail: st0765 72@student. spbu. ru
Kulikova Anastasia Petrovna
Student 3 term Faculty of Political Science SPbU
Russia, Saint Petersburg, Smolnii Str., 1/3 e-mail: st076572@student.spbu.ru
Аннотация.
В данной статье рассматривается институциональный аспект трансформации советской системы партийного и государственного управления в период «перестройки». Авторы отмечают, что реформы «перестройки» привели к изменению институционального дизайна государственной власти в СССР. В то же время основные тенденции институциональной трансформации (демократизация, ослабление роли КПСС, появление альтернативных центров принятия политических решений) стали причиной усугубления кризиса государственных институтов и распада СССР.
Annotation.
This article discusses the institutional transformation of the Soviet system of party and state administration during the period of "perestroika". The authors note that the reforms of "perestroika" led to a change in the institutional design of state power in the USSR. But the main trends of institutional transformation (democratization, the weakening
of the role of the CPSU, the emergence of alternative centers for political decision-making) led to a crisis of state institutions and the collapse of the USSR.
Ключевые слова: СССР, КПСС, перестройка, партийно-государственная номенклатура, гласность, демократия, плюрализм.
Key words: USSR, CPSU, perestroika, state nomenclature, glasnost, democracy, pluralism.
К завершению первого этапа «перестройки», ограничившегося изменением экономической политики и механизмов хозяйственного администрирования, стало ясно, что эффективность притворяемых реформ и состояние советской государственно-партийной модели будут зависеть от институциональной трансформации системы партийного и государственного управления. «Коренной перелом» в трансформации советской системы партийного и государственного управления был ознаменован январским Пленумом ЦК КПСС 1987 г., на котором М.С. Горбачев озвучил отчетный доклад «О перестройке и кадровой политике». Отсутствие серьёзных положительных результатов экономических мероприятий, проведенных в первый этап «перестройки», Генеральный секретарь объяснил наличием в советской системе «механизма торможения». В качестве «механизма торможения» стали рассматривать сформировавшейся в Советском Союзе хозяйственный механизм и систему управления. Первостепенной целью политических и административных реформ отныне становились ликвидация «механизма торможения» и создание «механизма ускорения».
В качестве средства ликвидации «механизма торможения» рассматривалось расширение и углубление социалистической демократии посредством повышения роли Советов, профсоюзов, комсомола. Но стоит отметить, что принципиально новым для советской политической практики стало само признание на январском Пленуме неэффективности существующей политической системы и стоящих перед страной проблем.
Пожалуй, важнейшей институциональной трансформацией, произошедшей в результате январского Пленума, стал переход к избирательной системе, основанной на альтернативных выборах. Важно отметить, что альтернативные выборы распространялись не только на руководителей Советов, но и на партийных руководителей. Реформаторы «перестройки» считали, что изменение избирательной системы, основанная на гласности и состязательности, будет способствовать повышению эффективности партийного и государственного управления.
Уже летом 1988 г. была созвана XIX Всесоюзная конференция, делегаты которой были избраны партийными собраниями на конкурентной основе, что исключало влияние партийного аппарат на состав делегатов. Главным вопросом конференции был вопрос о реформировании советской политической системы посредством создания правового государства. В рамках данного курса предполагались следующие институциональные изменения: создание реально существующей системы разделения властей и постоянно действующего парламента, сужение компетенции партийных органов. На конференции был принят новый проект об альтернативных выборах.
Вскоре данная схема институционального дизайна была реализована: высшим органом государственной власти был провозглашен Съезд народных депутатов СССР и избираемый из его состава Верховный Совет, действовавший постоянно как центральный орган законодательной власти. В его состав входили 750 депутатов, избираемых от территориальных и национально-территориальных округов, 100 депутатов от КПСС, ВЦСПС, ВЛКСМ, 75 депутатов от Всесоюзных научных организаций, творческих союзов и других Всесоюзных организаций. Таким образом, 1500 депутатов избирались непосредственно населением прямым тайным голосованием на альтернативной основе, а 750 от общественных и иных организаций. В состав Верховного Совета входили 400 депутатов, как уже было отмечено, избираемых из состава Съезда народных депутатов.
Важные изменения произошли в кадровой сфере: на XIX Всесоюзной конференции было принято решение о желательности совмещения постов первых секретарей местных организаций КПСС и Совета соответствующего уровня, что позволяло партийным структурам получить контроль над законодательной властью, сохраняя ключевой принцип организации советской системы партийного и государственного управления - контроля КПСС над государственными институтами. Однако уже была определена одна из основных тенденций институциональной трансформации советской системы - создание демократических институтов.
Политические реформы продолжились в сентябре 1988 г. реорганизацией аппарата ЦК КПСС с целью изменения его управленческих функций. Деятельность партийных структур в сфере государственного управления и хозяйственного администрирования ограничивалась. Отраслевые отделы ЦК КПСС, численность которых достигала 20, были реорганизованы в 6 комиссий, возглавляемых секретарями ЦК. Уменьшение роли партии в государственном управлении обозначило начало развития еще одной центральной тенденции институциональной трансформации советской системы - минимизация партийного вмешательства в процесс принятия политических решений и государственного управления. Также стоит отметить, что ликвидация отраслевых отделов КПСС как в центре, так и на местах, не привело к повышению эффективности управления, поскольку ряд государственных структур не был приспособлен к решению задач, ранее входивших в компетенцию структур партийных.
Выборы I Съезда народных депутатов прошли 26 марта 1989 г. I Съезд народных депутатов СССР, состоявшийся практически ровно через год после XIX партконференции, стал важнейшим событием, повлиявшим на политическое развитие страны.
Выше нами были обозначены две центральные тенденции трансформации советской системы партийного и государственного управления - демократизация и минимизация роли партийных структур. Однако реализация институциональной трансформации осложнялась обострением национального вопроса, выражавшегося в росте сепаратистских настроений и развитии конфликта «местнической» элиты и центра. Национальный вопрос стал предметом рассмотрения созванного 19-20 сентября 1989 г. пленума ЦК КПСС. По результатам пленум была принята резолюция «О национальной политике партии в современных условиях», в которой говорилось о расширении прав союзных республик, разграничении полномочий союзного центра и республик, придании нового статуса автономным образованиям, что отвечало основным требованиям национальных элит. Однако местная партийно-государственная номенклатура оказалась весьма ограничена в возможности реализации новых полномочий в связи с ростом влияния националистических политических сил. После пленума Верховным Советом СССР были расширены экономические права Эстонии, Литве, Латвии, Белоруссии и Свердловской области, что делалось в рамках политики реализации республиканского и регионального хозрасчета.
Параллельно принимались законы, регулирующие межнациональные и федеративные отношения, среди которых можно выделить принятые в 1990 г. законы «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР», «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик». Но стоит отметить, что реализация данных законов была невозможна в условиях ослабления центра и усиления национальных элит на фоне роста антисоветских и сепаратистских настроений.
В данных реалиях происходит оформление нового политического института - института президентства, призванного усилить центральную власть и остановить дезинтеграционные процессы. Вопрос введения
института президентства рассматривался на III Съезде народных депутатов СССР в марте 1990 г. 14 марта на безальтернативной основе президентом СССР был избран М.С. Горбачев. Стоит отметить, что институт президентства в СССР не обладал необходимой легитимностью, поскольку Горбачев был избран не на всенародных демократических выборах, а на Съезде народных депутатов СССР. Съезд наделил президента широкими полномочиями: издавать Указы и Постановления, которые имели юридическую силу. В тот же день был избран председатель Верховного Совета СССР, им стал А.И. Лукьянов, являвшийся до этого первым заместителем председателя Верховного Совета СССР.
Также важно отметить, что избрание Президентом Горбачева поставило вопрос о совмещении должностей Генсека и Президента, ведь разделение должностей могло привести к дуализму власти и, как следствие, ее дальнейшему ослаблению. Горбачев был заинтересован в сохранении поста Генерального секретаря и после избрания его Президентом, поскольку он опасался, что с новым Генсеком партия может оказать сильное противодействие его политике. Противники Горбачева из межрегиональной депутатской группы выступали против совмещения этих должностей из-за боязни, что в руках Горбачева может быть сосредоточена сильная неконтролируемая власть. Однако вопрос был решен в пользу Горбачева, который, будучи Президентом, сохранил за собой и пост Генсека.
Важно отметить, что данный Съезд фактически сыграл финальный аккорд в развитии обозначенной выше тенденции трансформации советской системы государственного управления - минимизации роли партийного вмешательства. На данном Съезде была отменена 6-я статья Конституции СССР, закреплявшая руководящую роль КПСС в политической системе страны. В новой редакции статьи говорилось о том, что в управлении страной участвуют помимо КПСС и другие политические партии и общественные объединения. Президент также перестал зависеть от ЦК и Политбюро, поскольку важнейшие вопросы жизни государства он мог теперь решать на Президентском Совете и на Совете Федерации, которые были сформированы после его избрания. Эти решения положили начало формированию многопартийной системы в СССР и окончательно разрушила прежний институциональный дизайн советской политической системы.
Новый институциональный дизайн советского государственного управления, исключающий из него партийные руководство и контроль, а также и укрепляющий центральную власть посредством создания института президентства, не смог остановить дезинтеграционные процессы и кризис советской системы. Наоборот, институт президентства получил оформление и в союзных республиках, что усилило конкретных лидеров национальных элит и стало катализатором децентрализации и распада советской государственности.
Институт президентства внес осложнения в конфликт не только между федеральным центром и национальными окраинами, но и в конфликт между центральной властью и руководством РСФСР. Наиболее проблемным аспектом кризиса советской системы в поздний этап «перестройки» стало провозглашение РСФСР государственного суверенитета на I Съезде народных депутатов РСФСР в июне 1990 г.
Главным следствием Декларации о государственном суверенитете РСФСР стало формирование альтернативного центра принятия решений. Отметим, что формирование альтернативных центров принятия политических решений можно охарактеризовать как одну из тенденций институциональной трансформации советской политической системы завершающего этапа «перестройки». Российская власть начинает проводить независимую от союзного Центра политику, что изначально выразилось в экономической политике, направленной на укрепление экономической самостоятельности республики. Но сделать это было весьма сложно, поскольку непосредственно в республиканском подчинении находилось не более 17 процентов предприятий, расположенных на ее территории. 24 октября 1990 г. был издан Закон, дававший право российским органам власти приостанавливать действие союзных актов в том случае, если они нарушают суверенитет РСФСР.
Предусматривалось также, что решения высших органов государственной власти СССР, Указы и другие акты президента СССР вступают в действие лишь после их рассмотрения Верховным Советом РСФСР. Данный феномен, получивший название «войны законов», привел к эскалации конфликта советской и российской элиты, парализовал систему реализации на территории РСФСР принятых политических решений. Параллельно усиливался также конфликт центра и национальных республик. «Парад суверенитетов» и усиление дезинтеграционных процессов продемонстрировали несостоятельность существующей государственной модели, слабость бюрократического механизма и отсутствие государственного контроля над развивающимися в стране процессами.
В данных условиях советским руководством была предпринята попытка сохранить советскую государственность посредством заключения нового союзного договора - в историографии «перестройки» данную попытку принято называть «новоогаревским процессом». Договор предусматривал, что суверенные государства, которые образуют Союз, являются полноправными членами международного сообщества, равно как и Союз является субъектом международного права. В рамках своих полномочий республики могли приостанавливать действия союзных законов. Союз лишался собственных налоговых поступлений. Устанавливалась одноканальная система сбора налогов, которые поступали в республики, и те определяли, под какие статьи следует отправлять в союзный бюджет для расходов. Высшие эшелоны советской номенклатуры считали подготовленный вариант Союзного договора документом, подписание которого приведет СССР к его ликвидации, что привело к расколу союзного руководства и провалившемуся августовскому путчу противников Горбачева.
После победы над ГКЧП, началась ликвидация КПСС как на общесоюзном, так и на республиканском уровнях. М.С. Горбачев призвал ЦК КПСС «самораспуститься» и сложил с себя обязанности Генерального секретаря. Б.Н. Ельцин подписал указ «О приостановке деятельности Коммунистической партии РСФСР», а в ноябре 1991 г. КПСС на территории РСФСР была запрещена. К сентябрю 1991 г. перестали существовать коммунистические партии союзных республик. Это стало завершающим аккордом в обозначенной выше тенденции минимизации роли КПСС.
Усугубление кризиса советской системы привело к последним изменениям институционального дизайна СССР, которые уже не могли остановить распад государственной системы. Так, 25 августа был ликвидирован Кабинет министров СССР (стоит отметить, что Кабинет министров СССР заменил Совет министров 26 декабря 1990 г., и, в отличии от последнего, он подчинялся Президенту и не являлся высшим органом СССР). Он был заменен Комитетом оперативного управления народным хозяйством, полномочия которого были крайне ограничены.
2-5 сентября работал V (внеочередной) Съезд народных депутатов СССР, объявивший о прекращении действия Конституции СССР. Съезд принял решение о самороспуске. Функции управления передавались Государственному совету СССР (Госсовет СССР) во главе с Горбачевым. Таким образом фактически произошел распад советских государственных структур.
8 декабря 1991 г. состоялась закулисная встреча руководителей трех республик - РСФСР, Украины и Белоруссии (Б.Н. Ельцина, Л.М. Кравчука, С.С. Шушкевича). Они подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств и ликвидации Советского Союза как субъекта международного права. Договор был поддержан другими союзными республиками (кроме республик Прибалтики и Грузии). М. С. Горбачев объявил о сложении полномочий Президента СССР в связи с прекращением существования СССР и образованием СНГ.
Таким образом, в результате институциональной трансформации советской политической системы в период «перестройки» произошло оформление ее нового институционального дизайна. Важно отметить, что новые политические институты (представительные институты, институт президентства) создавались как реакция на кризисное состояние советской системы или отдельные аспекты этого кризисного состояния, что исключило последовательность институциональной трансформации советской системы периода «перестройки». Основные тенденции институциональной трансформации (демократизация политических институтов, минимизация роли КПСС и ее ликвидация, появление альтернативных центров принятия решений на республиканском уровне) в совокупности с развивающимся процессами децентрализации и эскалации противостояния центральной власти и местных элит значительно снизили эффективность государственного управления, парализовав систему реализации политических решений. Несостоятельность советской государственной модели, этнизация бюрократии и ослабление бюрократического механизма, отсутствие государственного контроля над развивающимися в стране процессами привели к усугублению кризиса советской системы и ее распаду.
Список используемой литературы:
1. Алексеев М.Ю. Экономические реформы в СССР в 80-90-х годах XX века: попытка переосмысления главных моментов и построения основной сюжетной линии // Гуманитарные науки. Вестник Финансового университета. - 2020. - № 5. - С. 43 - 61.
2. Восленский М.С. Номенклатура. М.: Захаров, 2005. - 640 с.
3. Полынов М.Ф. Исторические предпосылки перестройки в СССР. Вторая половина 1940 - первая половина 1980-х гг. М.: Алетейя, 2010. — 512 с.
4. Фурман Д. Е. Наша странная революция // Свободная мысль. - 1993. - № 1. - С. 9-17.
5. Фурман Д. Е. Революционные циклы России // Свободная мысль. - 1994. - № 1. - С. 12-16.
6. Шубин А.В. Парадоксы Перестройки. Упущенный шанс СССР. М.: Вече, 2005. - 480 с.
