CC BY
19
Егоров Е.В
Институционализация уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел в свете реформирования предварительного
расследования
Процессуальная деятельность органов внутренних дел (ОВД) является неотъемлемой частью правовой реальности современного уголовного судопроизводства. От ее эффективности в значительной степени зависит юридическая судьба многих уголовных дел и участь вовлеченных в нее участников. Особенно это актуально в связи с предложением Генеральной прокуратуры внести изменения в действующий УПК РФ и передать в подследственность органов дознания из подследственности следователей практически все уголовные дела небольшой и средней тяжести [1], а это немалым около 400 составов из существующих 600, то есть 66 % от общего числа всех составов преступлений. На плечи органов внутренних дел ляжет необходимость расследования более половины из таких дел. Таким образом, несмотря на благую цель подобных законодательных преобразований - оптимизировать предварительное расследование, сделать более эффективной деятельность органов дознания и предварительного следствия, было бы некорректным не поставить вопрос: а справятся ли органы дознания и как основной субъект - органы внутренних дел с такой нагрузкой? Не противоречит ли идеология подобных инноваций сущности уголовно-процессуальной деятельности органов дознания как упрощенной по своей сути формы расследования преступлений?
Само понятие и сущность уголовно-процессуальной деятельности специальному исследованию подвергались недостаточно, несмотря на то, что почти все учебные курсы и учебники уголовного процесса, а также другие работы в той или иной степени касаются ее существа.
Чтобы определить сущность уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, следует выявить круг их обязанностей в динамике законодательного развития.
В дореволюционный период законодательством того времени на полицейских чинов была возложена одна из самых важных обязанностей, заключающаяся в исследовании уголовных дел (по преступлениям и проступкам): производство дознаний, обнаружение виновных, а в некоторых случаях и производство формальных следственных действий. Уставы уголовного судопроизводства 1864 г. разграничивали уровни процессуальной компетенции различных государственных органов. При этом дознание было закреплено в качестве основной процессуальной формы деятельности чинов полиции, а формальное расследование - в качестве процессуальной формы реализации своих полномочий судебного следователя и прокурора или его товарища. Так, в ст. 252 Устава однозначно определялось, что «когда ни судебного следователя, ни прокурора или его товарища нет на месте, то полиция, сообщая им о происшествии, заключающем в себе признаки преступного деяния, вместе с тем производит надлежащее о нем дознание» [3, с. 114-115].
Исследуя историю законодательного развития уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, следует сделать вывод о том, что до первой Судебной реформы (1860-1864 гг.) предварительное следствие именовалось дознанием и служило предпосылкой формального следствия. Это были две дополняющие друг друга, однако самостоятельные процедуры. Дознание было направлено на установление факта совершения преступления и обстоятельств, способствующих обнаружению лиц, его совершивших. Таким образом, роль должностного лица полиции по расследованию преступления заключалась в том, чтобы подготовить необходимые условия для последующего производства по делу. Как правило, речь шла о выявлении лица, совершившего преступление, о закреплении фактов, доказывающих (в общих чертах) его причастность к совершению преступления. Видится, что указанная разница в подходах к личностно-субъектному составу процессуального статуса детерминировала в дальнейшем дифференцированное отношение к дознанию и предварительному следствию и соответственно к субъектам, их осуществляющим. Посредством этих установок были заложены и основы иерархии субъектов расследования, сохранившиеся до сих пор.
Проводя исторические параллели, следует обратить внимание на тот факт, что современная реформа предварительного расследования опиралась на идею разгрузки следственного аппарата, в то время как реформа XIX века, напротив, ставила задачу освободить полицию от обилия функций, непосредственно не связанных с собственно полицейскими задачами. Дознание было факультативной функцией полиции. В тот период законодатель расценивал дознание как средство обеспечения расследования преступлений, а не как самостоятельную форму расследования.
В том случае, если полиция действовала как орган дознания, ее деятельность по производству дознания не облекалась в четкие сроки расследования, результаты такой деятельности не имели
доказательственного значения в суде, следовательно, она не была обличена в строгую процессуальную форму. Однако полностью из процессуального поля полиция все же выведена не была. Напротив, потребность в расширении процессуальных возможностей органов полиции со временем все более увеличивалась. Вместе с тем механизм решения этой задачи был специфичен. Предлагалось приравнивать результаты полицейской деятельности по решению процессуальных задач к результатам деятельности процессуальной. Таким образом, ограниченная процессуальность действий полиции была следствием определенной политики, вытекающей из принципа процессуальной экономии. Реформаторы не без оснований полагали, что полиция должна быть свободной в плане добывания информации. Закон не спешил детально регламентировать разыскную деятельность полиции. Но результаты этой деятельности должны свободно проникать в уголовный процесс.
В период после октябрьского переворота отмечается отказ от основанной на законе борьбы с преступностью. На смену ей приходит культ силового подавления «сопротивления эксплуататорских классов», «диктатура пролетариата». Полиция перестала существовать, и на смену ей приходит милиция, которая, несмотря на определенную смысловую разницу, все же сохраняла и приемы полицейско-охранных преследований, в тот же период нормативно регламентируется выделение в органах милиции специальных кадров для ведения дознаний.
В процессе законодательного развития в историческом срезе отмечается тенденция трансформации дознания от общего к специализированному, отмечается стремление законодателя заменить следствие на дознание там и тогда, когда это возможно без ущерба для расследования с учетом необходимости и возможности расследовать все уголовные дела. Вместе с тем отдавалось очевидное предпочтение предварительному следствию как более компетентному субъекту расследования. В отличие от предварительного следствия ведение дознания поручается лицам, не обладающим надлежащей в этом отношении подготовкой, и, кроме того, лица, ведущие дознание, обременены другими обязанностями. Полномочия дознания оговаривались рядом условий, таких как тяжесть совершенного преступления, его очевидность, в отдельных случаях только производство неотложных следственных действий.
Слияние дознания и следствия в отдельные исторические периоды (в первые десятилетия советской власти) было обусловлено тем, что органы следствия из-за большой загруженности и высокого уровня преступности не успевали расследовать преступления.
Таким образом, исторический анализ позволяет констатировать, что особенности уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел детерминированы развитием как уголовно-процессуальной деятельности в целом, так и развитием государства и существующих в тот или иной исторический период общественных отношений. Эти особенности в немалой степени зависели и от регламентации задач данного органа, наименование и структура которого были различны в разные исторические периоды, что всегда было обусловлено потребностями более гибкого и эффективного выполнения государственной охранительной функции.
В настоящее время роль органов внутренних дел в уголовном судопроизводстве не ограничивается собственно уголовно-процессуальными обязанностями (полномочиями), предусмотренными уголовно-процессуальным законом, ее деятельность в сфере производства по уголовному делу определяется из действий, регламентированных такими нормативными актами, как, в частности, Конституция РФ, Закон РФ «О милиции», Кодекс об административных правонарушениях РФ, Уголовный кодекс, ФЗ «О Прокуратуре РФ», ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.
Из содержания ст. 10 Конституции Российской Федерации следует, что милиция относится к исполнительной власти. В силу этого милиция является частью государственной власти и ее сотрудники обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15), а также правила международных договоров (ч. 4 ст. 15). В частности, Закон о милиции устанавливает, что милиция есть «система государственных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 1) и «входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1). Данный закон определяет, в частности: задачи милиции (ст. 2); принципы и правовую основу ее деятельности (ст. 3, 4, 5); организацию (раздел II, ст. 7— 9), обязанности и права милиции (раздел III, ст. 10-11) и др. Несомненно, что задачи определяют виды и формы деятельности. Основными задачами органа внутренних дел как субъекта расследования в уголовном процессе являются: предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие противоправных деяний. Другими словами, задачами органа внутренних дел как субъекта расследования преступлений в форме дознания являются: полное и качественное изобличение виновных в совершении преступления лиц, раскрытие преступлений и расследование в форме дознания, производство неотложных следственных действий по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно; полное и качественное расследование преступлений в форме дознания; изобличение лиц, виновных в совершении преступлений; соблюдения требований законности; обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый, совершивший преступления, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден; защита личности от незаконного и необоснованного обвинения; восстановление прав и законных интересов лиц в случае их незаконного
задержания и ареста, привлечения к уголовной ответственности либо необоснованного применения мер процессуального принуждения; профилактика преступлений.
Анализ норм УПК РФ показывает, что в рамках уголовно-процессульной деятельности органы внутренних дел осуществляют полномочия по рассмотрению заявлений и сообщений о преступлении, производство дознания, производство неотложных следственных действий, производство отдельных поручений следователя. Таким образом, орган внутренних дел обладает полномочиями органа дознания, но не орган дознания наделен полномочиями органа внутренних дел.
Таким образом, ОВД осуществляют досудебное производство по уголовным делам, оказывают содействие в осуществлении предварительного следствия, правосудия и надлежащего исполнения приговора. При этом они характеризуются многофункциональностью уголовно-процессуальной деятельности. Уголовно-процессуальный закон выступает основой уголовно-процессуальной деятельности органа внутренних дел как субъекта, осуществляющего расследование в форме дознания. Вместе с тем органы внутренних дел, кроме функций органа дознания, выполняют и иные функции: административные, оперативно-разыскные. Возложение на органы внутренних дел процессуальных и иных обязанностей в совокупности определяют круг их полномочий. Таким образом, очевидна не субституционная, а субсидиарная, вспомогательная природа уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел, она является не единственной, а дополнительной, обусловленной очевидностью, характером и степенью общественной опасности совершенного преступления. В общем объеме деятельности органов внутренних дел расследование уголовных дел в форме дознания не является доминирующей функцией.
Сущность уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел следует понимать: во-первых, как уголовно-процессуальную деятельность ОВД по расследованию преступлений в форме дознания; во-вторых, как производство неотложных следственных действий по преступлениям, по которым обязательно производство предварительного следствия; в-третьих, производство отдельных следственных действий работниками органов внутренних дел по отдельным поручениям следователей; и, в-четвертых, производство проверочных действий в рамках возбуждения уголовного дела. В соответствии с п. 8 ст. 5 УПК РФ дознание - это форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, производство предварительного следствия по которому необязательно. Согласно ст. 223 УПК РФ дознание производится в порядке, установленном главами 21, 22 и 24-29 УПК РФ, с изъятиями, предусмотренными главой 32 УПК РФ. Изъятия из общих правил расследования заключаются в некотором упрощении процессуальной формы расследования очевидных преступлений по уголовным делам, возбуждаемым в отношении установленных конкретных лиц, состоящей в том, что нет отдельной процедуры привлечения лица в качестве обвиняемого и предъявления обвинения (в настоящее время при производстве дознания дознаватель обязан только уведомить о подозрении). Для дознания установлен более короткий срок, чем для следствия, и составляет 30 суток, с возможностью продления прокурором еще до 30 суток. В отдельных исключительных случаях, связанных с производством экспертизы или исполнением запроса о правовой помощи, этот срок может быть продлен соответственно до 6 и 12 месяцев.
Многие ученые указывают на то, что различия между дознанием и предварительным следствием определяются двумя признаками: объемом и сроками процессуальной деятельности, выполняемыми органами предварительного следствия или дознания [4, с. 409; 5, с. 3].
К различиям также следует отнести: должностных лиц, производящих расследование в той или иной форме досудебного производства; категории уголовных дел, отнесенных к их подследственности; степень процессуальной самостоятельности должностных лиц органов предварительного следствия или дознания; формы окончания расследования.
Законодатель принятием ФЗ от 05.06.2007 и ФЗ 06.06.2007 встал на путь некоторого увеличения процессуальной самостоятельности следователя, и тем самым вектор устремился по пути дальнейшей дифференциации процессуальных статусов таких субъектов расследования, как следователь и дознаватель. Вместе с тем не все авторы разделяют эти взгляды. Так, в частности, проф. А.С. Александров полагает, что разницу между дознанием и следствием надо вообще убрать. По его убеждению, все досудебное производство должно осуществляться в виде «прокурорского дознания», в котором слиты воедино оперативно-разыскная и уголовно-процессуальная деятельность [6].
Сама Генеральная прокуратура оптимальным представляет иной путь, связанный с упрощением досудебного производства и передачей 66 % уголовных дел в подследственность дознания.
Таким образом, получается, что следственные подразделения правоохранительных органов должны сосредоточиться на расследовании тяжких и особо тяжких преступлений, а дела о менее сложных преступлениях предлагается расследовать в ускоренном порядке в форме дознания. Хотя как это будет согласовано в рамках продолжающегося реформирования системы предварительного расследования и создания единой службы расследования преступлений, основная идея которой заключается в слиянии аппаратов следствия и специализированного дознания, сказать пока трудно. Представители
Следственного комитета при МВД России предлагают совершенно свой путь ее решения. Они, в частности, констатируют, что новый режим осуществления процессуальной деятельности, установленный УПК РФ для органов дознания, по сравнению с условиями, предусмотренными УПК РСФСР, существенно снизил их потенциал, сказался на конечных результатах работы как органов внутренних дел, так и органов предварительного следствия и дознания в целом. Представителями Следственного комитета предлагается ликвидировать в органах милиции специализированные подразделения дознания, переведя дознавателей в следователи, создав тем самым единый следственный аппарат. По этой логике должен быть ликвидирован и институт дознания, включая саму процессуальную форму [2].
Представляется, что при слиянии следственного аппарата и органов дознания милиция и другие правоохранительные органы лишатся специалистов в области процессуальной деятельности и, несомненно, вся нагрузка органов дознания, которая, по мнению авторов реформы, сохранится за милицией, в полном объеме ляжет на плечи участковых и оперативных уполномоченных. Выполняя эти функции наряду с административными и оперативно-разыскными, сотрудники милиции, естественно, предъявят свои претензии к следственному аппарату. Причем эти претензии будут тем острее, чем больший объем процессуальной работы следователи будут перекладывать на плечи сотрудников милиции.
Все вышеизложенное позволяет сделать однозначный вывод о том, что специализированные подразделения дознания в милиции и других правоохранительных органах, как и ранее, выполняют роль необходимого аппарата по осуществлению определенной уголовно-процессуальной деятельности, работающего в условиях высочайших нагрузок. Эти подразделения не только не должны ликвидироваться, а наоборот - усиливаться. Они нуждаются в укреплении и развитии. Однако передача в настоящее время 66 % от общего числа всех составов преступлений, во-первых, является преждевременной, может спровоцировать увеличение количества прекращенных и приостановленных дел вследствие неготовности органов дознания принять, качественно и профессионально расследовать увеличившуюся совокупность уголовных дел, особенно по неочевидным преступлениям. Во-вторых, прежде чем предпринимать такие кардинальные шаги, законодатель должен все же выработать единую концепцию полномасштабных преобразований института предварительного расследования и только после этого последовательно вводить ее в реалии правоприменительной практики.
Литература
1. Ямшанов Б. Следствие для важных дел // Российская газета. 2007. 13 ноября.
2. Гирько С.И., Скударева Н.И. О современных проблемах процессуальной регламентации дознания // Журнал российского права. 2004. № 7.
3. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. С изложением рассуждений, на коих они основаны, изданные Государственной канцелярией. Изд. 2-е, доп. и изм. СПб., 1867.
4. Уголовный процесс: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.П. Божьева. 3-е изд., испр. и доп. М., 2002.
5. Назаренко В. Формы расследования преступлений // Законность. 2002. № 12.
6. Александров А.С. Реформа прокуратуры - давно пора // Сайт Международной ассоциации содействия правосудию // http://www.iuajvaluehost.ru
