CC BY
58УДК 34.028.6
Дерен Иванна Ивановна
доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин, Владимирский юридический институт ФСИН России, 600020, Россия, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67, e-mail: deren-ivanna@yandex.ru
Лазарева Лариса Владимировна
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовно-процессуального права и криминалистики,
Владимирский юридический институт ФСИН России, 600020, Россия, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67,
профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин, Владимирский государственный университет имени А. Г. и Н. Г. Столетовых, 600000, Россия, г. Владимир, ул. Горького, 87, e-mail: larisa_vui@mail.ru
Ivanna I Deren
Doctor of Economic, Associate Professor,
Professor of the Department of humane, social and economic
studies,
Vladimir Law institute of the Federal Penitentiary Service of Russia,
Nizhegorodskaya str., 67e, Vladimir, Russia, 600020, e-mail: deren-ivanna@yandex.ru
Larisa V. Lazareva
Doctor of Law, Professor,
Professor of the Department of criminal procedure and criminalistics,
Vladimir Law institute of the Federal Penitentiary Service of Russia, Nizhegorodskaya str., 67e, Vladimir, Russia, 600020,
Professor of the Department of criminal law, Vladimir State University named after Alexander G. and Nicholas G. Stoletovs, Gorkogo str., 87, Vladimir, Russia, 600000, e-mail: larisa_vui@mail.ru
ИССЛЕДОВАНИЕ РОЛИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ НОРМОТВОРЧЕСТВА
Аннотация. В статье исследована роль Общественной палаты Российской Федерации в общественной экспертизе нормативных правовых актов. В результате проведенного исследования авторами выявлены проблемы практического характера, внесены предложения по их решению. Также в статье проведен анализ нормативно-правовой базы по целям и задачам общественного контроля в Российской Федерации. В ходе исследования выявлено, что, несмотря на повышенный интерес в последние годы к производству экспертиз законопроектов, степень правовой регламентации остается на базовом уровне, что обусловлено, с одной стороны, постоянной трансформацией основных теоретических понятий, с другой - недостаточным вниманием законодателя. В статье также сформулированы мероприятия по улучшению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов как одного из направлений общественного контроля в отечественной практике. Исследуя порядок проведения общественных экспертиз, формулируется вывод о том, что контрольная функция за нормотворческой деятельностью на муниципальном уровне в Российской Федерации находится еще на стадии становления и формирования. Теоретические выводы, сформулированные в статье, служат основанием для дальнейшего исследования контрольной функции за нормотворческой деятельностью муниципальных общественных палат, а также могут быть использованы в правотворчестве при совершенствовании нормотворчества, регламентирующего вопросы деятельности общественных палат.
Ключевые слова: общественный контроль, общественная экспертиза, общественная палата, нор-мотворческая деятельность.
THE ROLE OF THE PUBLIC CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION INVESTIGATION IN PUBLIC EVALUATION OF RULEMAKING
Summary. The article examines the role of the Public chamber in Russian Federation in the public examination of bills. In the result, the study denotes the problems ofpractical character, suggestions for their solution are made. The article also analyzes the legal and regulatory framework for the purpose and objectives ofpublic control in the Russian Federation. The study revealed that, despite the increased interest in recent years to the production of expertise of draft laws, the degree of legal regulation remains at a basic level, due on the one hand - the constant transformation of the basic theoretical concepts, on the other - the lack of attention of the legislator. The article also formulates measures to improve the public examination of draft normative legal acts as one of the areas ofpublic control in domestic practice. Investigating an order of conducting public examinations, a conclusion that control function behind rule-making activity at the municipal level in the Russian Federation is at a stage of formation and
© 2019 Дерен И. И., Лазарева Л. В.
formation is formulated. The theoretical conclusions formulated in article form the basis for a further research of control function behind rule-making activity of municipal public chambers and also can be used in law-making at improvement of the legislation regulating issues of activity ofpublic chambers.
Keywords: public control, public examination, public chamber, rule-making activity.
Совершенствование нормотворческой деятельности представителями органов публичной власти, решение задач повышения эффективности нормотворческой деятельности напрямую связано с развитием общественного контроля, активизацией деятельности общественных палат, повышением деловой активности населения, что в свою очередь способствует укреплению и развитию нормотворческих процессов в России.
Эффективность работы общественных палат оказывает влияние на развитие нормотворческой деятельности страны. На современном этапе развития правовой системы нормотворческая деятельность обуславливается необходимостью ее совершенствования и свидетельствует о том, что возрастает необходимость более детального исследования общественного контроля за нормотворческой деятельностью. Это позволит выявить тенденции и определить стратегию дальнейшего развития общественных палат, использовать такие юридические и организационные модели, которые улучшат отечественную нормотворческую деятельность.
Право на законодательную инициативу является определенным видом права на нормот-ворческую инициативу. При этом многогранность и разнообразие форм нормотворческой инициативы всецело зависят от видов нормотворчества, например, нормотворческая инициатива государственных органов власти Российской Федерации может быть выражена в форме концепций нормативных правовых актов, различных предложений об их принятии, изменениях либо отмене.
Согласно официальным данным Министерства юстиции Российской Федерации на начало 2018 г. в стране действует 115 091 федеральный закон.
В Государственную думу только 7-го созыва было внесено 1584 проекта федеральных законов, из них 656 (или 40 %) стали законами [1, с. 5].
Можно отметить то, что общественная палата - это новая форма участия граждан и общественных объединений в решении важнейших вопросов социального и экономического развития страны, находящаяся еще в становлении.
Общественная палата - постоянно действующий консультативный совещательный орган. По данным ВЦИОМ (Всероссийский центр изучения общественного мнения), за время, прошедшее с момента образования Общественной палаты Российской Федерации, доверие граждан к этому институту заметно выросло, что является положительной тенденцией.
В современных условиях общественный контроль действует во всех отраслях и сферах деятельности.
Целями общественного контроля являются:
1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Задачами общественного контроля являются:
1) формирование и развитие гражданского правосознания;
2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;
3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;
4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Одним из направлений общественного контроля выступает общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов. На современном этапе развития гражданского общества исследование роли Общественной палаты Российской Федерации в общественной экспертизе законопроектов является актуальным вопросом.
Согласно ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы касаются проектов нормативных правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [2].
Согласно ст. 25 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные служащие обязаны оказывать содействие членам Общественной палаты в исполнении ими полномочий, установленных данным федеральным законом.
На официальном сайте Общественной палаты Российской Федерации присутствует информационный портал «Законопроекты для обсуждения», в рамках которых граждане Российской Федерации могут ознакомиться с проектами нормативных правовых актов и оставить свои комментарии и рациональные предложения. Также на официальном сайте Общественной палаты Российской Федерации есть вкладки «План экспертной деятельности» и «Экспертные заключения».
Рассматривая практическую сторону проведения экспертизы нормативных правовых актов, необходимо отметить, что при экспертизе учитывается как мнение экспертов-профессионалов, так и общественное мнение. Из практического опыта работы с экспертами в ходе реализации одной из федеральных целевых программ можно выделить следующие аспекты: во-первых, экспертами были приглашены руководители организаций из соответствующей сферы деятельности, во-вторых, ряд руководителей поручили проведение экспертизы другим работникам, в-третьих, чтобы минимизировать ошибки со стороны экспертов, была проведена оценка результатов экспертизы.
Согласно установленному порядку все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты.
В 2018 г. Общественная палата Российской Федерации провела 30 общественных экспертиз, из них 26 в формате нулевого чтения. Были поддержаны два законопроекта, поддержаны с учетом замечаний 15 законопроектов и не поддержаны два законопроекта (на 20.11.2018) [3].
Следует отличать общественную экспертизу от так называемой судебно-нормативной экспертизы документов и нормативных актов. К слову, до недавнего времени экспертиза нормативных правовых актов встречалась только в практике Конституционного суда Российской Федерации. В последние годы физические лица также все активнее пользуются данным инструментом для защиты своих прав в суде.
Реалии сегодняшней действительности таковы, что потребность в производстве экспертиз законопроектов постоянно растет, но, вместе с тем, далеко не всегда их качество остается на высоком уровне.
Как известно, экспертиза законопроектов проводится с целью определения соответствия положений проекта правового акта нормам Конституции Российской Федерации, международным договорам государства и требованиям актов большей юридической силы [4, с. 146].
Проведение экспертизы нормативных актов - достаточно сложное действие, которое объединяет целый комплекс вопросов: целесообразность и возможность ее проведения, подготовка документов и материалов для исследования, выбор экспертов, собственно само исследование и
оформление полученных результатов, использование результатов экспертизы в нормотворческой деятельности [5, с. 193].
Положения, посвященные экспертизе законопроектов, содержатся в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В соответствии со ст. 22 названного закона предметом экспертизы являются нормативные акты и проекты, решения и проекты решений, а также действия (бездействие) органов государственной власти разного уровня [6].
Для проведения общественной экспертизы Общественная палата вправе:
1) привлекать экспертов Общественной палаты или формировать экспертную комиссию, состоящую из экспертов Общественной палаты, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний;
2) направлять в органы местного самоуправления, муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения общественной экспертизы;
3) вносить предложения о направлении членов Общественной палаты для участия в заседаниях органов местного самоуправления, на которых рассматриваются акты, проекты актов, решения, проекты решений, документы или другие материалы, являющиеся объектом общественной экспертизы.
По результатам общественной экспертизы готовится заключение Общественной палаты.
Несмотря на повышенный интерес в последние годы к производству экспертиз законопроектов, следует отметить, что степень правовой регламентации остается на базовом уровне, что обусловлено, с одной стороны, постоянной трансформацией основных теоретических понятий, с другой - недостаточным вниманием законодателя.
Так, анализ практики общественной экспертизы выявил некоторые пробелы в праве на муниципальном уровне. Одна из проблем - это отсутствие четких критериев отбора нормативных правовых актов и проектов для общественного контроля, а также критериев разделения экспертной работы и оценки общественной значимости.
В соответствии со ст. 22 ранее названного закона в круг субъектов, наделенных правом проводить экспертизу законопроектов, включены общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, состав которых формируется Общественной палатой Российской Федерации на конкурсной основе.
К правовой базе деятельности муниципальных общественных палат, прежде всего, относятся ст. ст. 9 и 10 ранее названного закона. Что касается правовой базы деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, общественных советов при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, то к данной базе, прежде всего, относится ст. 13 данного Федерального закона.
Во многих субъектах Российской Федерации создана система общественных советов при региональных органах исполнительной власти. По данным опроса, проведенного Общественной палатой Российской Федерации в 2018 г., большинство участников форумов «Сообщество» знают о деятельности общественных советов в своих регионах, более 30 % имеют опыт взаимодействия с ними [3].
В повестку работы советов автоматически, по регламенту, включается большое количество вопросов, не представляющих интереса для организаций гражданского общества. При этом часто не остается времени для углубленного рассмотрения вопросов, принципиально важных для гражданского общества, в том числе вызывающих острые социальные конфликты.
В то же время необходима и определенная формализация деятельности советов: результаты обсуждений должны принимать понятную форму конкретных предложений и инициатив, адресованных руководству ведомства, с возможностью дальнейшего мониторинга их реализации.
В ходе обсуждений в Общественной палате Российской Федерации высказывалось предложение, что многие недостатки в деятельности общественных советов могли бы быть устранены признанием общественных советов при органах государственной власти рабочими органами Общественной палаты, обязанными регулярно, с установленной периодичностью собираться и отчитываться о проделанной работе.
Итак, следует согласиться с мнением представителей Общественной палаты Российской Федерации о том, что пока нельзя говорить о сложившейся в нашей стране действенной системе
общественного контроля, тем не менее в некоторых областях есть значимые примеры общественного контроля, которые позволяют изменить ситуацию к лучшему.
В итоге хотелось бы подчеркнуть следующее: в наше время у гражданского общества есть много различных интересов, и удовлетворить эти интересы необходимо через объединение усилий. Именно для этого граждане государства создают общественные палаты. У каждой общественной палаты есть свои цели, функции, задачи, которые они непременно выполняют, их планы создаются и корректируются для совершенствования деятельности определенного подразделения данной общественной палаты.
Чтобы муниципальная общественная палата стала источником свежих идей и позитивного влияния на власть и на городское сообщество, а также направляющей и координирующей общественной силой, деятельность палаты должна быть открытой и понятной всем горожанам. Люди должны знать о мероприятиях, проводимых общественной палатой на муниципальном уровне.
Подытоживая проведенное исследование, сформулируем мероприятия по улучшению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов:
- во-первых, в роли экспертов должны выступать профессионалы с высшим юридическим образованием и/или высшим образованием той сферы, к которой относится данная нормот-ворческая инициатива, например, если документ относится к медицинской сфере, то экспертом может выступать ученый со степенью кандидата или доктора медицинских наук;
- во-вторых, ряд экспертов поручили проведение экспертизы другим работникам, на взгляд авторов, данный процесс необходимо либо исключить, либо допустить только при наличии специального образования у нового эксперта-исполнителя (см. первое условие);
- в-третьих, чтобы минимизировать ошибки со стороны экспертов, необходимо проводить оценку результатов экспертизы на основе статистических и экономико-математических методов и моделей, например, коэффициента согласованности экспертного мнения. В большинстве случаев данный барьер будет пройден, однако в некоторых случаях, если эксперты не будут владеть нюансами обсуждаемой тематики нормотворчества, полученные экспертные оценки необходимо будет скорректировать с учетом привлечения новых экспертов;
- в-четвертых, создать информационный портал о нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях по аналогии с порталом на федеральным уровне;
- в-пятых, разработать четкие критерии отбора нормативных правовых актов и проектов для общественного контроля, а также критерии разделения экспертной работы и оценки общественной значимости.
Указанные рекомендации, на взгляд авторов, с организационной и правовой точек зрения улучшат процесс доведения идей гражданского общества до логического завершения, что обеспечит высокопрофессиональный уровень участия экспертов в нормотворческой работе, расширит возможности озвучивания самых злободневных и сложных проблем в масштабах отдельного города, создаст благоприятную атмосферу сотрудничества гражданского общества и представителей муниципальных органов власти с инициированием муниципальных программ как подсистем программ развития регионов Российской Федерации.
Таким образом, внедрение указанных мероприятий позволит общественным палатам на муниципальном уровне на более грамотном юридическом и профессиональном уровне в соответствующей сфере воспринимать и анализировать новые гражданские инициативы, проводить высокопрофессиональные экспертизы проектов решений и их глубокую аналитику, организовывать профессиональные дискуссии по разным вопросам городской жизни с эффективным социально-экономическим результатом для общества.
Библиографический список
1. Арзамасов Ю. Г. Реализация права законодательной инициативы в современной России: правовая регламентация, проблемы, практика // Государство и право. 2018. № 5. С. 5-17.
2. Об Общественной палате Российской Федерации: Федер. закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 (в ред. от 05.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
3. Между властью и гражданином: институты общественного участия [Электронный ресурс]. Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: http://report2018.oprf.ru/ru/2.php#sub201 (дата обращения: 01.12.2018).
4. Москалькова Т. Н. Качество современного федерального законодательства: состояние и пути повышения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 137-148.
5. Лазарева Л. В. Комплексный подход к оценке заключения эксперта // Библиотека криминалиста. 2018. № 3. С. 193-199.
6. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федер. закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4213.
References
1. Arzamasov Yu. G. Realizaciya prava zakonodatel'noj iniciativy v sovremennoj Rossii: pravovaya reglamentaciya, problemy, praktika [Realization of the right of a legislative initiative in modern Russia: legal regulation, problems, practice]. Gosudarstvo i pravo [State and law], 2018, no. 5, pp. 5-17 [in Russian].
2. Ob Obshchestvennoi palate Rossiiskoi Federatsii: Feder. zakon ot 04.04.2005 no. 32-FZ (v red. ot 05.12.2017) [About the Public chamber of the Russian Federation: Feder. the law dated 04.04.2005 no. 32-FZ (ed. from 05.12.2017)]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Meeting of the legislation of the Russian Federation], 2005, no. 15, st. 1277 [in Russian].
3. Mezhdu vlast'ju i grazhdaninom: instituty obshhestvennogo uchastija [Between the power and the citizen: institutes of public participation]. Oficial'nyj sajt Obshhestvennojpalaty Rossijskoj Federacii [The official website of the Public chamber of the Russian Federation]. URL: http://report2018.oprf.ru/ru/2.php#sub201 (Accessed: 01.12.2018) [in Russian].
4. Moskal'kova T. N. Kachestvo sovremennogo federal'nogo zakonodatel'stva: sostojanie i puti povyshenija [Quality of the modern federal legislation: state and ways of increase]. Juridicheskaja nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoj akademii MVD Rossii [Legal science and practice: Bulletin of Nizhny Novgorod Academy of MIA of Russia], 2013, no. 22, pp. 137-148 [in Russian].
5. Lazareva L.V. Kompleksnyj podhod k ocenke zakljuchenija jeksperta [An integrated approach to expert opinion assessment]. Biblioteka kriminalista [Criminalist library], 2018, no. 3, pp. 193-199 [in Russian].
6. Ob osnovakh obshchestvennogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii: Feder. zakon ot 21.07.2014 no. 212-FZ (v red. ot 27.12.2018) [About bases of public control in the Russian Federation: Feder. law from 21.07.2014 no. 212-FZ (ed. from 27.12.2018)]. Sobranie zakonodatel'stva RF [Meeting of the legislation of the Russian Federation], 2014, no. 30 (ch. 1), st. 4213 [in Russian].
