CC BY
16DOI: 10.24412/2076-1503-2023-11-55-59 NIION: 2018-0076-11/23-855 MOSURED: 77/27-023-2023-11-855
СИБИЛЕВА Анна Юрьевна,
К.ю.н., доцент, заведующий кафедрой истории и теории государства и права, e-mail: anaisinfo@mail.ru
ИНСТИТУТ ВОТУМА НЕДОВЕРИЯ И ОТКАЗА В ДОВЕРИИ ПРАВИТЕЛЬСТВУ В РФ И ФРГ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ
АНАЛИЗ
Аннотация. В работе анализируется сущность и содержание двух составных элементов единой формы парламентского контроля - решения вопросов, связанных с доверием Правительству РФ: вотума недоверия и отказа в доверии правительству. В результате проведенного исследования выявляется, что вотум недоверия - это выражение официального недоверия правительству или определенному министру со стороны парламента или определенной парламентской группы. Результатом вотума недоверия может быть отставка правительства или министра, в случае если вотум недоверия принят. Определено, что вотум недоверия используется как инструмент контроля над правительством или министрами со стороны парламента. Он может быть инициирован определенной группой депутатов или фракцией и требует, чтобы за него проголосовали большинство членов парламента.
Также установлено, что вотум недоверия и отказ в доверии - это два термина, которые часто используются как синонимы, но они таковыми не являются. Вотум недоверия обычно относится к процессу, который парламент может использовать для выражения своего недоверия правительству или отдельному министру. Процесс может привести к отставке правительства или министра. Отказ в доверии является инициативным решением Председателя Правительства в отношении самого Правительства.
Выделены существенные недостатки действующего механизма выражения недоверия правительству. В частности, акцентировано внимание на дисбалансе принципа сдер-жек и противовесов, отсутствии законодательно регламентированной мотивировочной части принимаемого решения. Также внимание уделено институту солидарной и индивидуальной ответственности министров. Установлено, что в случае неполучения вотума доверия от парламента правительством или министром, ситуация может привести к необходимости формирования нового правительства или замене министра.
Ключевые слова: вотум недоверия, отказ в доверии, Правительство, министр, канцлер, ФРГ, сравнительный анализ, конституционная ответственность
SIBILEVA Anna Yurievna,
Candidate of Law, Associate Professor, Head of the Department of History and Theory of State and Law,
THE INSTITUTION OF A VOTE OF NO CONFIDENCE AND DENIAL OF CONFIDENCE IN THE GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION AND GERMANY: COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS
Annotation. The paper analyzes the essence and content of two constituent elements of a single form of parliamentary control - resolving issues related to trust in the Government of the Russian Federation: a vote of no confidence and a refusal to trust the government. As a result of the conducted research, it is revealed that a vote of no confidence is an expression of official distrust of the government or a certain minister by the parliament or a certain parliamentary group. The result of a vote of no confidence may be the resignation of the government or the minister, if the vote of no confidence is adopted. It is determined that a vote of no confidence is used as an instrument of control over the government or ministers by the parliament. It can be initiated by a certain group of deputies or a faction and requires a majority of members of Parliament to vote for it.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
It is also established that a vote of no confidence and a denial of trust are two terms that are often used as synonyms, but they are not. A vote of no confidence usually refers to a process that parliament can use to express its lack of confidence in a government or an individual minister. The process may lead to the resignation of the Government or the Minister. The denial of confidence is an initiative decision of the Prime Minister in relation to the Government itself.
The significant shortcomings of the current mechanism of expressing disbelief in the government are highlighted. In particular, attention is focused on the imbalance of the principle of checks and balances, the absence of a legally regulated motivation part of the decision. Attention is also paid to the institution of the salt and individual responsibility of ministers. It is established that if the government or the Minister does not receive a vote of confidence from the parliament, the situation may lead to the need to form a new government or a deputy minister.
Key words: vote of no confidence, denial of confidence, Government, minister, Chancellor, FRG, comparative analysis, constitutional responsibility
Конституционно-правовая ответственность представляет собой исключительный вид юридической ответственности, применяемый за нарушение норм конституционного права. Данная категория ответственности отличается от других видов тем, что она возникает вследствие нарушения прав и свобод человека и гражданина, конституционных норм и принципов в сфере государственного управления и местного самоуправления. Отметим, что конституционно-правовая ответственность рассматривается как сравнительно новое явление, в научных кругах периодически признаваемое разновидностью более концептуально комплексного феномена -политической ответственности.
Как на уровне отечественного правового регулирования, так и в международной практике на сегодняшний день существует достаточно внушительный перечень возможных форм привлечения к анализируемому виду ответственности, среди которых наиболее распространенными являются процессы отстранения Президента от должности (импичмент), роспуска парламента, отставки правительства и др. Конституционная ответственность является важным инструментом обеспечения законности и правопорядка в государстве. Она обеспечивает соблюдение конституционных прав и свобод граждан, а также защиту государства от злоупотреблений со стороны органов власти. Кроме того, конституционная ответственность способствует укреплению демократии и обеспечению стабильности в обществе. В связи с чем каждый отмеченный механизм имеет четко определенный законодателем порядок осуществления, а также обусловлен вспомогательными институтами реализации. Одними из наиболее применимых являются институты вотума недоверия и отказа в доверии. Отметим, что оба анализируемых института успешно реализуемы в рамках отечественной правовой среды (хотя и случаи обращения к подобным радикальным мерам весьма немногочисленны), в связи с чем обратим первостепенное внимание на нормативную регла-
ментацию и особенности, предложенные российским законодателем.
Категория «доверие» в праве является важным аспектом юридической системы. Оно помогает обеспечить справедливость и законность в обществе. В тесной взаимосвязи с рассматриваемой категорией стоит позитивное общественное явление - доверие к праву, выраженное в отношении людей к правовой системе, основанном на уверенности в ее справедливости и эффективности.
Вотум недоверия - это инструмент, заключающийся в выраженном «неодобрении политической линии, определенной акции или законопроекта правительства либо отдельного министра» [1]. В результате реализации процедуры вотума недоверия правительство может быть отправлено в отставку. В контексте сравнительного анализа отечественной и зарубежной моделей отметим, что данный инструмент может носить как индивидуальный (в случае, если недоверие выражено отдельному министру, который впоследствии может быть смещен с занимаемой должности), так и коллективный (более распространенная ситуация - в случае выражения вотума недоверия в отношении правительства в целом осуществляется отставка всего органа власти) характер.
Отказ в доверии - смежный инструмент, также используемый при неодобрении парламентом действий правительства, что в последующем может привести к отставке правительства или к роспуску парламента. Однако, в отличие от вотума недоверия, где «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации» [2] в форме мотивированного предложения, отказ в доверии предусматривает регламентированную частью 4 статьи 117 Конституции РФ процедуру: «Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации» [2]. Иными словами, вотум недоверия является крайней мерой парламентского контроля, инициируемого законо-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
дательным органом власти в связи и по поводу неисполнения правительством своих обязанностей, нарушения законов, коррупционной деятельности и т.д. Отказ в доверии же является инициативным решением Председателя Правительства в отношении самого Правительства РФ, где вопрос, тем не менее, также ставится перед Государственной Думой.
В юридической науке оба механизма принято считать составными элементами единой формы парламентского контроля - решением вопросов, связанных с доверием Правительству РФ. С этим утверждением достаточно трудно не согласиться, однако отметим, что, как видится, ныне выработанный процесс может быть охарактеризован, как несколько дестабилизированный и не в полной мере отвечающей требованиям реализации фундаментального принципа сдержек и противовесов. Проблематика заключается в следующем.
Первый аспект - вопрос наличия всех структурно и законодательно определенных элементов парламентской ответственности в целом. Как уже упоминалось ранее, данная разновидность ответственности является в достаточной степени новой, сложной законодательной конструкцией, все еще находящейся на стадии формирования. И, если такие правовые элементы, как возможный субъект ответственности, круг охраняемых общественных отношений, параметры и характер реализации карательно-превентивных мер в целом определены, то такой немаловажный аспект, как основания для привлечения к ответственности (в конкретно-определенном виде) не сформированы должным образом.
Анализируемые ранее положения Основного закона страны регламентируют процессуальный фактор: цепочку взаимодействия органов власти и промежуточные этапы такого «сотрудничества». Чуть более информативным в этой плоскости является Постановление от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О регламенте Государственной Думы ФС РФ», в статьях 149-154 которого отражена необходимость формирования мотивированного предложения о выражении недоверия Правительству РФ, а также его комплексного рассмотрения [4]. Тем не менее, становится очевидным отсутствие реально определенных критериев, позволяющих соответствующим органам власти поднимать вопрос о недоверии Правительству РФ.
В целях урегулирования возникшей ситуации представляется возможным предложить внести изменения в выше озвученные положения Регламента Государственной Думы в части раскрытия мотивировочного фактора. Безусловно, сформировать исчерпывающий перечень основа-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
ний для выражения вотума недоверия правительству является слишком труднореализуемой и, вместе с тем, нерациональной задачей, поэтому видится необходимым акцентировать внимание на таком важном инструменте по консолидированию результатов правительственной деятельности, как их ежегодный отчет. Именно по итогам предоставляемого отчета Государственная Дума должна быть управомочена составлять процессуальный документ о неудовлетворительном уровне реализации полномочий исполнительного органа власти с последующей мотивированной инициацией процесса вотума недоверия. В частности, например в ФРГ законодательным органом власти может быть выражено недоверие правительству в связи с неверной «политической линией правительства или министра..., нередко в связи с грубыми нарушениями этических норм» [6].
Второй аспект - механизм выражения недоверия к исполнительной ветви власти в части превалирующей роли Президента государства. Так, в случае выражения недоверия Государственной Думой Правительству РФ Президент принимает окончательное решение в части объявления отставки Правительства Российской Федерации либо несогласия с решением Государственной Думы. Если последняя повторно поднимет вопрос
0 недоверии высшему органу исполнительной власти, Президент будет обязан принять одно из решений: распустить Государственную Думу либо отправить в отставку Правительство. В случае отказа в доверии Правительству, инициированного его Председателем, ситуация в целом схожая: Президент РФ вначале вправе, а затем - обязан (в случае повторного отказа в доверии) принять решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Анализ указанных процедур порождает закономерный вопрос: не является ли конституционны противоречием ситуация, при которой роспуск законодательного органа власти в связи с выражением им недоверия или отказом в доверии правительству сопровождается механизмом назначения нового Председателя Правительства не парламентом, а Президентом. При том, что, несмотря на номинально предусмотренное пунктом а) части
1 статьи 103 Конституции РФ полномочие Государственной Думы по утверждению кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации фактически предоставляет возможность Президенту троекратно настаивать на назначении одной и той же кандидатуры с альтернативной роспуска нижней палаты парламента. Таким образом, видится например ситуация, при которой Председатель Правительства ставит вопрос о доверии исполнительному органу власти, сам не
нуждаясь в поддержке Государственной Думы, и, в случае отказа в доверии, Президент РФ распустит уже нижнюю палату парламента.
И третий аспект - солидарность наступающей в результате вотума недоверия либо отказа в доверии ответственности. Данный механизм подразумевает ситуацию, при которой если хотя бы один из членов правительства совершает действия, позволяющие усомниться в его компетентности и добропорядочности, все остальные члены правительства также понесут ответственность за эту ошибку. Т.е. в случае выражения вотума недоверия правительство в РФ будет обязано уйти в отставку в полном объеме.
Отметим, что в целом подобный механизм характерен не только для России, но и для многих зарубежных стран. Тем не менее, государства с ярко выраженным демократическим началом отмечают концептуальные преимущества и исключительную необходимость в наличии также процедуры привлечения к индивидуальному типу конституционной ответственности отдельных министров.
Выявленные в результате проведенного анализа недостатки определяют несовершенство конституционно-правового института вотума недоверия и отказа в доверии Правительству в Российской Федерации. Как видится, наиболее удачным подходом к реформированию изучаемых процессов является использование метода сравнительного анализа зарубежного опыта законодательного регулирования. За исключением первой обозначенной проблемы, исследование нор-мотворческого и правоприменительного опыта государств демократического типа, характеризующихся наличием схожей с РФ системой разделения властей, обусловило необходимость структурной консолидации опыта Федеративной Республики Германия (далее- ФРГ).
ФРГ является парламентской демократией, где канцлер (председатель правительства) избирается большинством голосов депутатов Бундестага. Одной из традиционных функций парламента ФРГ является реализация парламентского контроля за деятельностью правительства, который осуществляется в различных законных формах, в том числе, посредством выражения привычного нам вотума недоверия.
Вотум недоверия в ФРГ является важным инструментом контроля парламента над правительством. Он обеспечивает стабильность политической системы и предотвращает злоупотребления со стороны правительства. «В зарубежной доктрине парламентской ответственности господствует мнение, что Парламент наделен властью над правительством... потому что это «представительный» орган правительства ... Парламент
является единственным институтом правительства, который избирается напрямую людьми. Исполнительная власть несет ответственность перед Парламентом, потому что парламент в конечном итоге подотчетен электорату» [3, с. 42].
Механизм выражения недоверия в Германии по большей части регламентирован положениями Конституции ФРГ. В соответствии с частью 1 статьи 67 Основного закона ФРГ: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь таким образом, что большинство членов Бундестага изберет его преемника и обратится к Федеральному президенту с просьбой об отстранении от должности Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и произвести назначение избранного лица» [5].
Таким образом, механизм выражения недоверия в ФРГ состоит из следующих взаимозависимых стадий:
1) выражение Бундестагом недоверия канцлеру и правительству;
2) избрание кандидатуры нового федерального канцлера большинством из членов Бундестага;
3) обращение Бундестага к Президенту с просьбой об увольнении ныне действующего канцлера;
4) удовлетворение просьбы Президентом и назначение выбранного нового канцлера (пункт 2);
5) добровольная отставка правительства.
Соответственно, в ФРГ для выражения недоверия требуется поддержка большинства депутатов Бундестага. Если канцлер ставит вопрос о доверии, требуется получение простого большинства голосов.
Возвращаясь к проблематике отечественных форм парламентской ответственности, предполагаем пути решения возникших вопросов с уклоном на зарубежную модель немецкого права.
Так, ощутимый дисбаланс властных полномочий в отечественном правовом поле вызывает механизм выражения недоверия к исполнительной ветви власти в части превалирующей роли Президента РФ. Отметим, что ФРГ данная ситуация была решена следующим образом: Исходя из положений статьи 68 Основного закона ФРГ, если ходатайство Федерального канцлера о выражении ему доверия «не встретит одобрения большинства членов Бундестага, Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить Бундестаг» [5].
При этом, если канцлер считает, что дальнейшая деятельность правительства невозможна, то он обратится к президенту с предложением
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
распустить Бундестаг, что, в соответствии с положениями Основного закона ФРГ, также повлечет за собой и назначение нового канцлера. Таким образом возможны два варианта развития событий:
- роспуск парламента и замена канцлера (председателя правительства);
- сохранение и правительства, и парламента.
Видится, что и в Российской Федерации роспуск Государственной Думы не должен быть последствием отказа в доверии, в котором она нуждается. Более того, отмечаемый повсеместно в литературе характер конструктивного вотума недоверия в Германии, заключающегося в обусловленной статьей 67 Конституции ФРГ обязанностью избрания нового главы правительства в случае принятия резолюции недоверия, способствует действенному механизму реализации сдержек и противовесов.
И завершающая проблематика - вопрос солидарного и индивидуального подходов к наступающей в результате вотума недоверия либо отказа в доверии ответственности. И, если в РФ по данному вопросу законодатель на текущий момент остается категоричным и приемлет роспуск или отставку исключительно совокупного органа власти в полном составе, то на территории ФРГ данный процесс характеризуется своей вариативностью.
Так, «ответственность министра перед премьер-министром или парламентом возможна в ... Германии... Суть данной ответственности сводится к импичменту министра со стороны парламента или требованию подать в отставку из-за разногласий по принципиальным вопросам с главой правительства или парламентом» [6]. По опыту зарубежных государств считаем возможным и целесообразным внедрение института индивидуальной парламентской ответственности министров. Однако, наряду с самим механизмом следует также учитывать, по аналогии с ответственностью парламента в целом, уже изученный ранее вопрос сформированности оснований для привлечения к ответственности отдельных министров.
Список литературы:
[1] Юридический словарь: academic.ru. — URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/13806?ys clid=lnk2itceo0276422545
[2] Конституция РФ. — URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/863 184db4f609c547d33cad5346107a505f5ee32/?ysclid =lnmz5r471546203013
[3] Чепус, А.В. Парламентская ответственность правительства в странах западной Европы
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
(на примере Швеции и Дании) / А. В. Чепус // Наука. Общество. Государство. — 2019. — № 4. — С. 40-45. — ISSN 2307-9525. — Текст : электронный // Лань : электронно-библиотечная система. — URL: https://e.lanbook.com/journal/ issue/316422
[4] Постановление от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // КонсультантПлюс, 1992-2023 .— URL: https://www. consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/?yscli d=lnn0fvske671456093
[5] Основной закон Федеративной Республики Германии, 23 мая 1949 г. — URL: https:// www.1000dokumente.de/?c=dokument_ de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru
[6] Чепус А.В. Конституционно-правовая ответственность исполнительной власти в России и странах Европы / А.В.. Чепус // Актуальные проблемы российского права. 2015. №10. — URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovaya-otvetstvennost-ispolnitelnoy-vlasti-v-rossii-i-stranah-evropy
Spisok literatury:
[1] YUridicheskij slovar': academic.ru. — URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/13806?ysclid=ln k2itceo0276422545
[2] Konstituciya RF. — URL: https://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/863184 db4f609c547d33cad5346107a505f5ee32/?ysclid=ln mz5r471546203013
[3] CHepus, A.V. Parlamentskaya otvetstven-nost' pravitel'stva v stranah za-padnoj Evropy (na pri-mere SHvecii i Danii) / A. V. CHepus // Nauka. Obshchestvo. Gosudarstvo. — 2019. — № 4. — S. 40-45. — ISSN 2307-9525. — Tekst : elektronnyj // Lan' : elektronno-bibliotechnaya siste-ma. — URL: https://e.lanbook.com/journal/issue/316422
[4] Postanovlenie ot 22 yanvarya 1998 g. N 2134-II GD O Reglamente Gosudar-stvennoj Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii // Kon-sul'tantPlyus, 1992-2023 .— URL: https://www.con-sultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/?ysclid=ln n0fvske671456093
[5] Osnovnoj zakon Federativnoj Respubliki Germanii, 23 maya 1949 g. — URL: https:// www.1000dokumente.de/?c=dokument_ de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru
[6] CHepus A.V. Konstitucionno-pravovaya otvetstvennost' ispolnitel'noj vlasti v Rossii i stranah Evropy / A.V.. CHepus // Aktual'nye problemy rossi-jskogo prava. 2015. №10. — URL: https://cyberlen-inka.ru/article/n/konstitutsionno-pravovaya-otvetst-vennost-ispolnitelnoy-vlasti-v-rossii-i-stranah-evropy.
