CC BY
112
УДК 328.132.7 : 327 (477)
Трутенко Андрей Александрович
Trutenko Andrey Aleksandrovich
ООО «ВИК ОИЛ» [email protected]
VIK OIL, LTD [email protected]
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА ВО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОМ МЕХАНИЗМЕ УКРАИНЫ
PRESIDENT INSTITUTION IN THE FOREIGN POLICY OF UKRAINE
Аннотация:
Summary:
В статье проанализированы внешнеполитические полномочия, которыми согласно Конституции и другим нормативно-правовым актам наделен Президент Украины, что позволило выявить роль главы украинского государства в процессе формирования и принятия внешнеполитических решений.
The paper analyzes the foreign-policy powers the Ukrainian president have according to the Constitution and other normative legal acts. These study demonstrates the significant role of the Ukrainian state head in the process of development and adoption of the foreign-policy decisions.
Ключевые слова:
Keywords:
президент Украины, внешняя политика Украины, внешнеполитический механизм Украины, институт президента, внешнеполитические функции президента.
President of Ukraine, Ukrainian foreign policy, Ukrainian foreign policy mechanism, institution of president, foreign-policy functions of the President.
Большинство исследователей постсоветского пространства рассматривают институт президентства исключительно как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти [1, с. 124].
При этом следует отметить, что полномочия президента зависят от политического режима и формы правления, принятой в данном государстве. В президентских республиках президент, как правило, выступает одновременно в качестве главы государства и главы исполнительной власти, а в республиках парламентского типа - только в качестве главы государства. Особая роль отводится президенту в республиках смешанного типа, где он обычно олицетворяет собой главу государства, обладающего при этом большими полномочиями в сфере исполнительной власти. Таким образом, в республиках президентско-парламентского типа (именно к такому типу специалисты относят Украину сегодня) Президенту принадлежит важная роль в формировании политики государства и обеспечении верховного политического руководства.
Должность Президента в Украине была введена на основе Решения Верховной Рады Украинской ССР от 21 июня 1991 г. (№ 1228-ХП). В соответствии с законом «О Президенте УССР» от 5 июля 1991 г., Президент УССР провозглашался главой украинского государства и главой исполнительной власти.
Как отмечают украинские исследователи, институт президентства в Украине в своей трансформации прошел несколько этапов: от президентско-парламентской республики на протяжении 1991-2005 гг. (с кратким периодом «квазипрезидентской республики» 1995-1996 гг.) к парламентско-президентской (2005-2010 гг.) с возвращением вновь к президентско-парламентской модели [2].
Роль и место Президента в сфере внешней политики обозначены, прежде всего, нормами конституционного права, в рамках которых регламентируется организация, функционирование и ответственность Президента Украины.
Конституция Украины в ст. 102 рассматривает Президента Украины как главу государства, гаранта государственного суверенитета, территориальной целостности, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина [3].
Собственно внешнеполитические полномочия Президента прописаны в ст. 106 Конституции Украины и детализированы в законах Украины «О международных договорах Украины», «О Совете национальной безопасности и обороны Украины», «Об основах национальной безопасности Украины» и других. Однако особенность внешней политики как особой сферы государственной политики, в которой задействованы не только государственные субъекты, но и другие международные акторы, значительным образом расширяет возможности Президента как главы государства на международной арене в процессе реализации внешнеполитического курса государства, которое он представляет. В связи с этим специалисты считают, что «возможности
Президента во внешней политике определяются не только правовыми нормами, но и политическими, практикой межгосударственных отношений, обычаями, «правилами игры» и могут на основе Конституции существенно изменяться, что раскрывается в процессе их реализации. Выбор конкретных средств достижения внешнеполитических целей требует гибкости и не может регулироваться исключительно формальными законодательными предписаниями» [4, с. 613].
Среди внешнеполитических функций Президента, обозначенных в Конституции Украины, с точки зрения международных отношений, основную роль занимают представительские полномочия на международной арене в совокупности с проведением переговоров и заключением международных договоров, а также осуществление общего руководства внешнеполитической деятельностью государства (ст. 106 п. 3) [5]. Наделение главы государства такими широкими полномочиями в сфере международных дел в очередной раз подчеркивают особенность статуса Президента в общей системе высших органов власти, его значимость как центрального института политической власти в рамках украинской политической системы.
Однако функция руководства внешнеполитической деятельностью является прерогативой не только Президента, но, в той или иной степени присуща Премьер-министру как главе правительства, что создает определенные сложности в процессе принятия и реализации внешнеполитических решений (как это неоднократно случалось в новейшей истории Украины). В частности, аспекты дублирования внешнеполитических полномочий Президента полномочиями правительства зафиксированы в ст. 106 и 116 Конституции Украины [6]. Следует отметить, что проблема дуализма исполнительной власти (особенно в сфере внешней политики) является одной из политико-правовых характеристик смешанного типа республики.
Исходя из общеполитической компетенции, имеющей отношение и к сфере внешней политики, Президент Украины назначает Премьер-министра страны, который в свою очередь занимается реализацией внешнеполитического курса украинского государства; Президент создает, реорганизует и ликвидирует по предложению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Например, с целью реализации евроинте-грационной стратегии государства в 1998 г. указом Президента было создано Национальное агентство по вопросам развития и европейской интеграции - центральный орган исполнительной власти, подчиненный Кабинету министров Украины. Основные функции Агентства сводились к межведомственной координации по вопросам социально-экономического характера с Европейским Союзом.
К другим полномочиям Президента, имеющим непосредственное отношение к сфере внешней политики, следует отнести право подписи законов и право вето в отношении законов, принятых ВРУ, а также право законодательной инициативы. В сфере международных отношений президент, как правило, вносит законопроекты, касающиеся присоединения к международным договорам, законопроекты о ратификации заключенных от имени Украины международных соглашений и другое [7, с. 85]. Посредством данных договоров, в том числе, и формируется внешнеполитическая линия поведения государства на международной арене.
Из предложенных ВРУ V созыва 100 законопроектов, посвященных внешнеполитическим проблемам, от имени Президента было внесено порядка 50 % всех документов (остальные вносил Кабинет министров).
В Верховной Раде Украины VI созыва было зарегистрировано порядка 290 законопроектов, посвященных различным аспектам внешней политики. Из них 120 внесены от имени Президента Украины: 63 законопроекта - в период 2007-2010 гг. Президентом В. Ющенко и 60 законопроектов - в течение 2010-2012 гг. Президентом В. Януковичем.
Сравнительный анализ законопроектов позволяет проследить внешнеполитическую стратегию, которой придерживались В. Ющенко и В. Янукович. В частности, среди законопроектов, предложенных Президентом Украины В. Ющенко, преобладают документы, касающиеся европейской интеграции и реализации европейского проекта ГУАМ на постсоветском пространстве. Среди внешнеполитических инициатив Президента В. Януковича можно заметить как законопроекты, ориентированные на сотрудничество с ЕС, так и соглашения с РФ, что свидетельствует о реализации политики многовекторности. Однако качественная составляющая документов евразийского вектора сотрудничества пока явно преобладает над европейской - это касается, прежде всего, продление срока пребывания ЧФ РФ на территории Украины, подписание соглашение о ЗСТ в рамках СНГ.
В соответствии с Конституцией, Президент Украины осуществляет внешнюю политику украинского государства на основе стратегических направлений, определенных Верховной Радой Украины (ст. 92 п. 9). Иными словами, функции Президента связаны с трансформацией основополагающих принципов внешней политики государства, обозначенных парламентом, в
плоскость реальных политических действий, итогом которых является заключение соответствующих двусторонних договоров, участие в работе международных организаций и прочее.
Одним из способов реализации руководства внешнеполитической деятельностью государства является принятие Президентом нормативных правовых актов - указов и распоряжений [8, с. 13]. При этом следует отметить, что в Украине сложилась следующая практика: в условиях фактического отсутствия законодательно регламентированных парламентом основ внешней политики (до принятия закона «Об основных принципах внутренней и внешней политики» в 2010 г.), векторы внешнеполитического развития определялись указами Президента, что находит свое отражение в указах, утверждающих «Стратегию интеграции Украины в ЕС» (1998 г.) и «Стратегию Украины в отношении Организации Североатлантического договора» (2002 г.).
Украинские правоведы рассматривают данные указы как выход за рамки конституционных полномочий Президента Украины, что в итоге может привести к «подрыву конституционного устройства Украины» [9, с. 134].
Среди важнейших внешнеполитических функций Президента Украины особое значение отводится функции представительства государства на международной арене, проведения переговоров и заключения международных договоров. Согласно принципам международного права глава государства представляет свою страну на международной арене без специальных полномочий, то есть ex officio.
Президент Украины осуществляет внешнеполитическую деятельность с помощью различных способов, к которым относятся:
- официальные и неофициальные визиты в другие государства и международные организации;
- принятие высоких гостей из других государств на своей территории;
- участие в переговорах на высшем уровне;
- телефонные разговоры с главами других государств, в ходе которых оперативно решаются вопросы двусторонних отношений.
Следует отметить, что количество зарубежных визитов украинских президентов неуклонно возрастает: если за 2005-2009 гг. Президент Украины В. Ющенко совершил 78 визитов за границу, то только за 2010-2011 гг. Президент Украины В. Янукович осуществил уже 84 визита в другие государства. Это свидетельствует о том, что глава является активным участником украинской внешней политики, отмечает МИД Украины [10].
Переговоры как вид внешнеполитической деятельности считаются одним из наиболее эффективных средств урегулирования сложнейших аспектов международных отношений, поскольку именно главы государств наделены по Конституции особым правом - принимать наиболее ответственные решения. Например, к числу таких стратегических решений можно отнести отказ Украины от ядерного оружия, озвученный Президентом Л. Кравчуком после многочисленных переговоров с заинтересованными государствами. В итоге 14 января 1994 г. Б. Ельцин, Б. Клинтон и Л. Кравчук подписали «Трехстороннее заявление Президентов России, США и Украины», которым подтвердили процесс деактивации стратегических ядерных сил на территории Украины.
Итогом переговорного процесса, как правило, является подписание соответствующих договоров, исходя из конституционных полномочий Президента (ст. 106 п. 3) и закона Украины «О международных договорах». Закон предусматривает, что Президент Украины имеет право заключать международные договора от имени Украины, впоследствии подлежащие либо ратификации ВРУ, либо являющиеся законченной формой принятого договора [11]. Переговоры по снижению цены на российский газ, инициированные Президентом В. Януковичем и правительством Н. Азарова, завершились 21 апреля 2010 г. подписанием в Харькове двух соглашений -межведомственного соглашения между ОАО «Газпром» и НАК «Нефтегаз Украины» и Соглашения между Украиной и Российской Федерацией по вопросам пребывания Черноморского флота России на территории Украины.
В контексте внешнеполитических полномочий Президента Украины особое внимание следует обратить на утверждение им директив на проведение переговоров, которые касаются наиболее важных вопросов международного сотрудничества. В частности, проблема директив привела к острому кризису во взаимоотношениях между Украиной и РФ по поводу поставок российского газа на рубеже 2008-2009 гг.
Президент Украины наделен особыми полномочиями в сфере безопасности и обороны (ст. 106 п. 17-21 Конституции Украины):
- осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства;
- возглавляет Совет национальной безопасности и обороны (СНБО);
- вносит в Верховную Раду предложения об объявлении войны и заключении мира;
- принимает решения об использовании Вооруженных Сил Украины в случае вооруженной агрессии против страны, об общей или частичной мобилизации и введении военного положения [12].
В соответствии со ст. 106 к внешнеполитическим полномочиям Президента Украины относятся также дипломатические функции:
1) принятие решения о признании иностранных держав;
2) назначение и увольнение глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях;
3) принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей других государств [13].
Президент принимает непосредственное участие в осуществлении руководства внешнеполитической деятельностью государства через назначение Министра иностранных дел (отметим, что даже в период существования президентско-парламентской республики пост главы внешнеполитического ведомства Украины оставался креатурой Президента). Помимо этого Президент дает согласие на назначение ряда руководящих сотрудников МИДа Украины (заместителей министра и руководителей структурных подразделений) и других должностных лиц (генерального консула, советника дипломатического представительства при международной организации) [14].
В Украине сложилась практика ежегодного обращения Президента Украины к Верховной Раде Украины, в котором содержится отчет о достигнутых целях и планы на будущее. Как считает С. Агафонов такие «ежегодные послания Президента ВР не просто формальность, а надежный способ обеспечения информированности парламента о состоянии дел в государстве, особенно тех, которые находятся в ведении органов исполнительной власти» [15, с. 130].
В послании по итогам 2012 г. Президент Украины В. Янукович отметил, что «в условиях глобализированного мира успешность внутренних реформ зависит от способности страны адекватно и эффективно реагировать на внешние вызовы. <...> Одним из основных заданий внешней политики Украины должно стать активное участие в развитии международных систем обеспечения безопасности, налаживания прагматичного политического и экономического сотрудничества с новыми перспективными партнерами и международными объединениями» [16, с. 10].
Таким образом, Президент Украины занимает центральное место во внешнеполитическом механизме страны, оказывая значительное влияние на формирование и реализацию внешнеполитического курса государства. Наличие широких полномочий, определенных Конституцией и другими нормативно-правовыми актами Украины, в совокупности с правовой неурегулированностью взаимоотношений между президентом и премьер-министром в процессе реализации внешнеполитических решений, создает почву для возникновения конфликтных ситуаций.
Ссылки:
1. Костицька І.О. Інститут президентства в Україні : становлення і функціонування: теоретико-правовий аналіз. Киев, 2003.
2. Лінецький С.В. Метаморфози державного режиму України (політико-правовий аналіз). Киев, 2003.
3. Конституція України. Киев, 2010.
4. Конституционное право зарубежных стран / под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2004.
5. Конституція України ...
6. Там же.
7. Шатіло В.А. Інститут президентства в системі державній влади України. Киев, 2004.
8. Головатенко В. Правові акти Президента України: юридична природа, статус, функції. Право України. 2004. № 3.
9. Серьогіна С.Г. Теоретично-правові та організаційні засади функціонування інституту президентства в Україні. Харьков, 2001.
10. Янукович чаще Ющенко совершает зарубежные визиты - МИД. 11Р1_: http://korrespondent.net/ukraine/politics/1298937-yanukovich-chashche-yushchenko-sovershaet-zarubezhnye-vizity-mid (дата обращения: 23.11.2012).
11. Закон України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 // Відомості Верховної Ради України (ВВР). 2004. № 50.
12. Конституція України ...
13. Там же.
14. Положення про Міністерство закордонних справ України. Затверджено Указом Президента України від 6 квітня 2011. ІІРІ_: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/381/2011 (дата обращения: 12.02.2013).
15. Агафонов С.А. Окремі аспекти взаємодії Президента та Верховної Ради України як вищих органів державної влади // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної наукової конференції. Киев, 2001.
16. Послання Президента України до Верховної Ради України. «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році». Киев, 2012.
