CC BY
397
К ВОПРОСУ О РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ: ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА, ПЕРСПЕКТИВЫ
TO THE QUESTION OF REGISTRATION OF LEGAL ENTITIES: HISTORY, PRACTICE AND PROSPECTS.
Манэсси Екатерина магистрант 2 курса ЮРИУ РАНХиГС при Президенте РФ
Manessi Ekaterina Master the undergraduate South-Russian Institute of Administration of RANEPA
Аннотация: Статья посвящена актуальным теоретико-прикладным аспектам применения процедуры государственной регистрации юридических лиц. Особое внимание уделяется вопросам правоприменительной практики в сфере государственной регистрации юридических лиц.
Ключевые слова: государственная регистрация, юридические лица, правоприменение.
Abstract: the Article is devoted to topical theoretical and practical aspects of application of the procedure of state registration of legal entities Special attention is paid to the issues of law enforcement practice in the sphere of state registration of legal entities.
Keywords: state registration, legal entities, law enforcement.
Сегодня ни одна из существующих правовых систем не представляет
своего существования без такого субъекта права, как юридическое лицо. Согласно действующему отечественному законодательству, юридическими лицами в России могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (т.е. коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие прибыль между участниками (т.е. некоммерческие организации).
Существование самостоятельного законодательного акта, регламентирующего государственную регистрацию юридических лиц, прямо предусматривалось положением ч. 1 п. 1 ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц» части первой ГК РФ в первоначальной редакции, которым устанавливалось, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом Законом о регистрации юридических лиц. Кроме того, понятие «Закон о регистрации юридических лиц» было использовано в положении п. 2 ст. 54 данного Кодекса в первоначальной редакции. На время же до введения в действие такого Закона в ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»1 устанавливалось, что подлежит применению ранее действовавший порядок регистрации юридических лиц.
Проект Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» был внесен в Государственную Думу Правительством РФ (законопроекту присвоен № 69499-3). В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что существующая процедура регистрации сложна и запутана, препятствует быстрому и эффективному формированию субъектов гражданского права, их реорганизации и ликвидации, а также не обеспечивает интересы развития рынка. Причинами этого являются:
1) отсутствие единой системы законодательства, определяющего
порядок и процедуру государственной регистрации юридических лиц, Единого государственного реестра, а также закрытость информации, включенной в государственный реестр, для субъектов рынка;
1СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302
2) отсутствие Единого государственного реестра;
3) множественность органов, осуществляющих регистрацию юридических лиц;
4) отсутствие единого подхода к вопросу о месте нахождения юридического лица, месте его регистрации, почтовом адресе;
5) отсутствие четкого перечня конкретных оснований отказа в регистрации;
6) отсутствие нормативного регулирования последствий признания регистрации недействительной;
7) отсутствие единого подхода к вопросам платы за услуги по регистрации;
8) основной массив актов, регулирующих процедуру регистрации, был принят до вступления в силу части первой ГК РФ.
В рамках описания концепции проекта Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» его авторами было указано следующее:
- проект Закона основан на принципе единообразия и идее "одного
окна".
В законопроекте предусмотрен единый порядок регистрации юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы и сферы экономической активности. Регистрация осуществляется в единой системе регистрирующих органов по общим правилам, действующим на всей территории России;
- в подготовленном проекте Закона отражены цели государственной
регистрации, определен подход к: ведению ЕГРЮЛ (проект определяет, что в стране ведется данный реестр; реестр включает в себя сведения, касающиеся всех юридических лиц, независимо от места их регистрации и сферы деятельности); установлению порядка регистрации; установлению перечня документов, предъявляемых при регистрации (проект Закона упрощает процедуру представления документов по сравнению с существующей на данный момент, поскольку допускается как представление документов непосредственно заявителем, так и направление их по почте; при этом определяются процедурные моменты, связанные с определением даты представления документов, выдачи расписки в их получении; проектом не допускается возможность требования регистрирующими органами представления иных, кроме установленных Законом, документов; это не только упрощает процедуру регистрации, но и лишает регистрирующие органы на местах возможности необоснованных требований о представлении дополнительных документов); определению сроков и места регистрации (в соответствии с проектом Закона срок регистрации не должен превышать пять дней; при этом допускается возможность установления сокращенных сроков); определению оснований отказа в регистрации и характера ответственности за нарушение порядка регистрации;
- проект Закона направлен на упрощение регистрации для заявителя, поскольку обязанность информирования налоговых и иных органов о регистрации юридического лица возлагается не на заявителя, а на регистрирующий орган. При этом сама концепция упрощения процедуры регистрации сформулирована в проекте Закона таким образом, что регистрирующие органы информируют иные органы и организации не только о факте регистрации юридического лица, но и обо всех изменениях сведений, которые содержатся в реестре относительно данного юридического лица.
Соответственно, первоначально был принят Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» (подписан Президентом РФ 8 августа 2001 г., присвоен N 129-ФЗ) ( далее - Закон о регистрации). В связи с его принятием Федеральным законом от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» [2] внесены изменения в ряд законодательных актов, в т.ч. и в часть первую ГК РФ. Федеральным законом от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ изложена полностью в новой редакции упомянутая выше ст. 51 «Государственная регистрация юридических лиц» данного Кодекса. В результате в ч. 1 п. 1 указанной статьи было закреплено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом Законом о государственной регистрации юридических лиц. Там же установлено, что данные государственной регистрации включаются в ЕГРЮЛ, открытый для всеобщего ознакомления.
Предмет Закона о регистрации был расширен за счет включения в него отношений, связанных с государственной регистрацией физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 июня 2003 г. N 76-ФЗ. В том числе изменено и название Закона о регистрации - Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
Анализируя действующее законодательство в сфере государственной регистрации юридических лиц, нельзя не заметить выделение на его основе двух порядков (режимов) регистрации: общего (как правило, распространяющегося на коммерческие юридические лица, за исключением кредитных организаций, а также некоторых некоммерческих организаций) и специального (характерного, прежде всего, для кредитных и большинства некоммерческих организаций). Различия данных порядков можно свести к
следующим особенностям.
Во-первых, основанием такого деления служат особенности в статусе юридических лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке, представляют собой обычные организации, чаще всего создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаются для общественно и государственно важных целей. Действительно, нельзя поставить на один уровень ценность и значимость, например, общества с ограниченной ответственностью и политической партии. Неоспоримо также и то, что к правовому регулированию статуса последних (имеется в виду юридических лиц со специальным порядком регистрации), в том числе к регулированию их государственной регистрации, необходимо особое внимание.
Во-вторых, проводится различие в органах, принимающих решение о регистрации юридических лиц.
В связи с различием в органе, принимающем решение о регистрации юридического лица, необходимо обратить внимание и на следующее обстоятельство. В действующем законодательстве о государственной регистрации юридических лиц подчас не проводится никакого различия между формулировками «регистрирующий орган» и «орган, принимающий решение о регистрации».
Исходя из смысла законодательного определения государственной регистрации как акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемого посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иных сведений о юридических лицах, можно предположить, что правильным будет называть регистрирующими органами именно и только территориальные органы Федеральной налоговой службы.
При этом в силу того, что в России действует единая система государственных реестров, органы Федеральной налоговой службы выступают регистрирующими органами как для юридических лиц, регистрируемых в общем порядке, так и для юридических лиц, регистрируемых в специально предусмотренном порядке. Но в этой связи необходимо признать неверными формулировки ряда нормативных правовых актов, которые наделяют органы, уполномоченные принимать решение о государственной регистрации, (т.е. органы, дающие согласие на регистрацию) статусом регистрирующих органов. Таким образом, следует поставить перед законодателем еще одну задачу - привести формулировки законодательства о государственной регистрации юридических лиц в полное соответствие друг с другом.
В соответствии со ст. 2 Закона о регистрации государственная регистрация юридических лиц осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [1].
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 (с изменениями и дополнениями), принятым во исполнение Закона, функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. - государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств, были возложены на Министерство РФ по налогам и сборам [4]. В настоящее время государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляет Федеральная налоговая служба [3].
С первых дней создания налоговой системы налоговые органы осуществляли учет налогоплательщиков (юридических и физических лиц), располагали опытом ведения единого для всех уровней (федерального, регионального, местного) государственного информационного ресурса -Единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН).
В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506,
Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов [5].
Несмотря на значительный срок действия Закона о регистрации, в правоприменительной практике по-прежнему возникают вопросы, связанные с применением отдельных норм Закона о регистрации, устанавливающих механизм реализации данной административной процедуры.
Свидетельство тому можно обнаружить в многочисленных решениях высших судебных инстанциях, разъясняющих и «корректирующих» отдельные положения Закона о регистрации. В частности, неоднозначным признано право налогового органа принять решение об исключении компании из ЕГРЮЛ в упрощенном, то есть во внесудебном порядке. По этому вопросы высказал свою позицию Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 18 мая 2015 г. N 10-П [6] фактически расширив перечень условий, соблюдение которых необходимо для признания юридического лица недействующим.
Конституционный Суд заключил, что оспариваемый п. 2 ст. 21.1 Закона N 129-ФЗ не соответствует Конституции РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования содержащееся в нем положение допускает исключение в упрощенном порядке юридического лица, имеющего признаки недействующего, в отношении которого судом по заявлению кредитора введена процедура банкротства.
Таким образом, Конституционный Суд, признав положения п. 2 ст. 21.1 Закона N 129-ФЗ частично не соответствующими Конституции, прямо не обязал законодателя внести нужные поправки в Закон N 129-ФЗ, однако указал, что это "не исключает правомочия федерального законодателя установить правовое регулирование, направленное на обеспечение должного баланса законных интересов всех участников соответствующих правоотношений, в том числе прав и законных интересов кредиторов, обратившихся в арбитражный суд с заявлениями о признании банкротом
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время для принятия налоговым органом решения о исключении недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ в упрощенном порядке должно выполняться не два, а три условия. Помимо всего прочего, налоговый орган предварительно должен убедиться в том, что в отношении юридического лица, которое отвечает всем признакам недействующего, арбитражным судом не возбуждено дело о банкротстве.
Введение Законом о регистрации нового порядка государственной регистрации юридических лиц действительно облегчило всю процедуру легализации предпринимательской деятельности и устранило излишние административные проволочки при регистрации предпринимателей в
соответствующих государственных органах. Но, тем не менее, как показывает практика, имеющихся полномочий у регистрирующего органа недостаточно.
Во-первых, у налогового органа нет полномочий по проведению проверок относительно того, являются ли представленные документы достоверными. Регистрация юридического лица носит исключительно уведомительный характер. Поэтому налоговые органы при регистрации юридического лица не вправе отказать в такой регистрации по причине недостоверности сведений, указанных в учредительных документах ООО. Такой позиции придерживаются и арбитражные суды [7].
Судебная практика так же исходит из того, что статьей 12 Закона № 129-ФЗ не установлена обязанность представления правоустанавливающих документов на помещения, находящиеся по адресу, являющемуся адресом нахождения юридического лица.
Кроме того, основания для отказа в государственной регистрации перечислены в пункте 1 статьи 23 Закона № 129-ФЗ, которая содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации.
Основание, по которому в регистрации отказала Инспекция -непредставление заявления и устава, содержащих достоверные сведения, в названной статье не предусмотрено. Поэтому регистрирующий орган незаконно отказал в государственной регистрации юридического лица при создании [8].
Это суждение подтверждается также и тем, что у налогового органа отсутствует право контроля за действиями юридического лица (потому что его еще нет), а заявитель не может быть привлечен к юридической ответственности, потому что он не является субъектом данного контроля: административная процедура направлена на реализацию права гражданина,
таким образом, она не предполагает каких-либо лишений, кроме отказа в реализации до исправления недостатков [11].
Однако имелись и иные суждения на этот счет. Так, в Уральском судебно-арбитражном округе сложилась ситуация, при которой суды занимали сторону налогового органа, отказывая в удовлетворении в признании недействительными названных решений, поскольку в них отсутствует ряд достоверных сведений, а значит, документ не является представленным. В данном случае позиция судов понятна и вполне логична: они руководствовались принципом целесообразности, упреждая ситуации, когда такие сведения вносятся в учредительные документы умышленно, а пострадать в этом может совсем незаинтересованное третье лицо, даже не знающее о юридическом лице, учредителем которого он является.
Такой подход нашел закрепление и в Обзоре практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц, одобренный президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 25 июля 2008 г. В п. 7 указанного Обзора содержится правовая позиция, согласно которой «представление в регистрирующий орган документов, содержащих недостоверные сведения о месте нахождения юридического лица, означает непредставление необходимых документов,
Согласно п. 1 ст. 23 Закона о регистрации отсутствие предусмотренных данным законом документов является одним из оснований отказа в государственной регистрации» [10].
Таким образом, в течение длительного периода времени существовала противоречивая судебная практика. Окончательную точку в этом вопросе поставила высшая судебная инстанция.
Президиум ВАС РФ указал, что у регистрирующего органа отсутствуют полномочия на устранение по собственной инициативе выявленных в заявлении противоречий. Действующим законодательством на
регистрирующий орган не возложена обязанность по извещению лица, обратившегося за регистрацией юридического лица, о выявленных противоречиях, недостатках в поданных на регистрацию документах.
Президиум ВАС РФ подчеркнул, что неверное указание кода по ОКВЭД означает, что заявление содержит недостоверные сведения и считается не представленным в регистрирующий орган. Соответственно, налоговый орган правомерно отказал в государственной регистрации общества. Вместе с тем заявитель не лишен права на повторное обращение в регистрирующий орган после устранения допущенных в заявлении противоречий [9].
Представители науки административного права (Т.А. Гусева, А.В. Чуряев, В. Д. Мельгунов и другие) предлагают ввести на законодательном уровне возможность устранения заявителем неточностей в документах, выявленных регистрирующим органом. Лицам будет предоставляться определенный срок для исправления ошибок, описок, неточностей и т.д., т.е. так называемое «оставление без движения». По-моему мнению, такая процедура позволит гражданам наиболее эффективно реализовывать свое право на регистрацию юридических лиц, а также избежать судебных разбирательств. Но для этого необходимо, прежде всего, ввести в процедуру регистрации стадию правовой экспертизы учредительных документов на предмет оценки законности их содержания и соблюдения установленного порядком закона создания юридического лица, а также вменить в обязанности регистрирующего органа сообщать заявителям о выявленных ошибках и противоречиях.
Список литературы
1. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.1997. № 51. Ст. 5712.
2.Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»// Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I), ст. 3431
3.Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
4.Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей»// Собрание законодательства РФ. 2002. № 20. Ст. 1872.
5.Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
6.Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2015 N 10-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 21.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Отделсервис"//"Собрание законодательства РФ", 2015, N 22, ст. 3304.
7.Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 18.01.2010 № А45-9635/2009, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15.01.2010 № А45-8052/2009, ФАС Северо-Западного округа от 11.12.2008 № А56-18334/2008// СПС «Гарант».
8.Постановление ФАС Западно - Сибирского округа от 20.07.2010 по делу № А46-19027/2009// СПС «Гарант».
9.Постановление Президиума ВАС РФ от 08.02.2011 № 12101/10 по делу № А60-43906/2009-С10// Вестник ВАС РФ. 2011. № 5.
10.Обзор практики разрешения споров, связанных с государственной регистрацией юридических лиц // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. 2008. № 4. С. 21 - 35.
11.Шмалий О.В. Административно-правовой режим как фактор эффективности управления в сфере государственной регистрации// Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2010. №4.
2.
