CC BY
3
on the determinants of vulnerability / Mixed Migration Centre. - URL: https ://gmdac.iom. int/section/migration-and-risks
8. Sattler V., Cook H. Challenges on migration routes within West and Central Africa / IOM MPA. - URL: https ://gmdac.iom. int/section/migration-and-risks
Черникова Г.В.
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ)
Воронежский экономико-правовой институт
Ключевые слова: общественный контроль, Общественная палата Воронежской области, институционализация.
Key words: public control, public chamber of the Voronezh region.
Аннотация: в статье раскрываются особенности процесса институционализации системы общественного контроля на примере деятельности Общественной палаты Воронежской области
Abstract: the article reveals the features of the public control system institutionalization process on the example of the Voronezh region public chamber
На протяжении последних полутора десятка лет в России шло формирование правовой основы для обеспечения возможности взаимодействия гражданских структур с органами власти, в т.ч. с целью контроля за деятельностью последних, общественной проверки, анализа и оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. С формально юридической точки зрения общественный контроль имеет своим предназначением реализацию конституционного права граждан самостоятельно защищать свои законные права и интересы. Согласно ФЗ от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественный контроль - это деятельность его субъектов, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки
издаваемых ими актов и принимаемых решений [1]. При этом субъектами общественного контроля являются: -Общественная палата РФ; -общественные палаты субъектов РФ;
-общественные палаты (советы) муниципальных образований и -общественные советы при федеральных органах исполнительной власти;
-общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.
Таким образом, выстраиваемая законодателем система общественного контроля замкнута на общественные палаты и общественные советы, т.к. только они (согласно упомянутому ФЗ № 212) являются субъектами общественного контроля. При этом общественный контроль иных субъектов (граждан, негосударственных некоммерческих организаций, СМИ и др.) оставлен за рамками правового поля. Подобный подход эксперты расценивают, как намерение органов власти контролировать сам общественный контроль, и не выпускать его за рамки очерченного круга структур. При этом одни из самых важных с точки зрения соблюдения прав человека и гражданина сфер - деятельность правоохранительных органов, судебной системы, вооруженных сил, а также выборы и референдумы - из планируемой сферы действия закона выводятся. Одновременно более узко, чем, скажем, в США или Европе, понимается сам институт общественного контроля. Например, непосредственные формы общественного контроля в виде петиций и коллективных обращений граждан (в том числе, через Интернет), журналистских расследований, отношений, связанных с раскрытием органами и организациями информации, под определение общественного контроля не попадают [6].
В Воронежской области также созданы правовые условия для участия институтов гражданского общества в правотворческой деятельности и осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти в части соблюдения прав и законных интересов граждан и общественных организаций. Так, законом Воронежской области от 05.06.2015 № 96-ОЗ «О поправках к Уставу Воронежской области» Общественная палата Воронежской области наделена правом законодательной инициативы в Воронежской областной Думе. В тоже время на практике этим правом она пользуется крайне редко. Всего за период с 2015 по 2020 гг. по инициативе Общественной палаты области в областной Думе было
рассмотрено и принято 3 закона. Один из них в 2020 г. - Закон Воронежской области от 2 марта 2020 г. № 11-ОЗ «О внесении изменений в Закон Воронежской области «Об организации питания и обеспечении форменной одеждой и иным вещевым имуществом (обмундированием) обучающихся за счет бюджетных ассигнований областного бюджета в Воронежской области».
В соответствии с законом Воронежской области от 5 июня 2015 № ЮЗ-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области» в качестве субъектов общественного контроля определены: -Общественная палата Воронежской области;
-общественные палаты (советы) муниципальных образований Воронежской области;
-общественные советы при Воронежской областной Думе; -общественные советы при исполнительных органах государственной власти области.
Эти организационные структуры (согласно ст. 9 указанного закона) вправе посещать соответствующие органы государственной власти Воронежской области, государственные организации Воронежской области, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в случаях:
-проведения общественного мониторинга; -проведения общественной проверки, -проведения общественной экспертизы и др. [2]. Общественная экспертиза на территории области может проводиться Общественной палатой области по решению Совета общественной палаты либо предложению губернатора Воронежской области, Воронежской областной Думы, руководителя исполнительного органа государственной власти области, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. По решению совета Общественной палаты, она наделена правом проводить экспертизу проектов законов Воронежской области о поправках к Уставу Воронежской области, а также проектов законов Воронежской области, затрагивающих вопросы:
1) региональной социально-экономической политики и прав граждан в области социального обеспечения;
2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Иными словами, региональные (также как и вышестоящие) органы государственной власти стремятся контролировать формы общественной деятельности, имеющие политический потенциал, предлагая гражданским структурам ограничиться реагированием на проблемы социально-экономической сферы и сферы общественной безопасности.
Одна из важнейших функциональных задач институтов гражданского общества - экспертиза законодательных инициатив. Последняя призвана улучшить качество принимаемых законов, прежде всего, с точки зрения их соответствия интересам и потребностям общества.
В текущем году палатой было проведено порядка 23-х экспертиз проектов законов Воронежской области. Ни одно предложение не было принято органами государственной власти, прежде всего потому, что в законодательстве Воронежской области отсутствует механизм рассмотрения заключений Общественной палаты по результатам проведенных общественных экспертиз. Следовательно, по-прежнему актуальной остается задача законодательного обеспечения механизма учета мнения общественных палат при осуществлении законотворческого процесса, а также задача разработки модельного законопроекта «Об общественном контроле в субъекте Российской Федерации» и методических рекомендаций по осуществлению общественного контроля в системе местного самоуправления [3].
Остается открытым вопрос о расширении сферы общественного контроля. В частности, гражданские активисты неоднократно выступали за законодательное закрепление возможности осуществления общественного контроля не только за деятельностью органов власти и иных органов и организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, но и за хозяйствующими субъектами: предприятиями коммунальной, промышленной сфер, железнодорожными и авиаперевозчиками и др. [5].
Рассуждая на предмет полномочий субъектов общественного контроля, аналитик А. Филимонов отмечает, что общественный контроль не является инструментом принуждения, с его помощью невозможно приказать власти (или хозяйствующему субъекту) совершать необходимые обществу действия. Однако можно обратить внимание государства на проблемы, недостатки в его работе и в какой-то мере повлиять на принимаемые решения [6]. В целом же, законодательное закрепление функций общественного контроля за общественными палатами призвано сыграть положительную роль.
Постепенно разрозненные в нормативно-правовом поле элементы общественного контроля должны быть выстроены в четкую и понятную, в том числе рядовым гражданам, систему.
В течение текущего года Общественная палата Воронежской области была неоднократным участником такой формы общественного контроля как мониторинг. Среди наиболее значимых с точки зрения общественной («народной») повестки форм контрольно-мониторинговых мероприятий 2020 г. отметим следующие:
1) организация онлайн-опросов общественного мнения с целью:
- выяснения скоростных характеристик подключения школ к сети интернет, а также возможностей и направлений использования интернет-ресурсов;
- улучшения системы организации и качества бесплатного горячего питания в школах Воронежской области;
2) заседание комиссии по экологии (повестка дня: дальнейшая судьба Северного леса и своевременное информирование населения о принимаемых управленческих решениях);
3) общественный мониторинг реализации национальных проектов («Оценка реализации национальных проектов «Демография», «Здравоохранение», «Образование», «Жильё и городская среда», «Культура» в сфере строительства и реконструкции объектов на территории Воронежской области в 2020 году»);
4) организация ежедневного мониторинга мест массового скопления людей (в отделениях почтовой связи, паспортных столах и отделах ГИБДД и т.п.) в связи с распространением на территории Воронежской области коронавирусной инфекции;
5) сравнительные потребительские смотры (потребительский смотр качества сливочного масла, рыбных консервов);
6) организация Ситуационного центра (с целью мониторинга за проведением выборов на территории муниципальных районов);
7) организация опроса муниципальных общественных палат в целях определения эффективности их деятельности на территории муниципальных образований и др.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что продолжается процесс институционализации системы общественного контроля как составной части взаимодействия гражданского общества с публичной властью. Несмотря на имманентно присущее данному взаимодействию противостояние, обусловленное ориентацией на противоположные интересы (в одном случае, на сферу всеобщих интересов, в другом случае на сферу частных), оба рассматриваемых субъекта находятся в
органическом единстве [4, с. 130]. В результате публичная власть, распространяя свое влияние на институты гражданского общества, неизбежно видоизменяется, ища новые формы диалога с обществом, в том числе, для выработки, принятия и реализации согласованных решений, учитывающих общественный запрос.
Список литературы
1. ФЗ от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // Информационно-правовой портал Гарант. ру.- URL: https://base.garant.ru/70700452/.
2. Закон Воронежской области от 5 июня 2015 № 103- ОЗ «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области» (с изменениями)// АО «Кодекс». -URL: http://docs.cntd.ru/document/428563285.
3. Доклад о состоянии гражданского общества в Воронежской области. Воронеж. 2019.- URL: http://opvo36.ru/doklad-o-sostoyanii-grazhdanskogo-obshhestva-v-voronezhskoy-oblasti; Между властью и гражданином: институты общественного участия// Общественная палата Российской Федерации, 2018. - URL: https ://report2018.oprf.ru/ru/2 .php.
4. Институционализация взаимодействия гражданского общества с публичной властью в публично-правовых образованиях: монография / [Г.А. Банных, Л.И. Воронина, Е.В. Зайцева, С.Н. Костина, А.И. Кузьмин, В.Б. Куликов, А.С. Неркараян, Н.В. Сыманюк; под общ. ред. А.И. Кузьмина, Л.И. Ворониной]. - Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2018. С.130.
5. Между властью и гражданином: институты общественного участия // Общественная палата Российской Федерации, 2018.- URL: https://report2018.oprf.ru/ru/2.php.
6. Филимонов А. Общественный контроль: перспективы законодательного закрепления. 26.05. 2014 / А. Филимонов// Информационно-правовой портал Гарант. ру.- URL: https://www.garant.ru/article/544004/.
