Научная статья на тему 'Институционализация органов государственной власти как фактор политического процесса в республике Адыгея'

Институционализация органов государственной власти как фактор политического процесса в республике Адыгея Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
514
95
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
институционализация / органы государственной власти / политический процесс / факторы / республика адыгея / institutionalization / government bodies / political process / factors / republic of adygea

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Кокорхоева Дугурхан Султангиреевна

В статье анализируется влияние институционализации органов государственной власти на политический процесс в Адыгее. Исследуется развитие законодательной и исполнительной власти, конституционный процесс в Республике Адыгея (1990-2010).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Кокорхоева Дугурхан Султангиреевна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The article analyzes the impact of institutional rationalization of authorities on the political process in Adygea. The development of legislative and executive powers, constitutional process in Republic of Adygea (1990-2010) are investigated.

Текст научной работы на тему «Институционализация органов государственной власти как фактор политического процесса в республике Адыгея»

УДК 323(470.621) Кокорхоева Дугурхан Султангиреевна

кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории Ингушского государственного университета dugurhan@mail.ru

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ФАКТОР

ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РЕСПУБЛИКЕ АДЫГЕЯ

Kokorhoeva Dugurhan Sultangireevna

PhD in History, associate professor of the chair of world history, Ingush State University dugurhan@mail.ru

INSTITUTIONALIZATION OF GOVERNMENT BODIES AS FACTOR OF POLITICAL PROCESS IN REPUBLIC OF ADYGEA

Аннотация:

В статье анализируется влияние институ-ционализации органов государственной власти на политический процесс в Адыгее. Исследуется развитие законодательной и исполнительной власти, конституционный процесс в Республике Адыгея (1990-2010).

Ключевые слова:

институционализация, органы государственной власти, политический процесс, факторы, Республика Адыгея.

The summary:

The article analyzes the impact of institutional rationalization of authorities on the political process in Adygea. The development of legislative and executive powers, constitutional process in Republic of Adygea (1990-2010) are investigated.

Keywords:

institutionalization, government bodies, political process, factors, Republic of Adygea.

Среди долгосрочных факторов политического процесса следует назвать институциональный. В политической науке институты понимаются в качестве устойчивых общественных практик или моделей (образцов) социального взаимодействия, поведения субъектов политики [1, с. 32]. Ядром политических институтов являются нормы и правила политического действия [2, р. 3-16]. Чем выше степень повторяемости, регулярность, тем больше оснований говорить об устойчивости политических институтов.

Политическая институционализация рассматривается нами как «процесс, посредством которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость» (по С. Хантингтону) [3, с. 32, 34-37]. Институционализация измеряется путем оценки уровня политического участия масс и развития политических институтов.

Политическая институционализация органов государственной власти республик Северного Кавказа может быть охарактеризована на примере Республики Адыгея. Ее органы власти имеют симметричное общероссийскому нормативное и организационное строение. В силу федерализма институты власти Ра реализуют конституционные принципы правового государства, разделения властей, республиканской формы правления. Вместе с тем, функционирование институтов власти в полиэтничном сообществе с традициями патрон-клиентарных отношений и этатизма нуждается в специальном изучении.

В аспекте темы нас интересует влияние институциональных изменений органов власти на политический процесс в Адыгее 1990-2000-х гг. Поскольку современная Россия - это федеративное государство, то следует выявить влияние как федеральных, так и региональных (республиканских) политических институтов в их взаимосвязи. Следует учитывать также динамичную трансформацию федерализма в России 1990-2000-х гг.

В условиях реформ «перестройки» институциональная и идеологическая неопределенность стимулировала децентрализацию власти. Декларация о государственном суверенитете РСФСР инициировала принятие аналогичных документов автономных республик и областей. Как известно, в советский период Адыгея имела статус автономной области в составе более крупных административных образований (Северо-Кавказского,

Азово-Черноморского, Краснодарского краев). В июне 1991 г. принята Декларация о государственном суверенитете Адыгеи как республики РСФСР. Верховный Совет России признал новый статус Адыгеи 3 июля 1991 г. [4].

Инициатива повышения статуса Адыгейской автономной области в составе Краснодарского края исходила от представителей региональной элиты в период «перестройки». В частности, председатель областного Совета народных депутатов А.А. Джаримов, выступая на сессии Адыгейского облсовета 5 октября 1990 г., предложил закрепить в Федеративном договоре круг полномочий СССР и РСФСР, которые субъект Федерации добровольно им делегирует путем соглашений. Земля, недра и иные природные ресурсы предлагалось признать неотъемлемым достоянием народов на данной территории; предоставить гарантии самостоятельности субъектов Федерации по определению структур своих органов власти и местного самоуправления [5, с. 50-51].

Принятие декларации о суверенитете Адыгеи стало выражением трансформаций институциональной среды. Декларация о государственном суверенитете РА вызвала институциональную неопределенность, поиск альтернатив центр-региональным отношениям.

Широкий объем полномочий региональной власти закреплен в Федеративном договоре, подписанном РФ с субъектами Федерации 31 марта 1992 г., в договорах о разграничении полномочий и предметов ведения на двусторонней основе.

Конституция Республики Адыгея (1995) закрепила положения о государственном суверенитете республики в составе РФ, о договорном характере взаимоотношений с федеральным центром [6]. Этим важнейшим актом завершен этап политико-правового оформления органов власти Адыгеи. Согласно п. 1 ст. 2 Конституции власть в республике принадлежит ее многонациональному народу, он является источником государственной власти и носителем суверенитета.

Органы государственной власти Республики Адыгея сохранили преобладание в своем составе партийно-государственной элиты [7, с. 192]. Учредительные выборы новых институтов власти РА в конце 1991 г. не сопровождались острой конкуренцией прокоммунистических и демократических сил ввиду явной слабости последних.

Можно применить к Адыгее вариант институционального строительства, который В.Я. Гельман называл «пактом элит» [8, с. 38-40], т. е. новый политический режим складывается при доминировании старых элит, без массовой мобилизации «снизу», путем внутриэлитных негласных компромиссов. Сценарием выхода из институциональной неопределенности стало «сообщество элит» (по типологии Т. Карл и Ф. Шмиттера) [9, с. 43-55]. Такой сценарий характеризуется наличием доминирующего актора, компромиссными стратегиями действия, соглашением акторов на условиях правящей элиты. Вместе с тем, субъекты, не имеющие ресурсов власти, сохраняют контроль над своими ограниченными сферами интересов.

Конституция Республики Адыгея закрепила полупрезидентскую форму правления. Согласно Конституции РА - 1995, глава исполнительной власти Адыгеи избирался на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании. Президент Адыгеи, как и других республик, получил статус высшего должностного лица.

Одновременно с институционализацией исполнительной власти совершался аналогичный процесс в сфере законодательной власти. До ноября 1993 г. функции выполнял Верховный Совет Республики Адыгея, избранный весной 1990 г. 10 ноября 1993 г. сессия Верховного Совета республики сформировала Законодательное собрание (Хасэ) в составе 45 депутатов. Они избирались из числа народных депутатов Верховного Совета открытым голосованием. Народные депутаты, не вошедшие путем избрания в состав переходного органа, сохраняли статус и полномочия, принимали участие в рассмотрении проекта конституции. Законодательное собрание (Хасэ) работало до 28 декабря 1995 г.

17 декабря 1995 г. в соответствии с законом состоялись выборы депутатов нового органа законодательной власти [10]. До 2003 г. Государственный Совет - Хасэ РА численностью 54 депутата состоял из двух палат - Совета представителей и Совета Республики. В его структуре отмечалась специализация комитетов. Так, в верхней палате - Совете Республики действовал комитет по межнациональным отношениям, образованию, науке, культуре и средствам массовой информации [11, с. 5, 8]. Подобного комитета не было в структуре нижней палаты - Совета представителей. Вместе с тем, к ведению Совета Республики (верхней палаты) относились такие исключительные функции,

как законодательное регулирование вопросов по предметам совместного ведения РФ и РА в пределах полномочий Республики Адыгея, установление административно-территориального устройства РА и порядка его изменения [12, с. 9-11].

Бикамерализм законодательного органа Республики Адыгея являлся следствием учета полиэтничности региона, его политических и социокультурных особенностей. Вместе с тем, в 1995-2003 гг. вопрос двухпалатного строения парламента вызывал оживленные дискуссии.

С одной стороны высказывались мнения, что республике нужен единый, работоспособный законодательный орган, не разделенный на части. Не может быть полноценным по сути своей организм с двумя головами. С другой стороны, с точки зрения Т. Поляковой, «двухпалатный парламент обеспечивает духовную связь многонационального населения республики», хотя эксперт признавал, что «законодательная работа должна будет проделываться дважды в двух раздельных палатах. В связи с этим может быть увеличено время прохождения того или иного закона» [13, с. 34-35].

Точку в спорах поставил Госсовет - Хасэ третьего созыва, избранный 4 марта 2001 г. В 2003 г. поддержана законодательная инициатива президента Адыгеи, предусматривающая возвращение в однопалатному парламенту в новом созыве.

12 марта 2006 г. состоялись выборы Госсовета - Хасэ республики четвертого созыва.

Значительную роль в формировании взаимоотношений с РФ сыграла система этнонационального паритета, закрепленная в Конституции РА и законах республики. По мнению С.А. Кислицына и Н.П. Леоненковой, система состояла из трех компонентов [14, с. 51]: равного представительства адыгского и русского населения во всех органах власти; особого порядка выборов депутатов Госсовета - Хасэ РА (деление на избирательные округа произведено так, чтобы компактные сообщества адыгейцев входили в одномандатные округа); билингвизма в работе органов государственной власти республики, в делопроизводстве, судопроизводстве, СМИ.

Конституция РА вводила норму, по которой для избрания президентом республики кандидат должен свободно владеть адыгейским языком [15]. По сути, за адыгейцами в 1991-1995 гг. закреплен статус титульной этнической общности, что связывалось с моделью асимметричного и договорного федерализма, самоопределением народов. Русское население Адыгеи участвовало в формировании органов власти на общих основаниях, но в законодательстве республики не оговаривалось распределение государственных должностей между представителями этнических групп.

Вместе с тем, этнополитическая мобилизация в Адыгее имела два варианта: радикальный и умеренный. Первый выражался в лозунгах и действиях общественных организаций: «Адыгэ Хасэ», казачества, Конфедерации горских народов Кавказа и др. Они выдвигали лозунги коренного территориального переустройства региона, но не имели самостоятельных весомых ресурсов влияния. Это могло дестабилизировать этнополи-тическую ситуацию вследствие конфликтов в Абхазии и Чечне.

Правящие элиты РА выбрали путь компромиссов и уменьшения влияния национальных общественных объединений на органы власти. Правящие элиты республики заинтересованы в стабильности, в сохранении сложившихся федеративных отношений и баланса интересов этнических групп. В пользу компромиссного согласования интересов действовало сравнение с другими республиками Северного Кавказа, которые оказались неспособными урегулировать этнополитические конфликты. Новые институциональные условия (вторая половина 1990-х гг.) работали в пользу интеграции политических элит Адыгеи, маргинализации их радикальных сегментов. Пакт федеральной и республиканской элит являлся поэтому взаимовыгодным, несмотря на различие политических ориен-таций электората (в 1990-х гг. большинство избирателей Адыгеи поддерживало левоцентристскую оппозицию - КПРФ и Аграрную партию России) [16].

Качественные изменения системы центр-региональных отношений в русле рецентрализации власти начинаются осенью 1999 г. и идут по настоящее время. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РФ» от 22 сентября 1999 г., воссоздано единство структуры органов власти федерального и регионального уровней [17]. Указ президента Российской Федерации В.В. Путина от 13 мая 2000 г. о создании федеральных округов обеспечил воссоздание единства исполнительной власти «по вертикали» [18].

Президенты республик и спикеры законодательных собраний регионов лишились статуса членов Совета Федерации РФ, что способствует более последовательной реализации принципа разделения властей. Вместе с тем, региональные органы власти получили право контроля над органами местного самоуправления, что способствует консолидации элит и ресурсов влияния.

Важным институтом рецентрализации власти стал Конституционный суд Российской Федерации. Летом 2000 г. КС РФ отменил ряд положений Конституции Республики Адыгея в части, закрепляющей суверенитет республик РФ, паритетное этническое формирование органов власти, договоры о разграничении полномочий и предметов ведения с РФ, государственное двуязычие [19, с. 17-18]. По толкованию Конституционного суда РФ, на всей территории государства суверенитет принадлежит только многонациональному народу Российской Федерации, а не отдельным этническим группам. Применение термина «государство» к республикам не отражает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а фиксирует особенности их конституционно-правового статуса [20, с. 21-23]. Согласно постановлению Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г., власть субъектов РФ не суверенна, а является частью единой системы государственной власти РФ.

Изменен механизм избрания законодательных органов власти регионов, в том числе Республики Адыгея. 12 июня 2002 г. издан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [21]. По нему субъекты Федерации до 14 июля 2003 г. ввели в своем законодательстве нормы, обеспечивающие распределение не менее 50 % депутатских мандатов между кандидатами, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками.

Новая система центр-региональных отношений приобрела завершенность в декабре 2004 г. с принятием федеральных актов о косвенных выборах высших должностных лиц в субъектах РФ [22]. Тем самым статусы президентов республик в составе России, глав администраций краев и областей признаны равными. Введена процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ в случае нарушения им законодательства, неоднократного невыполнения своих должностных обязанностей [23].

На материалах Республики Адыгея мы наблюдаем компромиссный вариант развития центр-региональных отношений. Так, в связи с конфликтом между президентом Адыгеи Х.М. Совменом и законодательным органом весной 2006 г. начались консультации и переговоры по вопросу переизбрания высшего должностного лица республики. Президент РФ В.В. Путин предпочел принять отставку президента Адыгеи после истечения срока его полномочий 13 января 2007 г. Государственный Совет - Хасэ РА подавляющим большинством голосов избрал президентом Адыгеи А.К. Тхакушинова, кандидатура которого была внесена на обсуждение президентом Российской Федерации.

Таким образом, политическая институционализация органов власти в Адыгее оказала противоречивое влияние на политический процесс. Система органов власти Республики Адыгея сформировалась под влиянием децентрализованного, этнического, договорного федерализма 1990-х гг. Асимметричная и договорная модель федерации в 1990-х гг. поощряла этнополитическую мобилизацию, вызывая популярность идей суверенитета и этнопреференциального строения органов власти. Региональная правящая элита в 1990-х гг. автономно определяла порядок формирования органов государственной власти, нормы и процедуры политического представительства.

Вследствие дефицита ресурсов доминирующие акторы политики (региональные элиты) избрали компромиссный путь отстаивания интересов, соответствующий модели «пакта элит». С середины 1990-х гг. структура политических возможностей этнополитических движений сужалась. Это обусловило преобладание компромиссных стратегий согласования интересов органов власти республики и федеральных органов власти. Курс рецентрализации власти позволил восстановить ее структурное и нормативное единство, отчасти преодолеть сепаратизм и этнократию в регионе.

Институциональное строение органов власти Республики Адыгея относится к президентскому варианту. Институт президента РА воспринимаются в сообществе как обеспеченный наибольшими ресурсами и значимыми функциями. Государственный Совет - Хасэ имел до 2003 г. двухпалатное строение, что целесообразно в полиэтничном и территориально неоднородном регионе. Переход к смешанной системе избрания

Государственного Совета - Хасэ (2006) повысил роль региональных отделений политических партий, сделав их влиятельными субъектами агрегации и артикуляции политических интересов.

Ссылки:

References (transliterated):

1. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004. С. 32.

2. The Oxford handbook of Political Institutions / Ed. by R.A.W. Rhodes, S.A. Binder, B.A. Rockman. Oxford, 2006. P. 3, 16.

3. Хантингтон С. Указ соч. С. 32, 34-37.

4. Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 3 июля 1991 г. «О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские Социалистические Республики в составе РСФСР» // Рос. газ. 1991. 22 июля.

5. Доклад председателя областного Совета Адыгейской АО А.А. Джаримова на внеочередной сессии Адыгейского областного Совета народных депутатов 21-го созыва 5 окт. 1990 г. // Керашев А., Меретуков Р., Пренко А. Десять лет и вся жизнь (А. Джаримов). Майкоп, 1999. С. 50-51.

6. Конституция Республики Адыгея. Принята 14 марта 1995 г. Майкоп, 1995.

7. Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. ХХ в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). Ростов н/Д, 2005. С. 192.

8. Гельман В.Я., Рыженков С.И., Бри М. Россия регионов: трансформация политических режимов. М., 2000. С. 38-40.

9. Гельман В.Я. и др. Указ.соч. С. 43-55.

10. Закон РА «О выборах депутатов Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея» № 227-1 от 20 июля 1995 г. [сайт]. URL: www.gshra.ru (дата обращения: 30.03.2011).

11. Государственный Совет-Хасэ Республики Адыгея : справ.издание. Майкоп, 2003. С. 5, 8.

12. Там же. С. 9-11.

13. Луценко Е.В. Двухпалатная структура организации законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Ученые записки Северо-Кавказской академии государственной службы. Государственное и муниципальное управление. Ростов н/Д, 2010. № 1. С. 30-40.

14. Кислицын С.А., Леоненкова Н.П. Представительные органы власти и парламентская культура Республики Адыгея. Майкоп, 2004. С. 51.

15. Конституция Республики Адыгея...

16. Политический альманах России. 1997 / под. ред. М. Макфола, Н. Петрова. Т. 1. М., 1998.

17. Собрание законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

18. Рос. газ. 2000. 16 мая.

19. Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного суда России / рук.: Л.В. Лазарев, Т.Г. Морщакова, Б.А. Страшун и др. М., 2005. С. 17-18.

20. Там же. С. 21-23.

21. ФЗ № 67 от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2002.

22. Рос. газ. 2004. 15 дек.

23. Рос. газ. 2003. 8 июля.

1. Hantington S. Politicheskiy poryadok v menyay-ushchihsya obshchestvah. M., 2004. P. 32.

2. The Oxford handbook of Political Institutions / Ed. by RAW Rhodes, S.A. Binder, B.A. Rockman. Oxford, 2006. P. 3, 16.

3. Hantington S. Op. cit. P. 32, 34-37.

4. Zakon Rossiyskoy Sovetskoy Federativnoy Sot-sialisticheskoy Respubliki ot 3 iyulya 1991 g. «O poryadke pryeobrazovaniya Adygeyskoy, Gorno-Altayskoy, Karachaevo-Cherkesskoy i Hakasskoy avtonomnyh oblastey v Sovet skie Sotsialistich-eskie Respubliki v sostave RSFSR» // Ros. gaz. 1991. July 22.

5. Doklad predsedatelya oblastnogo Soveta Adygeyskoy AO A.A. Dzharimova na vnyeochered-noy sessii Adygeyskogo oblastnogo Soveta narodnyh deputatov 21-go sozyva 5 okt. 1990 g. // Kerashev A., Meretukov R., Prenko A. Desyat' let i vsya zhizn' (A. Dzharimov). Maykop, 1999. P. 50-51.

6. Konstitutsiya Respubliki Adygeya. Prinyata 14 marta 1995 g. Maykop, 1995.

7. Ponedelkov A.V. Politiko-administrativnye elity Rossii v seredine 90-h gg. XX v. i 10 let spustya (tyeoreticheskiy i prikladnoy aspekty analiza). Rostov n/D, 2005. P. 192.

8. Gel'man V.Y., Ryzhenkov S.I., Bri M. Rossiya regionov: transformatsiya politicheskih rezhimov. M., 2000. P. 38-40.

9. Gel'man V.Y.,et al. Op. cit. P. 43-55.

10. Zakon RA «O vyborah deputatov Gosudarstven-nogo Soveta-Ha ee Respubliki Adygeya» No. 227-1 ot 20 iyulya 1995 g. [site]. URL: www.gshra.ru (Date of access: 30.03.2011).

11. Gosudarstvenniy Sovet-Hase Respubliki Adygeya : sprav.izdanie. Maykop, 2003. P. 5, 8.

12. Ibid. P. 9-11.

13. Lutsenko E.V. Dvuhpalatnaya struktura organi-zatsii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) organov gosudarstvennoy vlasti v subektah Rossiyskoy Federatsii // Uchenye zapiski Severo-Kavkazskoy akademii gosudarstvennoy sluzhby. Gosudar-stvennoe i munitsipal'noe upravlenie. Rostov n/D, 2010. No. 1. P. 30-40.

14. Kislitsyn S.A., Lyeonenkova N.P. Predstavitel'nye organy vlasti i parlamentskaya kul'tura Respu-bliki Adygeya. Maykop, 2004. P. 51.

15. Konstitutsiya Respubliki Adygeya...

16. Politicheskiy al'manah Rossii. 1997 / ed. by M. Makfol, N. Petrov. Vol. 1. M., 1998.

17. Sobranie zakonodatel'stva RF. 1999. No. 42. Art. 5005.

18. Ros. gaz. 2000. May 16.

19. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii v resheniyah Konstitutsionnogo suda Rossii / head.: L.V. Laza-rev, T.G. Morshchakova, B.A. Strashun, et al. M., 2005. P. 17-18.

20. Ibid. P. 21-23.

21. FZ № 67 ot 12 iyunya 2002 g. «Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossiyskoy Federatsii». M., 2002.

22. Ros. gaz. 2004. December 15.

23. Ros. gaz. 2003. July 8.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.