CC BY
32
институциональная среда развития севера россии
е. п. башмакова,
кандидат экономических наук, ученый секретарь
E-mail: bashmakova@iep. kolasc. net. ru
Л. О. ЗАЛКИНд,
кандидат экономических наук,
старший научный сотрудник отдела регионального и муниципального управления на севере РФ E-mail: mila@iep. kolasc. net. ru E. Н. сТЕПАНОВА,
младший научный сотрудник отдела экономики природопользования на Европейском севере E-mail: yulya@iep. kolasc. net. ru Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина Кольского научного центра РАН
В статье проанализирована институциональная среда Севера и Арктики. Рассмотрены проблемы существующей законодательной базы России применительно к Северу. Выявлена специфика развития механизмов сотрудничества бизнеса, государства и общества для северных регионов. Рассмотрены отдельные формы государственно-частного партнерства и такой институт сотрудничества, как «корпоративная социальная ответственность», обоснована их важная роль в устойчивом развитии экономики Севера.
Ключевые слова: институциональная среда, Север и Арктика, устойчивое развитие, государственно-частное партнерство, корпоративная социальная ответственность.
Будущее экономической системы России тесно связано с формированием нормативно-правовой и в более широком смысле институциональной базы устойчивого развития. Современная экономическая система требует новых подходов к формированию институциональной среды Севера и Арктики как одного из необходимых условий адаптации северных территорий к вызовам новой экономики.
В советский период основным институтом, регулирующим все процессы на северных терри-
ториях, являлось государство. С началом реформ государство стало уходить с Севера, сокращая свое присутствие и свой вклад в развитие Севера.
В то же время сохраняется и развивается законодательная база, целевой группой которой являются именно северные регионы. Следует выделить такие специализированные законы, как: от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», от 25.07.1998 № 131-Ф3 «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и др.
Правоприменительная практика этих специализированных федеральных законов показывает их слабую взаимосвязь и координацию по времени, ресурсам и исполнителям и в конечном счете низкую эффективность.
В докладе Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов отмечается, что многие правовые нормы, принятые в целях обеспечения единообразия правового регулирования на всей территории страны, не могут быть эффективны, объективны и справедливы, если в них не будет учтена специфика Севера и Арктики [3]. Рассматривая с этих позиций изменения федерального законодательства, происшедшие в конце 2008 г. и в 2009 г., можно сделать вывод, что объемы нормативно-правового регулирования жизнедеятельности на северных территориях увеличиваются, что свидетельствует о внимании федеральных органов власти к вопросам развития Севера и Арктики. Также в докладе отмечается, что значительная часть принятых законодательных решений по проблемам Севера и Арктики не выполняется или выполняется не в полном объеме. Причем в большинстве случаев это нельзя отнести к проявлениям или последствиям мирового финансово-экономического кризиса. По мнению экспертов комитета, основной причиной неисполнения законодательства за рассматриваемый период является низкий уровень исполнительской дисциплины.
Даже в период финансового кризиса и вызванного им дефицита бюджетных средств продолжается недоиспользование бюджетных назначений, установленных федеральными законами о принятии бюджетов. Так, рассмотрение проекта федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год» показало, что не в полном объеме использованы средства, предусмотренные, в частности, на субсидии на приобретение жилья гражданам, выезжающим из районов Севера, на государственную поддержку северных аэропортов, рыболовного хозяйства, угольной отрасли и ряд других направлений государственной поддержки северных территорий.
К плохо исполняемым относятся также такие основополагающие для развития Севера и Арктики документы, как Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу [4] (далее — Основы) и Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера [2] (далее — Концепция). Несмотря на важнейшее значение и актуальность указанных документов в условиях резко усилившегося внимания других стран к Арктике, в установленный срок не принята Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности до 2020 г., откладывается разработка проекта федерального закона о южной
границе Арктической зоны Российской Федерации и ряда других важных нормативных правовых актов. Значительное расширение исследований в Арктике, предусмотренное Основами, будет фактически сорвано, так как в 2010 г. почти на четверть по сравнению с 2009 г. уменьшается финансирование подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан». Концепция была принята еще в 2000 г. и требует срочного пересмотра в связи с изменившимися социально-экономическими условиями, что было отмечено в поручении Правительства РФ от 19.03.2009 № ИШ-П16-1442 Минрегиону России, которое также, увы, не выполнено.
Обеспечение устойчивого развития северных территорий в условиях инновационного вектора развития страны в определяющей степени зависит от уровня развития человеческого потенциала, а также от того, насколько нормы законодательства в сфере государственного регулирования воспроизводственных условий для населения Севера будут направлены на повышение уровня и качества жизни северян. Это вызвано не только необходимостью компенсации дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера, но и потребностями в рабочей силе экономики этих регионов в связи с начинающимся освоением новых районов добычи полезных ископаемых.
Региональная политика в России имеет четко выраженный централизационный тренд, вследствие чего субъекты Федерации, расположенные на Севере, несут значительные потери из-за несовершенства государственного регулирования в области природопользования, являющегося наиболее важным и для подавляющего большинства районов Севера часто единственным источником наполнения региональных и местных бюджетов. Жесткость и унифицированность федерального законодательства не учитывают особенностей организации хозяйства и жизнедеятельности населения северных регионов. Это негативно сказывается на возможностях устойчивого развития Севера и сохраняет тенденции оттока финансовых средств и трудовых ресурсов из регионов Севера, хотя скорость этих процессов уменьшилась.
Для обеспечения устойчивого развития этого макрорегиона, геополитически и экономически чрезвычайно важного для России, следует осуществлять разностороннюю, достаточно масштабную протекционистскую политику и государственную поддержку, а также формирование новых, адаптиро-
- 15
ванных к реалиям Севера и современным геоэкономическим вызовам институтов и механизмов их взаимодействия на пространстве Севера и Арктики.
В отсутствие активной государственной северной политики ее начинают определять транснациональные корпорации, уже действующие или планирующие свою деятельность на данной территории. Интерес бизнеса к северным регионам обусловлен возможностями освоения арктических природных ресурсов. Уровень и качество жизни населения северных территорий остаются низкими [9] не только в силу специфики географических и исторических особенностей северных территорий, но и в результате соответствующей производственной, финансовой и социальной политики корпораций, осуществляющих здесь свою экономическую деятельность.
В современном мире государство, бизнес и общество образуют триединую силу, определяющую социально-экономическое развитие территории. Важными факторами успешности действия этой силы является как активность каждой из ее составляющих, так и взаимодействие между ними. Формы и методы взаимодействия определяются формальными и неформальными институтами и механизмами их реализации, которые формируются на национальном, региональном и локальном уровне.
Развитие эффективных механизмов сотрудничества бизнеса, государства и общества для северных регионов России имеет свою специфику. Эта специфика обусловлена следующими позициями [1].
Во-первых, более тесная связь между населением и бизнесом — региональные промышленные компании размещаются в населенных пунктах, где практически являются так называемыми «градообразующими предприятиями», формирующими большую часть местных бюджетов, которая складывается из налоговых поступлений от тех же самых компаний.
Во-вторых, большинство региональных предприятий является частью более крупных промышленных компаний (групп, холдингов), которые, с одной стороны, способствуют более стабильной и устойчивой деятельности предприятий, но с другой стороны — делают их зависимыми от политики этих компаний как в производственном, так и в социальном плане. Основными экономическими игроками в северных регионах, как правило, являются ведущие российские, ставшие уже транснациональными, корпорации и их подразделения: Лукойл, Сибнефть, ТНК-ВР, Татнефть, Газпром, Русал, Норильский никель, Северсталь, Еврохим, Фосагро и др.
16 -
В-третьих, экстерриториальное поведение крупных сырьевых компаний, частью которых являются региональные предприятия, направлено на сокращение налоговых поступлений в регион, который несет основную экологическую и социальную нагрузку.
Специфика северных регионов России делает реализацию сотрудничества государства и бизнеса, с одной стороны, более необходимой и востребованной, а с другой — более сложно реализуемой.
Одним из наиболее широко применяемых в мировой практике институтом сотрудничества является «государственно-частное партнерство» (ГЧП). В России этот процесс только начинается, хотя необходимость создания такого института давно воспринята как органами власти, так и бизнес-сообществом. В настоящее время деятельность в рамках ГЧП регулируется общим законодательством (Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и пр.), специальными законами (от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», от 22.07.2005 № 116-ФЗ «О свободных экономических зонах» и пр.), а также отраслевыми законами и нормативно-правовыми актами. В целом же нормативно-правовое обеспечение ГЧП пока находится в начальной стадии, хотя и активно развивается.
В 2005 г. был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», что позволило создать условия для применения в России одной из наиболее развитых на Западе форм ГЧП — концессии. Принятый закон содержит ряд важнейших для развития ГЧП положений [6]. В 2008—2009 гг. концессионные соглашения начали применяться на государственном и муниципальном уровне. Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» практически прекратил свое действие [6], хотя в принципе он являлся одним из первых институциональных механизмов реализации ГЧП. На северных территориях использование концессий еще не началось. В то же время соглашения о разделе продукции по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» еще действуют, но отсутствие новых подобных соглашений говорит о том, что российские органы власти считают данный вид сотрудничества с иностранными компаниями неперспективным. Хотя, возможно, это связано с государственной протекционистской политикой в добывающих отраслях по отношению к национальным компаниям.
В настоящее время инвестиционные проекты компаний могут получить поддержку от государства с использованием комплекса инструментов ГЧП федерального и регионального уровней. В
частности, реализация крупных проектов (свыше 5 млрд руб.), имеющих положительные социальные эффекты, возможна через Инвестиционный фонд РФ. Реализация инфраструктурных проектов — через Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП), инновационных проектов — через Российскую венчурную компанию. На региональном уровне компания может получить, например, льготы по налогам на прибыль и имущество, а также субсидирование части процентной ставки по кредиту. Средства регионального бюджета могут также быть привлечены к развитию или строительству социальной и коммунальной инфраструктуры коммерческого проекта [6]. К первым проектам с использованием ГЧП на Севере относятся два крупнейшие проекта: «Урал Промышленный — Урал Полярный» и «Комплексное развитие Южной Якутии», реализуемые при поддержке Инвестиционного фонда РФ. В Тюменской области уже началось строительство завода «Тобольск-Полимер», осуществляемое компанией Сибур, с предоставлением налоговых льгот по выплатам в региональный бюджет и решением жилищного вопроса для работников компании.
В России также действует институт частно-государственных консультаций, механизмами реализации которого являются Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, Рабочая группа по присоединению России к ВТО [11]. На региональном уровне действуют торгово-промышленные палаты, советы предпринимателей и т. п., которые являются площадкой для координации и согласования интересов бизнеса и властей. Такие советы действуют во многих регионах и городах Севера, в частности, в Мурманской и Архангельской областях, Республике Саха (Якутия).
Промышленные кластеры также можно рассматривать в качестве одной из эффективных форм ГЧП, где роль государства состоит в инициировании, координации и стимулировании создания кластерных образований и обеспечении правовых норм осуществления кластерных инициатив. Значение кластеров и кластерной политики для северных регионов состоит в их способности придать наукоемкий характер традиционному ресурсному освоению территорий, способствовать диверсификации монопрофильной экономики, содействовать развитию транспортной, энергетической, коммуникационной инфраструктуры, фирм малого и среднего бизнеса [5].
Трансформация традиционной отраслевой и корпоративной структуры в направлении образования кластеров является главным содержанием перехода от структуры регионов централизованного (иерархического) типа, к которому принадлежит большая часть северных регионов, к современным более конкурентоспособным «сетевым» регионам. Кластерная политика органично встраивается в контекст инновационного пути развития, постиндустриальной трансформации экономики Севера, что связано с увеличением роли сектора услуг, возрастанием мобильности, гибкости и интеллектуализации основных производственных процессов.
Наиболее сложной проблемой при создании и реализации кластерных инициатив, на взгляд авторов, является формирование институциональной и организационной среды для возникновения кластеров. В этом процессе наибольшая ответственность лежит на государстве. Это обусловлено тем, что кластеры являются продуктом совместных усилий, в создании которого на различных уровнях участвуют федеральные и региональные государственные структуры, частные компании, инновационные организации, образовательные и исследовательские институты, предпринимательские объединения и институты гражданского общества. Принципы управления кластерами требуют от заинтересованных сторон открытости и доверия в бизнесе для осуществления совместных действий, т. е. формирования «института доверия» и «института партнерства», что также представляется очень сложным на современном этапе.
Все эти институциональные механизмы призваны развивать сотрудничество бизнеса и государства в реализации стратегически важных для страны и общественно-значимых проектов, которые не могут быть осуществлены в одностороннем порядке.
Еще одним широко распространенным институтом сотрудничества является «корпоративная социальная ответственность» (КСО). В российской практике это понятие широкого спектра, включающее в себя как имеющиеся моральные институты, реализующиеся на практике в виде добровольных действий компаний по соблюдению общественных интересов в своей деятельности, так и институт «административного давления», реализуемый в виде добровольно-принудительного участия бизнеса в поддержании социальной инфраструктуры, в особенности в моноиндустриальных городах, и финансировании проектов и социальных программ органов власти на местном и региональном уровнях.
- 17
Реализация КСО на национальном уровне происходит через принятие кодексов корпоративного поведения, соблюдения корпоративной этики, политики охраны окружающей среды, соблюдения прав персонала и т. п. На региональном уровне механизмом реализации КСО являются соглашения о сотрудничестве с региональным правительством, в которых определяются формы и методы такого сотрудничества. Таким образом, этот институт существует в основном за счет неформальных правил и не стимулируется правовыми методами. В результате улучшение отношений с властями остается основной выгодой, приобретаемой бизнесом в рамках программ социальной ответственности, так как другими льготами эта ответственность не поощряется.
Большинство как транснациональных корпораций, так и их подразделений в северных регионах широко рекламируют социальную направленность своих компаний. В частности, ОАО «Норильский никель» руководствуется в своей работе Этическим кодексом, Системой управления промышленной безопасностью и охраной труда, Экологической политикой, Соглашением по регулированию социально-трудовых отношений на предприятиях и т. п. [7]. Подобным же образом демонстрируют свою социальную ответственность и северные подразделения НК «Роснефть», «Лукойл», «Газпром». В то же время, как показывает пример с ОАО «Лукойл-Коми», наличие соглашений о социальном партнерстве, наличие разнообразных кодексов поведения, принятых в добровольном порядке, еще не является для корпораций регламентом социально-ответственного поведения [10]. Экологические нарушения, несоблюдение интересов населения, не занятого на работе в компании, — это лишь верхушка айсберга проблем, возникающих в результате деятельности компаний.
Новой тенденцией стала стратегическая инициатива со стороны компаний: увязка социальных программ со стратегией развития бизнеса, целенаправленные вклады в управление репутацией, использование социальных инвестиций для роста капитализации и комплекса маркетинга. Компании, ставшие пионерами в этой области, продемонстрировали, что продуманная социальная политика, направленная и на собственных сотрудников, и на развитие территорий, где осуществляется основная деятельность, действительно способствует улучшению репутации и стабильному росту показателей основной деятельности. Наряду с прозрачностью корпоративного управления социальная ответственность оказалась своеобразным
18 -
«входным билетом» для интеграции в международное деловое сообщество, что также является достаточно действенным стимулом для российских компаний.
В практику российского бизнеса вошли социальные технологии: конкурсы социальных проектов (грантовые конкурсы), инвестиции в развитие социальной и коммунальной инфраструктуры на долевой основе с муниципалитетами, участие в фондах местных сообществ, поощрение участия сотрудников в поддержке некоммерческих организаций, стипендиальные программы, создание корпоративных фондов и т. д. Это стало возможным благодаря сотрудничеству бизнеса и некоммерческих организаций и фондов. Эта практика широко применяется и в северных регионах России [8].
Дальнейшее развитие ГЧП требует прежде всего совершенствования законодательной базы. В настоящее время партнерские отношения между государством и бизнесом регулируются законодательными нормами, прописанными в уже упоминавшихся федеральных законах: «О концессионных соглашениях», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и др. Вместе с тем, с учетом накопленного опыта в реализации государственно-частного партнерства представляется целесообразным их кодифицировать в одном законе. Это предполагает необходимость принятия Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Важным и необходимым звеном становления государственно-частного партнерства должна стать разработка концепции его развития, а также осуществления комплекса мер по координации деятельности федеральных и региональных органов власти в этой сфере.
Кроме того, четко видна необходимость методов экономического стимулирования деятельности компаний и в части реализации социальной ответственности бизнеса, поскольку институт административного принуждения подрывает такой необходимый и пока еще сохраняющийся на севере институт, как институт доверия, и в части развития отношений с местными сообществами за счет ужесточения экологического законодательства1 и предоставления более широких прав местным органам власти в принятии решений по крупным инвестиционным проектам.
1 Под экологическим законодательством авторы подразумевают не только вопросы охраны окружающей среды, но и вопросы экологии человека в целом, охраны труда и снижения профессиональных рисков на производствах и т. д.
В настоящее время система эффективного влияния государства на обеспечение сбалансированности федеральных, региональных, муниципальных и корпоративных интересов не сложилась, но имеет достаточные предпосылки для развития. Партнерство бизнеса и власти на Севере России сделает возможным реализацию проектов, которые не могут быть реализованы каждой из сторон в отдельности, так как стоимость и риски северных проектов очень велики, а от реализации такого партнерства выигрывают и бизнес, и государство, и общество.
Освоение топливно-энергетических ресурсов, цветных, редких и драгоценных металлов северной зоны необходимо использовать как средство обеспечения устойчивого экономического и социального развития как собственно этих регионов, так и в качестве инструмента геополитики и геоэкономики государства, учитывая фактические и перспективные масштабы этих ресурсов.
Список литературы
1. Башмакова Е. П., Степанова Е. Н. Социальная ответственность регионального бизнеса // Север и рынок. 2009. № 1. С. 105—112.
2. Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера: утверждена постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 № 198.
3. Материал «Законодательное обеспечение развития арктических и северных территорий Российской Федерации» Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов в доклад Совета Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». URL: http:// severcom. ru/analytics/item61-1.html.
4. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу: утверждены Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г., приказ № 1969. URL: http://www. serf. gov. ru/documents/98.html.
5. Проект Концепции кластерной политики в Российской Федерации, 2007. URL: http://www. poria. ra/ffles/konc_klastem_259_10.doc.
6. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве: национальный доклад // М.: Ассоциация менеджеров. 2007.
7. Социальная миссия ГМК «Норильский никель». Официальный сайт компании ГМК «Норильский никель». URL: http://www. nornik. ru.
8. Социальная ответственность Газфлот. URL: http://gazflot. ru/ social_responsibility; ООО «Роснефть — Северная нефть». Энергия добрых дел. URL: http://nordoil. usinsk. ru/social/social. html; ОАО «Апатит». Социальные проекты. URL: http:// apatit. phosagro. biz/pages/page_0.php?id_page =59.
9. Торопушина Е. Е. Социальная инфраструктура арктических регионов // ЭКО. 2009. № 8. С. 120—134.
10. Фролова Л. Н. Особенности развития социального партнерства с крупными компаниями в Республике Коми // Вестник НИЦ корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2007. № 3. URL: http://www. koet. syktsu. ru/ vestnik/2007/2007-3/15/15.htm.
11. Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: аналитический доклад. М. : Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006.
Агентство маркетинговых коммуникаций CNews Conferences
при информационной поддержке Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
7 декабря 2010 года проводит
круглый стол «ИТ-аудит: возможности и результаты»
По вопросам участия, а также за дополнительной информацией обращаться по телефону +7 (495) 363-11-57 либо e-mail: [email protected] http://www.cnews.ru/
