CC BY
56КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.92
DOI: 10.17072/2619-0648-2019-2-7-18 ИНСТИТУТ РЕГИСТРАЦИИ
В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ А. С. Телегин
Кандидат юридических наук,
зав. кафедрой конституционного и финансового права Пермский государственный
национальный исследовательский университет 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: kifp@bk.ru
Аннотация: анализируется современное развитие института регистрации в механизме государственного регулирования. Отмечается, что по своему содержанию регистрация имеет комплексный характер, ее основу составляет деятельность органов исполнительной власти. На основе исследования проблем, возникающих в процессе регистрации юридических лиц, делаются выводы о необходимости совершенствования правовой базы и механизма реализации государственной регистрации.
Ключевые слова: регистрация; метод административно-правового регулирования; регистрационное производство; органы исполнительной власти; юридические лица; индивидуальные предприниматели
© Телегин А. С., 2019
THE INSTITUTION OF REGISTRATION IN THE GOVERNMENT REGULATION MECHANISM
A. S. Telegin
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990
E-mail: kifp@bk.ru
Abstract: the modern development of registration as one of the methods, its place in the mechanism of state regulation is analyzed. It is noted that registration is complex in its content, its basis is formed by the activities of executive bodies. Based on a study of the problems arising in the process of registration of legal entities, conclusions are made about the need to improve the legal framework and the mechanism for the implementation of state registration.
Keywords: registration; method of administrative and legal regulation;
registration proceedings; executive authorities; legal entities; individual entrepreneurs
В условиях социально-экономических преобразований, проводимых в России, большое развитие получил институт государственной регистрации: в 60-80-е гг. ХХ в. - регистрация актов гражданского состояния, автотранспортных средств, регистрация (прописка) граждан по месту жительства; в конце прошлого и начале нынешнего столетия - регистрация объектов недвижимого имущества и сделок с ним, регистрация общественных и религиозных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация залога имущества и др. Однако правовое регулирование данного института осуществляется, как правило, на уровне различных нормативных актов, в том числе подзаконных, которые характеризуются фрагментарностью, противоречивостью.
Регистрация - это сложное социально-правовое явление, которое в юридической литературе рассматривается с различных сторон, при этом единое его понимание отсутствует. В литературе предпринимаются попытки уяснения сущности и юридической природы рассматриваемого института, который призван обеспечить защиту прав физических и юридических лиц.
Понятие «регистрация» происходит от латинского «registrum» (перечень, список) и означает учет фактов, документов, имеющих юридическое значение1. Ученые-административисты по-разному высказываются о сущно-
1 Большой энциклопедический словарь. М.: Бол. рос. энцикл.; СПб.: Норинт, 2000. С. 1004.
- 8 -
сти регистрации. Так, К. С. Бельский полагает, что посредством регистрации государственные органы, как правило органы исполнительной власти, признают право лица на определенное социальное благо (место жительства, недвижимое имущество, предпринимательскую деятельность и др.) и легализуют пользование им1. По мнению Д. Н. Бахраха, регистрация представляет собой проверку официальных фактов и их учет2. Во многом аналогичную точку зрения высказывают А. И. Каплунов3 и П. И. Кононов4.
По мнению И. М. Лазарева, регистрация представляет собой урегулированную нормами административно-процессуального права деятельность органов исполнительной власти, в ходе которой решаются вопросы официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов5.
Еще более расширительно рассматривают регистрацию К. М. Беликова и В. В. Гребенникова, которые считают, что к государственной регистрации следует относить деятельность не только регистрирующих органов по рассмотрению конкретных документов, но и государства по организации системы государственной регистрации, установлению принципов ее осуществления, методов защиты и отражения информации, а также процедуры по предоставлению сведений о зарегистрированных правах .
Анализ приведенных точек зрения свидетельствует о том, что сущность регистрации рассматривается с различных позиций:
- как основополагающий метод административно- правового регулирования7; определенный способ воздействия на общественные отношения, возникающие при осуществлении гражданами и организациями различных прав;
- как самостоятельная административная процедура, регулирующая порядок реализации1;
1 Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004. С. 690.
2 Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2008. С. 377.
3 Административное право / под ред. А. И. Каплунова. М., 2011. С. 179.
4 Административное право России / под ред. П. И. Кононова. М., 2006. С. 217-219.
5 Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимодействия граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 17.
6 Беликова К. М., Гребенникова В. В. Правовые основы межсистемного взаимодействия органов судебной власти с другими направлениями правоохранительной деятельности: опыт Аргентины // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2012. № 2. С. 140-146.
7 Наряду с этим используются термины: «государственное администрирование», «административно-правовое воздействие». См., например: Гоголев А. М. Государственное администрирование в области налогов и сборов: проблемы административно-правового регулирования. М., 2015. С. 23-34; Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Изд-во Юрид. центр Пресс, 2005. С. 6-30.
- как специфический вид деятельности органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, т. е., по существу, как одна из управленческих функций, осуществляемых органами государства.
Представляется, что регистрация - это, прежде всего, метод административно-правового регулирования, посредством которого осуществляется официальное признание государством определенных прав, принадлежащих физическим и юридическим лицам, а также юридических фактов, имеющих значение для развития общественных отношений, связанных с реализацией указанными субъектами принадлежащих им прав и возложенных на них обязанностей2.
Регистрация, как и всякая деятельность, имеет форму внешнего выражения. Таковой является установленная нормами административно-процессуального права процедура совершения действий, определяющих ее сущность.
Государственная регистрация, как справедливо отмечает К. С. Бель-ский, направлена на решение двух задач - правоустановительной и правоохранительной. Первая предполагает, что путем официальной фиксации определенных фактов органы государства создают условия, обеспечивающие гражданам возможность реализации принадлежащих им прав. Вторая «означает осуществление административного надзора за законностью регистрируемых действий и фактов»3.
Так, посредством регистрационного учета обеспечиваются конституционные права граждан РФ на свободу передвижения и выбор места жительства, на создание общественных объединений, на частную собственность, в том числе на орудия и средства производства, и др. Регистрация автотранспортных средств позволяет обеспечить не только их учет, но и надзор за соответствием конструкции, технического состояния и оборудования установленным требованиям безопасности; благодаря ей осуществляется противодействие правонарушениям, связанным с использованием транспортных средств.
Следовательно, регистрация, как метод административно-правового регулирования, позволяет обеспечить баланс частных и публичных интересов.
Государственную регистрацию нередко рассматривают в числе особых
4
методов административного санкционирования , наряду с лицензированием, поскольку оно также направлено на легитимизацию отдельных правоотношений, возникающих в процессе реализации субъективных прав. Так, по мне-
1 Зорина Е. А. Государственная регистрация юридических лиц как вид административного производства // Вестник университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8 .С. 246.
2 Административное право / под ред. А. С. Телегина. Пермь, 2015. Ч. 1. С. 214-215.
3 Бельский К. С. Указ. соч. С. 690-693.
4 Стахов А И., Кононов П. И. Административное право России. М.: Юрайт, 2017. Ч. 2. С. 26-27.
нию А. Б. Агапова, и регистрация, и лицензирование относятся к разрешительным процедурам, направленным на наделение отдельных субъектов специальными правомочиями1. Однако, несмотря на некоторое сходство задач, они имеют и существенные различия.
Действительно, лицензирование представляет собой государственное подтверждение возможности заниматься некоторыми видами деятельности и тесно связано с возникновением правоспособности у субъектов в части предпринимательства на основе специального разрешения (лицензии), выдаваемого органами исполнительной власти. Государственная регистрация направлена на констатацию, признание определенных юридических фактов либо признание за субъектами определенного права и возможности его реализации. При этом сами юридические факты могут повлечь определенные последствия, но могут и не повлечь, а лишь создают условия для их возникновения.
Регистрация принята в различных сферах общественной жизни. В частности, осуществляется государственная регистрации общественных объединений, нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, автотранспортных средств, иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, объектов недвижимости и др. Лицензирование касается лишь отдельных видов предпринимательской деятельности, бесконтрольное осуществление которых может причинить вред интересам личности, общества и государства. Их перечень содержится, главным образом, в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Регистрация и лицензирование имеют собственное правовое регулирование. Правовую основу лицензирования составляют Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также изданные на его основе Положения о лицензировании каждого отдельно взятого вида деятельности, утвержденные Правительством РФ2. Правовое регулирование регистрации осуществляется на основе федеральных законов, каждый из которых касается определенных юридических фактов или субъективных прав3. Существенную роль в правовом регулировании регистрации играют нормативные правовые акты ведомственного характера, в частности приказы Ми-
1 Агапов А. Б. Административное право. М.: Юрайт. 2011. С. 467-468.
2 См., например: Положение о лицензировании образовательной деятельности: утв. постановлением Правительства Рос. Федерации от 28 окт. 2013 г. № 966 (в ред. от 29.11.2018).
3 См.: Об актах гражданского состояния: Федер. закон от 15 нояб. 1997 г. № 143-ФЗ (ред. от 29.12.2017); О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федер. закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ; О государственной регистрации недвижимости: Федер. закон от 13 мая 2015 г. № 218-ФЗ и др.
нистерства юстиции РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии и др.
Лицензирование предполагает обязательный контроль не только в период рассмотрения вопроса о выдаче лицензии, но и в процессе осуществления предпринимательской деятельности. При этом лицензирующие органы наделены широкими полномочиями по применению мер административного принуждения к субъектам, нарушающим лицензионные требования. Органы, осуществляющие государственную регистрацию, такими полномочиями не обладают. В случае представления на регистрацию документов, не соответствующих предъявляемым требованиям, они вправе отказать в регистрации.
Таким образом, регистрацию и лицензирование следует рассматривать как самостоятельные методы государственного регулирования, используемые органами публичной власти; каждый из этих методов имеет собственную природу.
При государственной регистрации соответствующая запись вносится в специализированный реестр (объектов, прав, состояний), который ведется соответствующим органом исполнительной власти.
На этом основании можно сказать, что регистрация является одним из методов государственного регулирования, который направлен на создание условий для реализации отдельных прав и обязанностей субъектами административно-правовых отношений.
В настоящей статье остановимся лишь на некоторых вопросах правового регулирования и практики применения такого вида, как регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которая определяет пределы реализации ими конституционного права на использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.
Правовую основу указанного вида регистрации составляют Федеральный закон от 8 августа 2001 г. (в ред. от 01.01.2019) № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также изданные на его основе ведомственные правовые акты Федеральной налоговой службы. Из их анализа следует, что регистрация представляет собой факт признания и подтверждения государством правосубъектности организаций или физических лиц, изъявивших желание заниматься предпринимательской деятельностью. Только после регистрации они признаются существующими и вправе от собственного имени осуществлять гражданские права и обязанности. Помимо этого, государственная регистрация придает учредительным документам и иным сведениям о лице юридическое значение, т. е. делает публично достоверными для третьих лиц.
Государственной регистрации подлежат как коммерческие, так и не коммерческие юридические лица, а также граждане, которые занимаются предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. В отдельных случаях законодательством могут быть предусмотрены условия осуществления гражданами такой деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
Процедура регистрации предполагает внесение в единый государственный реестр юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) сведений, предусмотренных законодательством. Для юридических лиц:
- полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, фирменное наименование для коммерческих организаций на русском языке. Если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в едином государственном реестре юридических лиц указывается также наименование юридического лица на этих языках;
- организационно-правовая форма;
- адрес юридического лица в пределах места нахождения юридического лица;
- адрес электронной почты юридического лица (при указании таких сведений в заявлении о государственной регистрации);
- способ образования юридического лица (создание или реорганизация);
- сведения об учредителях (участниках) юридического лица, в отношении акционерных обществ также сведения о держателях реестров их акционеров, в отношении обществ с ограниченной ответственностью - сведения о размерах и номинальной стоимости долей в уставном капитале общества, принадлежащих обществу и его участникам, о передаче долей или частей долей в залог или об ином их обременении, сведения о лице, осуществляющем управление долей, переходящей в порядке наследования;
- подлинник или засвидетельствованная в нотариальном порядке копия учредительного документа юридического лица либо сведения о том, что юридическое лицо действует на основании типового устава, утвержденного в соответствии с федеральным законом;
- фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии;
- сведения о лицензиях, полученных юридическим лицом;
- сведения о филиалах и представительствах юридического лица и др.1
Во многом аналогичные сведения предоставляются при регистрации
индивидуальных предпринимателей.
Данные реестры представляют собой открытые для всеобщего ознакомления федеральные информационные ресурсы, которые ведутся на бумажных и (или) электронных носителях. Ответственность за достоверность и корректность внесенных сведений несут должностные лица регистрирующего органа, которые внесли соответствующие записи. На этом основании лица, которые добросовестно полагаются на информацию, содержащуюся в ЕГРЮЛ (ЕГРИП), имеют право считать, что она соответствует реальным обстоятельствам.
По общему правилу регистрирующий орган не проверяет представленные заявителем документы на предмет их соответствия действующему законодательству, однако это положение не распространяется на заявление о государственной регистрации, к соблюдению установленной формы которого предъявляются достаточно жесткие требования, о чем свидетельствует судебная практика.
Так, решением межрайонной налоговой инспекции № 46 по г. Москве гр. Ц. было отказано в регистрации юридического лица на том основании, что в заявлении о регистрации не был заполнен п. 2.1 раздела 2, а именно не был указан почтовый индекс. В этой связи регистрирующим органом заявление было признано недействительным. Доводы Ц. о том, что индекс указан в дополнительном документе (гарантийном письме) и налоговый орган мог самостоятельно внести недостающие сведения, были признаны неосновательными. Постановлением Арбитражного суда Московского округа, рассмотревшего данное дело в порядке кассационного производства, решение межрайонной инспекции признано правомерным, а решения нижестоящих судов по жалобам Ц. оставлены без изменения2.
Проверка достоверности иных документов, представленных в регистрационный орган, может проводиться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, например при наличии возражений, поступивших от заинтересованных лиц по поводу предстоящей регистрации изменений, внесенных в устав юридического лица.
1 О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Федер. закон от 8 авг. 2001 г. № 129-ФЗ.
2 Постановление арбитражного суда Московского округа от 05.06.2017 по делу № А40-185135/16 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Федеральным законом от 30 марта 2015 г. № 67-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения достоверности сведений, представляемых при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» были определены способы проведения проверки, которые могут быть использованы регистрирующим органом для установления степени достоверности представленных документов и содержащихся в них сведений. Это может быть сделано путем:
а) изучения документов и сведений, имеющихся у регистрирующего органа, а также документов и пояснений, представленных заявителем;
б) получения необходимых объяснений от лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения проверки;
в) получения справок и сведений по вопросам, возникающим при проведении проверки;
г) проведения осмотра объектов недвижимости;
д) привлечения специалиста или эксперта для участия в проведении проверки.
При этом по поручению Правительства РФ уполномоченный орган должен был определить основания и порядок использования полученных результатов. Однако до сих пор такой порядок не определен.
Самостоятельное значение имеет государственная регистрация юридических лиц в связи с их ликвидацией, что влечет прекращение правоспособности юридических лиц.
Ликвидация юридического лица - достаточно длительная процедура, которая состоит из двух этапов и завершается внесением соответствующей записи в государственный реестр. На первом этапе - учредители юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации, обязаны незамедлительно (в течение трех дней) письменно уведомить об этом регистрирующий орган. На этом основании государственный орган вносит в реестр запись о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. Данная запись свидетельствует об изменении объема гражданской правоспособности юридического лица, в частности юридическое лицо не может участвовать в качестве учредителя другого юридического лица, вносить изменения в собственные учредительные документы и др. На данном этапе юридическим лицом создается ликвидационная комиссия.
На втором этапе, по окончании работы комиссии, юридическое лицо представляет в регистрирующий орган заявление о государственной регистрации, в котором подтверждаются соблюдение порядка ликвидации юриди-
ческого лица, факт завершения расчетов с кредиторами и согласование по вопросу ликвидации с соответствующими органами государства и местного самоуправления. Вместе с заявлением представляются ликвидационный баланс и другие документы, предусмотренные законодательством.
На основании представленных документов регистрирующий орган вносит соответствующую запись в единый государственный реестр юридических лиц и публикует информацию о ликвидации юридического лица.
Аналогичный порядок действует и при регистрации индивидуальных предпринимателей.
Учитывая, что формы многих документов, представляемых в регистрирующий орган, нормативно не определены, было бы целесообразно законодательно закрепить обязанность регистрирующего органа проводить обязательную проверку достоверности всех представленных документов на соответствие их действующему законодательству. Такой подход позволит избежать споров между учредителями юридических лиц и повысить эффективность предварительного контроля за субъектами предпринимательской деятельности1. Информационные технологии, применяемые в сфере государственного управления, делают это возможным.
Органы государства осуществляют регистрацию не только при создании юридического лица, но и при его реорганизации, а также в случае внесения изменений в учредительные документы юридического лица или в сведения о нем. Во всех случаях заявитель должен представить документ об оплате государственной пошлины. Однако при отказе в регистрации, даже по формальным признакам, сумма уплаченной пошлины возврату не подлежит и при представлении исправленных документов пошлина должна быть оплачена вновь. То есть взимается плата за то, что не сделано. Поэтому необходимо внести в Налоговый кодекс РФ положение, предусматривающее возврат суммы государственной пошлины ее плательщику случае отказа в регистрации.
Некоторые проблемы существуют при регистрации органов государства в качестве юридических лиц. Согласно ст. 12 закона «О государственной регистрации юридических лиц...», обязательным условием регистрации является представление учредительных документов. Гражданский кодекс РФ в их числе называет решение о создании юридического лица, принятое учредителями, его устав, положение или документы, их заменяющие. Для многих органов государства таковым может быть решение соответствующего субъ-
1 Трофимова Е. В. Государственная регистрация юридических лиц в свете реформы гражданского законодательства. URL: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/artide/14574 (дата обращения: 05.11.2018).
екта государственной власти. Так, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ, Президент утверждает систему и структуру органов исполнительной власти. Он же утверждает положения о них либо по его поручению это делает Правительство РФ. На региональном уровне такими полномочиями обладает высшее должностное лицо субъекта РФ (глава республики, губернатор). Например, губернатор Пермского края утверждает структуру органов исполнительной власти региона и положения о них1.
Однако в России функционирует ряд органов, которые созданы не на основе решения Президента РФ, а на основе Конституции России, федеральных законов или законов субъектов РФ. Так, Конституция РФ непосредственно предусматривает образование таких органов, как Федеральное Собрание, Конституционный Суд, Верховный Суд, Генеральная прокуратура. В субъектах Федерации к таким органам относятся законодательные органы, высшие органы исполнительной власти и другие, которые образуются непосредственно на основе конституций либо уставов республик, краев, областей
2
и т. д.
Очевидно, что указанные правовые акты нормативного характера не могут рассматриваться как учредительные документы. При этом, как справедливо отмечает Л. А. Тен, положение ст. 10 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц...» о том, что законодательством может быть установлен специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц, не может быть учтено3, поскольку в действующем законодательстве подобный порядок в отношении органов государственной власти не определен.
Указанная проблема требует своего правового решения.
Следует отметить, что законодательство, регламентирующее порядок регистрации юридических лиц, во многом несовершенно и делает регулирование рассматриваемых отношений малоэффективным. Это касается и других нормативных правовых актов, регулирующих иные виды государственной регистрации. Совершенствование законодательства будет способствовать повышению правовой защиты конституционных прав и обязанностей граждан и организаций.
1 О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края: закон Перм. края от 7 сент. 2007 г. № 107-ПК.
2 См., например: Устав Пермского края. Пермь, 2007.
3 Тен А Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических // Административное право и процесс. 2006. № 4 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правов. системы «КонсультантПлюс».
Библиографический список
Агапов А. Б. Административное право. М.: Юрайт, 2011.
Административное право / под ред. А. И. Каплунова. М., 2011.
Административное право России / под ред. П. И. Кононова. М., 2006.
Административное право / под ред. А. С. Телегина. Пермь, 2015. Ч. 1.
Беликова К. М., Гребенникова В. В. Правовые основы межсистемного взаимодействия органов судебной власти с другими направлениями правоохранительной деятельности: опыт Аргентины // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2012.№ 2.
Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004.
Большой энциклопедический словарь. М.: Бол. рос. энцикл., СПб.: Но-ринт, 2000.
Гоголев А. М. Государственное администрирование в области налогов и сборов: проблемы административно-правового регулирования. М., 2015.
Зорина Е. А. Государственная регистрация юридических лиц как вид административного производства // Вестник университета им. О. Е. Кутафи-на (МГЮА). 2015. № 8.
Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимодействия граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид наук. М., 2002.
Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб: Изд-во Юрид. центр Пресс, 2005.
Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России. М.: Юрайт, 2017. Ч. 2.
Тен А. Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических // Административное право и процесс. 2006. № 4.
Информация для цитирования
^ Телегин А. С. Институт регистрация в механизме государственного 3 регулирования // Ex jure. 2019. № 2. C. 7-18. DOI: 10.17072/2619-^ 0648-2019-2-7-18.
X
T1 Telegin A. S. The Institution of Registration in the Government Regulation Mechanism. Ex jure. 2019. № 2. Pp. 7-18. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-0648-2019-2-7-18.
