CC BY
71ПРОБЛЕМЫ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УДК 338.28.
ИНСТИТУТ РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В РОССИИ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ
Шуайпова П.Г., доцент кафедры трудового права и основ правоведения Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: pari.shuaipova@mail.ru
В статье исследуется проблема законодательного регулирования института реабилитации инвалидов в Российской Федерации. Отмечается, что реабилитация инвалидов является сложным правовым институтом, конечной целью которого служит социальная интеграция граждан с ограниченными возможностями здоровья.
Ключевые слова: реабилитация инвалидов, социальная защита, ограничения жизнедеятельности, законодательные акты, правовой институт.
LEGISLATIVE REGULATION OF THE INSTITUTE FOR REHABILITATION OF THE DISABLED
IN RUSSIA
Shuaypova P.G., Associate Professor of the Chair of Labor Law and Bases of jurisprudence at Daghestan State University, Candidate of Law
The article studies the problem of legislative regulation of the Institute for rehabilitation of the disabled in the Russian Federation. It is noted that rehabilitation is a complex legal institution, the ultimate goal of which is the social integration of citizens with disabilities.
Key words: rehabilitation of the disabled, social protection, disability, legislative acts, legal institution.
В практику советского социального обеспечения здравоохранения термин «реабилитация» был введен в начале 1960-х годов. До этого времени данное понятие связывалось с областью уголовного права, где под реабилитацией понималось снятие обвинения и полное восстановление в правах, потерянных в результате судебного приговора.
Большой вклад в выделение проблемы реабилитации всего спектра социальных проблем, связанных с инвалидностью населения, внесли ученые, стоявшие у истоков формирования науки права социального обеспечения, в частности, Я.М. Фогель, П.М. Маргиев, B.C. Сазонов и другие [1, 2].
Подчеркивая в своих работах самостоятельность проблемы реабилитации, эти авторы рассматривали реабилитацию в тесной взаимосвязи с вопросами оказания социальной помощи и социального обеспечения инвалидов.
Нужно подчеркнуть, что до начала 1990-х годов советская юридическая наука говорила лишь о медицинской и социально-трудовой реабилитации. В законодательстве этого времени периода определения указанных понятий отсутствовали, а подходы к терминологии, содержащейся в юриди-
ческой литературе, носили противоречивый характер [3].
В начале 1990-х годов, несмотря на реформы, следствием которых стало резкое ухудшение экономического положения всего населения и, в первую очередь, инвалидов, в России была провозглашена соответствующая международным ценностям социальная модель инвалидности. Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. [4] (далее — Закон о социальной защите инвалидов) юридически зафиксировал понятие «реабилитация инвалидов», определив новые принципы решения проблем граждан с ограниченными возможностями. Так, в части 1 статьи 9 указанного Закона реабилитацию рассматривали в качестве системы медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, которые направлены на то, чтобы устранить или полнее компенсировать ограничения жизнедеятельности, вызванные нарушением здоровья человека со стойким расстройством функций организма. Однако это определение не было единственным в законодательстве.
В пункте 1.1.11 Классификаций и временных критериев, применяемых в процессе осущест-
вления медико-социальной экспертизы [5], реабилитацию рассматривали как процесс и систему медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, которые направлены на устранение или более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, которые вызваны нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Данная формулировка, бесспорно, является более близкой к международно-правовым актам о реабилитации инвалидов, поскольку в определении учтен динамический характер данного явления, т.е. реабилитация рассматривается не только в качестве системы, но и в качестве процесса — хода развития изменений в состоянии индивидуума, на достижение которых реабилитация и направлена.
С принятием ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ по вопросам реабилитации инвалидов» от 23 октября 2003 г. [6] (далее — Закон о внесении изменений и дополнений по вопросам реабилитации) систему реабилитации инвалидов подвергли значительной корректировке. Положения, которые были сформулированы в акте, должны были стать основой для того, чтобы провести преобразования в сформировавшейся системе реабилитации инвалидов.
Согласно действующему законодательству, в частности ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов, реабилитация инвалидов - это система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалида к бытовой, общественной и профессиональной деятельности. Новая редакция определения понятия «реабилитация инвалидов» учитывает динамический характер данного явления, но появились логические противоречия. В частности, понятие «общественная деятельность», являясь очень широким по объему, включает и бытовую, и профессиональную деятельность, поэтому дополнительное употребление этих терминов представляется излишним.
Таким образом, генезис понятия «реабилитация инвалидов» очевиден и укладывается в рамки от сугубо медицинского до социального. Сегодня поменялась парадигма реабилитации, провозглашены приоритет личного выбора, активное участие инвалида в процессе своей реинтеграции, отсутствуют жестко патронирующая функция со стороны общества при одновременном взаимодействии общества и индивида в его социальной адаптации и реабилитации.
Несмотря на достигнутые успехи в области терминологии, институт реабилитации инвалидов в РФ только формируется, и у него нет достаточной нормативно-правовой базы и развитой инфраструктуры. Одной из важнейших проблем, стоящих на сегодняшний день перед учеными различных отраслей наук, является проработка вопроса, касающегося градации процесса реабилитации, выделения отдельных ее видов.
В самом деле, проведение классификации возможно по разным основаниям, как то: субъекты
реабилитации; условия предоставления реабилитационных мероприятий; форма предоставления; объем предоставляемых услуг и т.д. Законодатель выделяет виды реабилитации в зависимости от характера мероприятий, предоставляемых инвалидам в ходе ее проведения. Думается, нельзя не согласиться с такой позицией, поскольку она позволяет содержательно определить сущность всего процесса реабилитации инвалидов.
Надо сказать, что в первоначальной редакции Закона о социальной защите инвалидов (ст. 9) предусматривалось следующие виды реабилитации: медицинская, профессиональная и социальная. С принятием Закона о внесении изменений и дополнений по вопросам реабилитации систему реабилитации инвалидов подвергли значительной корректировке. В частности, в статье 9 (ч. 2) новой редакции Закона о социальной защите инвалидов перечисляются не виды, а основные направления реабилитации инвалида.
Нужно обратить внимание и на то, что замена категории «вид реабилитации» категорией «основное направление реабилитации» привела к возникновению определенной несогласованности между Законом о социальной защите инвалидов и подзаконными нормативными актами о реабилитации инвалидов. Например, в форме индивидуальной программы реабилитации инвалида, выдаваемой федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, хотя ее утвердили после принятия Закона о внесении изменений и дополнений по вопросам реабилитации инвалидов, содержится 3 части: медицинская, профессиональная и социальная реабилитация, несмотря на то, что в Законе о социальной защите инвалидов эти термины не указываются.
Считаем, что подобная ситуация нежелательна. В связи с этим необходима незамедлительная коррекция терминологии, которая используется в нормативных правовых актах, которые регулируют вопросы реабилитации инвалидов. Причем более точной следует считать такую градацию, когда комплексная реабилитация инвалидов подразделялась бы на такие виды: медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию. К ним следует добавить физкультурно-оздоровительные мероприятия и спорт. В свою очередь, каждый вид реабилитации должен включать основные направления осуществления реабилитационных мероприятий [7].
Рассмотрим подробнее эти виды реабилитации:
Медицинская реабилитация инвалидов — это медицинские меры по преодолению ограничений жизнедеятельности, которые применяются к лицу с уже имеющимися стойкими, в большинстве случаев необходимыми, патологическими изменениями, нарушений функций органов и систем организма.
Основная цель медицинской реабилитации - это не устранение признаков болезни, а восстановление общего состояния здоровья человека до
оптимального уровня, максимально возможное восстановление нарушенных функций. Поскольку медицинскую реабилитацию на протяжении длительного периода времени рассматривали как основной вид реабилитации инвалидов, ее формы и методы давно выработаны и используются во многих учреждениях реабилитационного профиля.
Специфика законодательного закрепления вопросов медицинской реабилитации инвалидов состоит в том, что на федеральном уровне нормы, которые регулируют данный вид реабилитации, содержатся в актах, которые касаются определения медицинской помощи населению Российской Федерации в целом, а более детальная регламентация происходит на начальном уровне и на уровне соответствующих ведомств.
Исключение, пожалуй, составляет Закон о социальной защите инвалидов, в котором устанавливаются гарантии инвалидам в сфере медицинской реабилитации и который включает такие ее направления, как восстановительные медицинские мероприятия, реконструктивная хирургия, протезирование и ортезирование, санаторно-курортное лечение.
Профессиональная реабилитация инвалидов — это многопрофильный комплекс мер, которые направлены на восстановление, согласно индивидуальным программам реабилитации, трудоспособности (способности к самообеспечению) инвалидов в доступных им по состоянию здоровья условиях труда и достижение материальной независимости.
Надо подчеркнуть, что проблема профессиональной реабилитации инвалидов, включения их в активную общественную жизнь актуальна для всего мирового сообщества, несмотря на значительные философские изменения и риторику международных соглашений. В России обострение этой проблемы связано как с недостаточным правовым регулированием профессиональной реабилитации, так и с неблагоприятной динамикой роста численности инвалидов, учитывая факторы современной экономической ситуации, обусловившей существенное снижение жизненного уровня населения и, прежде всего, людей с ограниченными физическими возможностями. Для того чтобы обеспечить инвалидам равные с другими членами общества возможности в сфере занятости Законом о социальной защите инвалидов определены такие направления профессиональной реабилитации, как профессиональная ориентация, содействие в трудоустройстве, обучение и образование, производственная адаптация [8].
Основными нормативными документами в сфере профессиональной реабилитации (не считая Закона о социальной защите инвалидов) являются: ФЗ «О занятости населения в РФ» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 [9], закрепляющий положения, согласно которым граждане имеют право на бесплатные консультацию, получение информации и услуг, связанных с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы
деятельности (профессии), трудоустройства, возможности профессионального обучения (ст. 9), и ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ [10], гарантирующий доступность образования, адаптивность системы образования к уровню и специфике развития и подготовки обучающихся лиц.
Как представляется, законодательство Российской Федерации в отношении трудоустройства инвалидов и государственная система реабилитации не учитывают того, что работодателю не нужен инвалид, а нужен хороший работник. Целью трудовой реабилитации является сделать из инвалида конкурентно способного работника, а также подобрать ему рабочее место, соответствующее состоянию его здоровья, его профессиональной подготовке, личностным качествам и устремлениям.
Как нам кажется, для того чтобы достигнуть результативности услуг по оказанию помощи лицам с ограниченными возможностями в решении проблемы выбора нового рода занятий, учитывая их индивидуальные особенности и требования рынка, а также проблем образования и трудоустройства необходима разработка и принятие специализированного нормативного документа (либо отдельной главы в существующем законодательстве), регулирующего порядок образования, профессиональной ориентации и трудоустройства граждан, которые особо нуждаются в социальной защите и испытывают трудности в поиске работы, в частности инвалидов.
Социальной реабилитацией инвалидов называются система и процесс определения оптимальных режимов общественной и семейно-бытовой деятельности инвалидов в конкретных социально-средовых условиях. Процесс социальной реабилитации и содействие интеграции обеспечиваются системой мер социальной защиты, которые направлены на создание условий инвалидам для полной или частичной экономической самостоятельности и равных с другими гражданами возможностей для участия в общественной жизни.
Ранее, согласно Закону о социальной защите инвалидов, в социальную реабилитацию инвалидов были включены социально-средовая ориентация и социально-бытовая адаптация. Правовые акты, касающиеся реабилитации, не раскрывают содержание данных терминов. На основе их анализа можно было сделать вывод о том, что социально-средовая ориентация означала создание среды жизнедеятельности, доступной для инвалидов.
Понятие «среда жизнедеятельности, доступная для инвалидов» впервые было установлено в Федеральной целевой программе «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» как обычная среда, дооборудованная с учетом потребностей, которые возникают по причине инвалидности и позволяют инвалидам вести независимый образ жизни. С учетом этого формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности должно было включать обеспечение беспрепят-
ственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры.
Под социально-бытовой адаптацией подразумеваются процесс и результат определения оптимальных режимов общественной и семейно-бытовой деятельности инвалидов в конкретных жизненных условиях и приспособления к ним. Надо обратить внимание на то, что данные термины, равно как и те, что появились в Законе о социальной защите инвалидов после внесения в него последних изменений — социально-средовая, социально-педагогическая, социально-психологическая и социокультурная реабилитация — не определены не только в нормативных правовых актах, но и в юридической литературе.
Использование таких терминов, как «социальный» (в широком смысле синоним слова «общественный», характеризующий собой все, что относится к жизни людей и их отношениям в обществе), в текстах правовых актов, на наш взгляд, не совсем удачно. Более правильным представляется использование термина «средовая реабилитация» вместо термина «социально-средовая реабилитация». То же самое можно сказать и в отношении других терминов («социально-педагогическая реабилитация», «социально-психологическая реабилитация», «социокультурная реабилитация»), применяемых при определении различных направлений социальной реабилитации инвалидов.
Физкультурно-оздоровительные мероприятия и спорт. С принятием Закона о внесении изменений и дополнений по вопросам реабилитации инвалидов как отдельного направления реабилитации выделили физкультурно-спортивную деятельность. Это обуславливается тем, что в последние годы проблемам физкультуры и спорта органы государственной власти уделяют большое внимание. Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ [11], при определении условий для развития массовых и индивидуальных форм физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности физкультура и спорт инвалидов выделяется в качестве одного из приоритетных направлений спортивно-физкультурной политики. В самом деле, в большинстве своем занятие инвалидов физической культурой и спортом рассматривается не только в качестве средства реабилитации, но и как постоянная форма жизненной активности (социальной занятости и достижений). Тем не менее, физкультурно-спортивная деятельность не может быть обособлена от других направлений реабилитации инвалидов. Для подтверждения этого необходимо проанализировать понятия «физическая культура» и «спорт». Так, в соответствии с Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» физическая культура является составной частью культуры, областью социальной деятельности, представляющей собой совокупность духовных и материальных ценностей, которые создаются и используются обществом для физического развития человека, укрепле-
ния здоровья человека, а также улучшения его двигательной активности. А спорт является ее составной частью, исторически сложившейся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки лица к соревнованиям.
Вопрос о соотношении понятий «физическая культура» и «спорт» трактуется неоднозначно, но, думается, надо согласиться с тем, что в основе спорта и физической культуры лежит деятельность, которая направлена на преобразование физического потенциала лица. Однако такая деятельность имеет разную целевую направленность. К целям физической культуры надо относить также укрепление и восстановление здоровья человека, тогда как цель спорта — достижение победы в соревнованиях. Спортивная деятельность, с учетом особенностей современного спорта, — это не просто соревновательная деятельность: от человека требуется полная отдача, вся его жизнь подчинена ей. И поэтому занятия спортом должны рассматриваться как профессиональная деятельность.
Значит физкультурно-оздоровительные мероприятия и спорт для инвалидов служат составной частью медицинской, профессиональной и социальной реабилитации и предполагают вовлечение инвалидов в физкультурно-спортивную деятельность, разработку системы мер, направленных на социально-психологическую и физическую реабилитацию, спортивную подготовку, а также возврат к трудовой деятельности. Поэтому выделение физической культуры и спорта в отдельное направление реабилитации инвалидов представляется нецелесообразным и с теоретической, и с практической точки зрения.
Хотя физкультурно-оздоровительные мероприятия и спорт для инвалидов — это составная часть медицинской, профессиональной и социальной реабилитации, для того чтобы комплексная реабилитация инвалидов являлась целостной системой единиц, которая отличается как внутренней, так и внешней согласованностью, а также с учетом законодательного определения термина «физическая культура», считаем целесообразным обозначить «физическую культуру и спорт инвалидов» как одно из направлений социальной реабилитации.
Данное предложение является созвучным нормам отдельных подзаконных актов о реабилитации инвалидов. В частности, согласно приказу Министерства здравоохранения и социального развития «Об утверждении формы индивидуальной программы реабилитации инвалида, выдаваемой федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы» от 29 ноября 2004 г. № 287 реабилитация средствами физической культуры и спорта является составной частью социальной реабилитации.
Следовательно, реабилитация инвалидов — это сложный (структурный) правовой институт, представляющий собой систему и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалида к бытовой, общественной и профессиональ-
ной деятельности, включающий несколько видов: медицинскую, профессиональную и социальную реабилитации. Конечной целью всего комплекса реабилитационных мероприятий является социальная интеграция граждан с ограниченными возможностями здоровья, т.е. активное участие в основных направлениях общественной деятельности, вовлечение в социальные структуры, которые предназначены для здоровых людей.
Для обеспечения достойного уровня жизни таких граждан государство развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия, определяет иные гарантии социальной защиты. Перечень средств обеспечения достойного уровня жизни для этой и других категорий социально незащищенных граждан не носит исчерпывающий характер. Это объясняется тем, что в процессе развития общества возникает потребность в расширении социальных гарантий и введении новых форм их обеспечения [12, а 16].
Для успешной реализации социальной политики Российской Федерации в сфере реабилитации инвалидов чрезвычайно важно четкое законодательное регулирование всего процесса реабилитации, что позволило бы сократить дистанцию между формально провозглашенными целями общества, открытого для инвалидов, и возможностями их максимального вовлечения во все сферы жизнедеятельности и участия в общественном труде и общественной жизни.
Литература
1. Фогель Я.М., Виноградова З.Д. Правовая система социального обеспечения: учебно-метод. пособие. М., 1983.
2. Актуальные вопросы врачебно-трудовой экспертизы, социально-трудовой реабилитации и пенсионного обеспечения: сб. науч. тр. / под ред. П.М. Маргиева. М., 1980.
3. Фогель Я.М. Социальное обслуживание инвалидов. М., 1986.
4. О социальной защите инвалидов в Рос-
сийской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 24 ноября 1995 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Классификации и временные критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы: утв. постановлением Министерства труда и социального развития РФ и Министерства здравоохранения РФ 29 января 1997 г.
6. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам реабилитации инвалидов: федер. закон Рос. Федерации от 23 октября 2003 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
7. Актуальные вопросы врачебно-трудовой экспертизы, социально-трудовой реабилитации и пенсионного обеспечения: сб. науч. тр. / под ред. П.М. Маргиева. М., 1980.
8. Сазонов B.C. Правовые аспекты реабилитации инвалидов // Проблемы медико-социальной экспертизы и реабилитологии на рубеже XXI века. М., 1991.
9. О занятости населения в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О физической культуре и спорте в РФ: федер. закон Рос. Федерации от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Магомедов Ш.Б., Бутаев Г.Р. Теоретическая конструкция современной модели социального государства // Юридический вестник ДГУ. 2011. № 3.
Поступила в редакцию 17 июня 2014 г.
