CC BY
86
Политические процессы и практики
Виктор МОСЕЙКО, Наталья МОРОЗОВА
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРОЦЕССАХ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ
В статье показано, что институт местного самоуправления выполняет комплементарную (дополнительную) роль по отношению к государственному управлению. Социальная роль института местного самоуправления заключается в предоставлении определенного спектра услуг локального характера, обеспечении сбалансированности местного развития и повышении гражданской активности населения.
In the article the author shows that institute of local self-government performs an additional role regarding to state government. Social role of institute of local self-government is in providing a certain range of services of local character, in maintaining the balance of local development and in increasing the civil activity of citizens.
Ключевые слова:
местное самоуправление, качество жизни населения, гражданское общество, демократия, социальная сфера; local selfgovernment, population life quality, civil society, democracy, social sphere.
МОСЕИКО Виктор Олегович — д.э.н., профессор, декан факультета управления и региональной экономики ВолГУ [email protected]
МОРОЗОВА
Наталья Ивановна — к.э.н., доцент, докторант кафедры менеджмента ВолГУ того1пШа@ rambler.ru
Происходящие трансформационные изменения в социальноэкономической и политической сферах страны инициировали появление и развитие нового института в системе демократического управления — института местного самоуправления, предусматривающего гражданский контроль за властью и подотчетность власти обществу. Как правило, местное самоуправление трактуется как атрибут демократической политической системы, способствующий демократическому участию населения в общественных делах, реализации прав компактно проживающих меньшинств и т.д. В основе такого суждения лежит концепция Л. фон Штейна (1815—1890) и его последователей. В свою очередь, концепция Р. фон Гнейста рассматривает местное самоуправление как неотъемлемый элемент любого общества и государства. Более того, имеются исследования, где доказывается, что оно возможно и при автократическом режиме. И все же более распространенным является представление о связи местного самоуправления именно с демократией.
Институт местного самоуправления способствует обретению населением полной свободы в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний жителей, референдумов и т.п.) в решении вопросов местного значения, повышению уровня его политического образования, приближает граждан к процессу государственного управления. В свою очередь, самоорганизация и самостоятельность осуществления общественно значимых функций, усиление гражданской ответственности и самостоятельности населения, формирование человека нового типа — гражданина с определенной организационной культурой и правосознанием, который может не только влиять на власть, но и участвовать в управлении, — это объективный и непрерывный процесс развития гражданского общества. Ни государство, ни местное самоуправление не могут по объективным причинам полностью изолироваться и самоустраниться друг от друга. Местное самоуправление (МСУ) — это сложный и многогранный институт, включающий в себя государственные и общественные элементы, находящиеся в диалектическом взаимодействии друг с другом (см. табл. 1).
Таблица 1
Дуализм института местного самоуправления*
К признакам местного самоуправления как государственного института можно отнести: К признакам местного самоуправления как общественного института можно отнести:
• право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, организациями и гражданами (ст. 7 Ф3-131). Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют • вопросы, отнесенные к компетенции МСУ, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы МСУ могут вообще не образовываться, а их полномочия осуществляться сходами (ст. 22, 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 (Ф3-131)
• законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов МСУ (ст. 7, п. 3, ч. 2 Ф3-131) • одной из форм участия населения в осуществлении МСУ является территориальное общественное самоуправление (ТОС), цель которого заключается в «самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования <...> для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления» (ст. 27, п. 1 Ф3-131);
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов (ст. 14, п. 2; ст. 15, п. 2; ст. 16, п. 2 Ф3-131) • население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу (ст. 26 Ф3-131);
• право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка (ст. 15, п. 8, ст. 16, п. 9 Ф3-131) • населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству (гл. 5 Ф3-131)
*Источник авторский.
Непонимание двойственной природы местного самоуправления, его комплементарной (дополнительной) роли по отношению к государственному управлению на практике ведет к превращению института местного самоуправления либо в государственное управление на местах, либо в общественное самоуправление, не обладающее признаками публичной власти.
На современном этапе требуется пересмотреть сложившееся в России отношение государственных органов к земству, городскому самоуправлению и местным Советам как к второстепенным элементам власти в государственной системе, государственности «второго сорта»1. И сегодня
1 См. подробнее: Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления : учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление». — М. : ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008.
взаимодействие государства и органов местного самоуправления в основном носит односторонний характер, т.е. законодательно предусмотрена возможность влияния государственных органов на муниципальные.
Для дальнейшего успешного развития института местного самоуправления необходимо, чтобы взаимодействие между данными органами предполагало наличие обратной связи. Органы местного самоуправления должны иметь возможность оказывать влияние на государство, формы такого воздействия необходимо закрепить в законодательных актах. Действенными являются две формы воздействия местного самоуправления на государство: судебная, включающая в себя конституционную юстицию, и общественно-политическая. Местное самоуправление должно стать полноценным партнером в выработке и реализации общенациональной стратегии развития территориальных социально-
экономических систем (ТСЭС) различного уровня иерархии.
Воздействие же органов государственной власти на МСУ должно выражаться не в непосредственном участии в решении отдельных вопросов местного значения, а в усилении его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Государству необходимо обеспечивать конституционно-правовые гарантии МСУ, финансовую и иную автономию от государственного аппарата, что позволит ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, повысить жизненный уровень населения и сблизить государственную власть с народом. По мнению В.Д. Нечаева, «сохранение муниципальной автономии <...> есть предпосылка формирования политической культуры участия на массовом уровне и культуры компромисса на уровне элит»1. Именно институт МСУ придает необходимый граждански значимый вектор развития ТСЭС.
Для демократизации системы управ -ления и повышения социальной направленности развития ТСЭС на микроуровне необходимо разграничить полномочия между органами публичной власти в сфере местного самоуправления. Сегодня в России для института местного самоуправления федеральным законодательством их собственные управленческие и, соответственно, расходные полномочия сформулированы как «вопросы местного значения» для каждого типа муниципальных образований, что закреплено в ст. 14, 15 и 16 Ф3-1312. Такое разграничение обеспечивает пределы реализации самостоятельных прав в принятии решений органами МСУ. Реализация вопросов местного значения позволит гарантировать равенство прав граждан на получение социальных услуг, обеспечение комфортного проживания и развития личности вне зависимости
1 Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной децентрализации // Полис, 2005, № 3, с. 100.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3. Принят Государственной Думой 16.09.2003, одобрен Советом Федерации 24.09.2003 // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.
от места жительства. Вся идеология федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 направлена на повышение индикаторов качества жизни населения. Органам местного самоуправления в РФ отводится активная роль в развитии социальной сферы подведомственных территорий, решении проблем в области жилищнокоммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, благоустройства и т.д.
В статьях, определяющих вопросы местного значения, есть такие довольно абстрактные понятия, как «создание условий», «организация», «обеспечение». Эти термины в самом Ф3-131, да и в иных законодательных актах не раскрываются, в результате чего происходит произвольная интерпретация подобных формулировок. В связи с чем возникает неясность относительно законности финансирования из местного бюджета того или иного полномочия, а это, в свою очередь, негативно сказывается на качестве формирования местных бюджетов. Указанные понятия, по мнению Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления, следует интерпретировать в следующих значениях: понятие «организация» в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций; понятие «создание условий» преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для данного вида деятельности; понятие «обеспечение» указывает на обязанность решения органами местного самоуправления вопроса местного значения. При этом правовое регулирование влечет и исполнительно-распорядительную деятельность, а деятельность местных администраций основывается на положениях нормативных актов3.
Определяя вопросы местного значения, необходимо задавать органам местного самоуправления правовые и экономические координаты, в которых они дейс-
3 См. подробнее: Актуальные вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации на момент вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — М. : АНХ, 2008, с. 65—79.
твовали бы вполне самостоятельно, но в общем русле общегосударственной стратегии развития ТСЭС. Между формально автономными уровнями управления нужно устанавливать кооперационные связи, координировать их усилия с целью повышения качества жизни населения. Если уровни власти начинают конкурировать между собой за экономические ресурсы, за властные полномочия и популярность в глазах избирателей, то это может привести к увеличению налоговой нагрузки, усилению центробежных сил и, в конечном итоге, поставить под вопрос дальнейшее существование ТСЭС.
Однако не всегда представляется возможным отделить государственные дела от местных. Местное значение могут иметь дела, которые хотя напрямую и не являются государственными, но далеко не безразличны для государства, особенно для социально ориентированного. В основе распределения полномочий должен лежать принцип «целого и части», что позволит обеспечить согласованность и устранить противоречия в публичной сфере. Все полномочия публичной власти, которые обеспечивают единое политическое и экономическое пространство ТСЭС на макроуровне, ее целостность и безопасность, единые основополагающие права и свободы граждан РФ, естественно, должны быть сосредоточены на государственном уровне. Те услуги, в которых гражданин нуждается в повседневной своей жизни и которые должны быть оказаны гражданину, должны быть максимально приближены к населению, с тем чтобы граждане могли контролировать качество и полноту их предоставления. Вопросы социальной политики, оказание социальной поддержки населению, где требуется выделение финансовых средств и нет необходимости ежедневно опекать гражданина, — это вопросы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В настоящий момент законодательно предусмотрена возможность для органов государственной власти субъектов РФ перераспределять уже закрепленные за ними полномочия, передавая их осуществление на установленной основе органам МСУ (ст. 19 Ф3-131, а также ст. 132 Конституции РФ). Передаваемые полномочия, как правило, связаны с конституционно установленными гарантиями прав граждан в вопросах жизнеобеспечения.
Сущность данных полномочий заключается в следующем: оставаясь по своей природе государственными, они исполняются под жестким контролем со стороны органов государственной власти и на условиях финансирования за счет средств соответствующих бюджетов (федерального или регионального), уровню которых в соответствии с законом принадлежат данные полномочия.
Вместе с тем имеет место неоправданное запаздывание с перечислением финансовых средств органам местного самоуправления для реализации государственных полномочий, либо им передается недостаточный для исполнения возложенных полномочий объем финансовых ресурсов1. Однако в случае недофинансирования или задержки финансирования органов местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий они не освобождаются от гражданской ответственности, а должностные лица органов местного самоуправления — от административной или уголовной ответственности, поскольку неисполнение отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень, связано с нарушением прав конкретных граждан на получение гарантированных законом платежей, компенсаций, социальной помощи, медицинских услуг, бесплатных лекарств или иных видов льготного обслуживания. Данная ситуация заставляет органы местного самоуправления использовать для выполнения отдельных переданных государственных полномочий средства собственных доходов местных бюджетов, необходимых для реализации полномочий по вопросам местного значения, которые также касаются обеспечения населения социальными услугами, создания условий для нормальной жизнедеятельности человека, повышения качества жизни населения ТСЭС на микроуровне. Складывающаяся ситуация требовала принятия дополнительных законодательных мер для урегулирования процедуры наделения органов местного самоуправления отдельными государс-
1 См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в 2006 году». Утверждена Коллегией Счетной палаты РФ от 13 апреля 2007 г. // Муниципальная власть, 2007, № 3, с. 15—31.
твенными полномочиями и подкрепления финансовыми гарантиями их выполнения.
Принятые в Ф3-131 поправки привели к тому, что органы местного самоуправления получили право исполнять отдельные государственные полномочия факультативно, если это предусмотрено федеральным законом. Это касается создания музеев, участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершения нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса и т.д. Финансирование этой деятельности осуществляется за счет собственных доходов местных бюджетов. Кроме того, органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право. Такая ситуация может иметь последствия, неблагоприятные для развития ТСЭС на микроуровне. Это может выразиться в столкновении интересов различных категорий граждан, снижении рациональности и эффективности расходования бюджетных средств, освобождении органов государственной власти от бремени ответственности за социальную защиту отдельных категорий населения и решение государственных задач.
Таким образом, для создания социально ориентированной и демократической системы управления, гарантирующей права и свободы граждан, создающей условия для всестороннего развития личности и удовлетворения потребностей населения, необходима определенная децентрализация управления на основе принципа субсидиарности, в результате которой опре-
деление приоритетов развития ТСЭС, облекаемых в форму плана, и создание рамочных условий основных свобод и прав граждан должны остаться прерогативой органов государственной власти, а детализация и исполнение принятых инициатив, решение повседневных вопросов обеспечения жизнедеятельности граждан возлагается на органы МСУ, социальная роль которого должна состоять в том, чтобы повышать гражданскую активность населения, способствовать реализации его законного права владеть и пользоваться муниципальной собственностью, что будет способствовать росту уровня и качества жизни населения. Причем проводимая органами местного самоуправления политика не должна противоречить общегосударственным интересам, должна быть направлена на обеспечение территориальной целостности, сохранение общих политических и экономических интересов ТСЭС на макроуровне.
Для предотвращения возможности конфликта интересов между уровнями власти и обеспечения эффективного и прозрачного контроля необходимо законодательно закрепленное, системное и обоснованное разграничение прав, обязанностей и ответственности в тех вопросах, где имеется пересечение сфер деятельности государства и местного самоуправления (к примеру, здравоохранение, образование, культура и т.д.). Это позволит обеспечить самостоятельность решения вопросов в пределах компетенции каждого уровня управления, сбалансировать всю систему осуществления публичной власти в России, повысить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за решение поставленных перед ними задач, особенно в социальной сфере.
