CC BY
204
государственная политика и политические институты: 11 история и современность
УДК 354:328:132.7(477) н.А. Борисов, к.полит.н., доцент, заведующий кафедрой теоретической и прикладной политологии факультета истории, политологии и права
ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет», г. Москва, Миусская пл., 6 Электронный адрес: nborisov@rggu.ru
институт президента Украины: долгий путь к институционализации1
Украина сегодня является единственным государством на постсоветском пространстве (за исключением стран Балтии), которое выдержало так называемый тест двукратной смены власти, выделяемый в качестве одного из главных критериев консолидации демократии [38]. Принимая во внимание серьезную критику транзитологической парадигмы и
Ключевые слова: институт президента; ин- условность названн°го крите-
ституционализация; Украина; конституционный рия, нельзя не отметить, что
процесс смена власти по правилам, а
тем более поражение на выборах действующих президентов и правящих партий является важным условием консолидации любого политического режима и его стабильности.
В феврале 2010 г. после выборов Президента Украины произошла конституционная смена власти, после которой правящая и оппозиционная элита поменялись местами. Единственное обстоятельство, которое свидетельствует о неготовности основных политических акторов переходить к игре по правилам, - непризнание итогов президентских выборов проигравшей стороной. Тем не менее Украину можно признать «отклоняющимся случаем» в ряду постсоветских трансформаций. Сейчас, когда накоплен большой эмпириче-
1 Статья подготовлена в рамках реализации Программы стратегического развития РГГУ на 2012-2016 годы, мероприятие 2.1.1.
Статья посвящена исследованию институционализации института президентства в Украине с момента его возникновения до настоящего времени в соответствии с шестью критериями. В результате анализа установлено, что на протяжении последних двадцати лет, несмотря на ряд кризисов и конфликтов в системе государственной власти, наблюдается явная тенденция к институционализации президентства в Украине. Это дает основания прогнозировать относительную стабильность политического режима Украины в среднесрочной перспективе.
40 © Борисов Н.А., 2013
ский материал, касающийся института президентства в Украине, было бы продуктивным исследовать институционализацию этого института в контексте непрерывной трансформации политического режима. Главная исследовательская проблема при этом - определить, какими способами и темпами проходила институционализация и какие тенденции наблюдись в этом процессе. Это, в свою очередь, необходимо для ответа на вопрос о перспективах стабильности и консолидации политического режима в Украине.
Цель настоящей работы - рассмотреть институт президентства Украины с точки зрения его институционализации, понимаемой как процесс формирования устойчивых, значимых и воспроизводящихся форм поведения. Степень институционализации измеряется степенью автономии политических институтов от конкретных общественных групп (кланов, классов и т.д.) или отдельных личностей [37]. Институт президентства, как представляется, является ключевым институтом, определяющим трансформацию политических режимов постсоветских государств, их устойчивость и консолидацию.
В качестве индикаторов институционализации института президентства рассмотрим уже разработанные семь критериев [2]. В центре нашего внимания - конституционный процесс (прежде всего количество и качество изменений Конституции, связанное с трансформацией формы правления), конституционный и фактический статус президента, роль политической партии в качестве институциональной опоры президентской власти, соблюдение президентом формальных конституционных рамок и процедуры и способы передачи президентской власти.
Трансформация конституционного статуса Президента Украины
Институт Президента Украины был учрежден Законом Украинской ССР от
5 июля 1991 г. «О Президенте Украинской ССР» [28]. Согласно Закону, Президент являлся высшим должностным лицом украинского государства и главой исполнительной власти. Логично предположить, что при такой конструкции должен был быть исключен пост премьер-министра (классический вариант президентской республики), однако на практике он сохранился. Такая модель скорее предполагала наличие поста вице-президента: его отсутствие, по мнению Л. Кравчука, было бы целесообразным, если бы президент действовал в основном для исполнения «разного рода репрезентативных поручений или функций: встреч, поездок, приемов - и не больше» [13]. Из этого следует, что изначально четкого представления о том, какая именно модель президентства формируется, у политической элиты не существовало.
В соответствии с поправками к Конституции УССР (глава 12-1) [10] Президент получал право предлагать парламенту для утверждения кандидатуру премьер-министра и вносить предложение о смещении премьер-министра, а также предлагать для утверждения Верховной Раде кандидатуры министров иностранных дел, обороны, финансов, юстиции, внутренних дел и освобождать их от должностей, издавать указы по вопросам экономической реформы, не урегулированные законами, которые действуют до принятия соответствующих законов.
Основным конституционным изъяном было то, что полномочия Президента, закрепленные в Конституции, входили в противоречие со ст. 2 Конституции,
в которой говорилось о том, что «все государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов». Поскольку Президент был высшим должностным лицом и государственным органом, это положение юридически распространялось и на него. При этом определение основных направлений внутренней и внешней политики оставалось за Верховной Радой (п. 4 ст. 97). Противоречие заключалось и в том, что Кабинет Министров подчинялся Президенту, но был подотчетным Верховной Раде и ответственным перед ней (ст. 117). Таким образом, если, с точки зрения первого президента, выстраивалась конституционная модель, напоминающая классическую американскую президентскую республику, то на самом деле была заложена парла-ментаризированная полупрезидентская республика (минус 3 балла по шкале
А. Кроувела с уточнениями О. Зазнаева [5]). Об этом говорит подотчетность Президента и Кабинета Министров Верховной Раде и почти полное отсутствие личных прерогатив Президента (полномочия по назначению премьер-министра и министров он должен делить с парламентом, отсутствуют право президентского вето и право роспуска парламента). Вотум недоверия, вынесенный Верховной Радой правительству либо отдельным министрам, влечет за собой их отставку (ст. 117). Все эти противоречия свидетельствуют об отсутствии стратегического видения путей конституционного развития в то время.
Вновь избранный в 1994 г. президент Л. Кучма в своей инаугурационной речи настаивал на том, что основным инструментом осуществления общегосударственной политики является усиление единой исполнительной вертикали [14, с. 9]. Через несколько месяцев после прихода к власти он отмечал: «Экономическая стабилизация невозможна без четкого разделения власти, усиления ее исполнительной ветви... Вертикаль исполнительной власти должна пронизывать все уровни государства - от президента до города и села...» [14, с. 30]. Таким образом, с одной стороны, президент декларировал приверженность принципу разделения властей, с другой - подчеркивал необходимость усиления исполнительной власти как гарантии экономической и политической стабильности. Примечательно, что в то время Л. Кучма рассматривал место президента в системе разделения властей как главы исполнительной власти, тем самым обозначая необходимость перехода к президентской республике.
Стремление президента к расширению своих полномочий и укреплению исполнительной власти положило начало длительному процессу торга с парламентом, традиции которого сохраняются на протяжении всей новейшей истории Украины. Результатом торга стало принятие 8 июня 1995 г. Конституционного договора между Верховной Радой Украины и Президентом Украины
об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления на период до принятия новой Конституции Украины сроком на 1 год [9].
В соответствии с договором Президент получил статус главы государства и главы исполнительной власти, а также главы правительства (при этом сохранялся пост премьер-министра Украины). Было установлено, что правительство подчиняется Президенту Украины и несет перед ним ответственность.
В обмен на признание за Президентом статуса главы исполнительной власти и правительства Верховная Рада сохранила за собой право на вынесение вотума недоверия правительству и конституционную гарантию невозможности
ее роспуска со стороны исполнительной власти. В результате этой «сделки» между Президентом и парламентом выстраивалась логичная система разделения властей, напоминавшая американскую, однако с наличием права вотума недоверия в отношении правительства. Индекс формы правления при этом повысился до +7, что свидетельствовало о превращении Украины в президен-циализированную республику, близкую к идеальной президентской модели. Правила игры вновь были изменены на основе компромисса элит с нарушением формальных установлений.
Через год после подписания Конституционного договора была принята Конституция Украины, также явившаяся компромиссом президента и парламента. В соответствии с Конституцией 1996 г., Президент остался главой государства, но перестал быть главой исполнительной власти (ст. 102). Президент получил право роспуска Верховной Рады в случае, если в течение тридцати дней одной пленарной сессии не могут начаться пленарные заседания (ст. 90). Окончательно закреплялась президентская вертикаль власти: право Президента назначать на должность и освобождать от должности председателей областных и районных государственных администраций (ст. 118) [11].
Парламент получил право участия в формировании правительства, но только в части назначения премьер-министра по представлению Президента (ст. 114). В то же время парламент сохранил право на резолюцию недоверия правительству, которая влечет за собой отставку последнего (ст. 115).
В целом можно сказать, что, с одной стороны, конституционная формула подверглась в 1996 г. некоторой парламентаризации (индекс формы правления снизился до +6, парламент сохранил право отставки правительства и участия в его формировании, а Президент получил право роспуска парламента, что характерно для парламентской формы правления). С другой стороны (и это более важно), институт президента был выведен из системы разделения властей и поставлен «над» законодательной, исполнительной и судебной властями с наличием значительных полномочиями в сфере каждой из них.
Новая попытка пересмотра конституции относится к 2000 г., когда Л. Кучма инициировал проведение референдума о внесении конституционных поправок. Предполагалось внести в Конституцию шесть изменений: возможность вынесения недоверия Верховной Раде на всеукраинском референдуме в качестве основания для роспуска Верховной Рады; возможность роспуска парламента в случае несформирования в течение одного месяца парламентского большинства или неутверждения в течение трех месяцев государственного бюджета; отмена депутатской неприкосновенности; уменьшение численности депутатов с 450 до 300; формирование двухпалатного парламента, одна из палат которого представляла бы интересы регионов; принятие Конституции не парламентом, а всеукраинским референдумом [29].
Первый и шестой вопросы после обращения оппозиционных депутатов в Конституционный Суд были признаны неконституционными и в итоговый текст бюллетеня не вошли [32]. По остальным вопросам подавляющее большинство избирателей (более 80%) высказались положительно [21].
Очевидно, что планируемые изменения были направлены на усиление президентских полномочий. Однако Конституция Украины не предусматривает прямого действия решений, принятых на референдуме, на что и указал
в своем решении Конституционный Суд. Одобренные на референдуме поправки должны были быть внесены в Конституцию парламентом, но народные депутаты даже не приступали к имплементации результатов референдума в конституционные нормы [1; 7]. Отказавшись от очередного неформального компромисса с парламентом, Л. Кучма не смог реализовать план по расширению президентских полномочий, после чего затяжной президентско-парламентский конфликт вошел в новую стадию.
К проекту реформирования конституционной формулы президент вернулся в конце второго срока полномочий. В октябре 2002 г. была образована комиссия по проведению конституционной реформы, 6 марта 2003 г. был издан указ Президента [23], в котором была отмечена цель изменений: переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления. В соответствии с новым проектом премьер-министр Украины назначается парламентом, а его кандидатура вносится Президентом по предложению политических партий; члены Кабинета Министров назначаются Верховной Радой (за исключением министров иностранных дел, внутренних дел, обороны, руководителей налоговой, таможенной служб, службы безопасности, государственного комитета по охране границы). В качестве противовеса расширяется право Президента по роспуску парламента. При этом парадоксальным образом Палата регионов в будущем двухпалатном парламенте наделялась большими полномочиями, чем Государственный совет, формируемый по принципу партийного представительства. Она должна была обладать правом вето и не могла быть распущена Президентом. В целом проект действительно можно оценить как шаг на пути к парламентаризированной полупрезидентской республике. Наиболее вероятная причина, стимулировавшая новый цикл изменений конституционной формулы, - окончание президентского срока Л. Кучмы и поиск его роли в новой политической ситуации. В любом случае необходимо было конституционно «ослабить» будущего президента. Однако Верховная Рада вновь не одобрила концепцию реформы, и к проекту конституционного реформирования вернулись только во время осенних событий 2004 г., последовавших за президентскими выборами.
Специально не останавливаясь на анализе событий 2004 г., отметим, что принятие закона о внесении изменений в Конституцию в декабре 2004 г. было следствием очередного неформального пакетного соглашения между представителями правящей и оппозиционной элиты. С одной стороны, правящая элита не препятствовала реализации незаконного решения Конституционного Суда о проведении «третьего тура» выборов, с другой стороны, Верховная Рада согласилась с принятием президентского проекта поправок к Конституции, значительно ослаблявшего полномочия нового Президента Украины. В соответствии с поправками Верховная Рада получила право формировать правительство и освобождать от должности его членов и одновременно с этим фактическую неподконтрольность Кабинету Министров и Президенту (ст. 90 Конституции Украины в редакции 2004 г.) [24].
Полномочия по выдвижению кандидатуры премьер-министра и министров (за исключением министра обороны и министра иностранных дел) переходили
к коалиции депутатских фракций, получивших в сумме более половины мест в парламенте (226 и более из 450). Основные дефекты избранной конституционной формулы заключались в следующем: непроработанность механизмов отставки отдельных министров, наличие в правительстве «президентских» и «парламентских» министров, порождающее конфликт внутри исполнительной власти и между исполнительной и законодательной властями.
По шкале А. Кроувела индекс формы правления снизился с +5 до +2. Реформа привела к ослаблению конституционных полномочий Президента, усилила диспропорциональность законодательных и незаконодательных полномочий Президента: «слабый» в отношении контроля над правительством президент остался «сильным» с точки зрения законодательного процесса, что заложило основу непрекращающегося политического конфликта.
Ситуативность конституционного компромисса декабря 2004 г. предопределила его будущее: после изменения соотношения сил и особенно после формирования нового состава парламента в 2006 г. он перестал устраивать и президента, и премьер-министра, и депутатское большинство в Верховной Раде. Это приводило к сложным, иногда тупиковым противоречиям [3]. Отметим лишь, что дефекты новой конституционной формулы стали причиной антиконституционного роспуска Верховной Рады в апреле 2007 г.. указ о котором породил, в свою очередь, целый ряд других неконституционных и незаконных решений [22; 27].
Через несколько месяцев после победы на президентских выборах В. Януковича, в сентябре 2010 г., Конституционный Суд Украины отменил закон 2004 г. о внесении изменений в Конституцию [31]. В. Янукович подчеркивал, что «изменения в конституцию (в 2004 г. - Н.Б.) вносились поспешно, в угоду политическому моменту, были причинами постоянных конфликтов во власти» [6]. Была восстановлена Конституция 1996 г. со значительными полномочиями Президента, и одновременно был образован орган для разработки нового проекта Конституции - Конституционная ассамблея во главе с первым Президентом Украины Л. Кравчуком [26; 8].
Таким образом, конституционное наполнение института президентства на Украине претерпело серьезные трансформации. В ходе реформирования конституции были использованы и затем апробированы и президентская, и президентско-парламентская, и парламентско-президентская модели. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что Конституция пересматривалась фактически постоянно: за двадцать дет украинской независимости таких попыток (как реализованных, так и в виде проектов) было по крайней мере девять, что свидетельствует о низкой степени институционализации президентства. Примечательно, что каждый президент регулярно критиковал действующий на тот момент вариант Конституции и подчеркивал необходимость разработки нового проекта.
Все решения о конституционной формуле по сути представляли собой ситуативные компромиссы президента и парламента либо правящей элиты и парламентской и внепарламентской оппозиции. Вводимые формальные институты, во-первых, были крайне противоречивыми и приводили только
к углублению политических конфликтов, во-вторых, пользовались крайне слабой легитимностью у самих политических акторов. Президенты постоянно тормозили закрепление формальных правил игры, манипулируя существующими неформальными договоренностями и пытаясь использовать проекты конституций как средства давления на парламент. Исключением в ряду неформальных компромиссов выглядит возврат к конституционной модели 1996 г., предпринятый президентом В. Януковичем в 2010 г. Существенным ресурсом, позволяющим президенту и далее менять Конституцию в обход парламента, стал принятый в ноябре 2012 г. Закон «О всеукраинском референдуме», в котором впервые в истории Украины было закреплено, что предметом референдума может быть, в частности, «одобрение новой редакции Конституции Украины, внесение изменений в Конституцию, отмена, утрата силы или признание недействующим закона о внесении изменений в Конституцию» [25].
Партийная институционализация института президентства
Давно замечено, что важнейшим фактором институционализации и долговечности любого политического режима является роль политических партий в данном режиме. Это касается и демократий, и диктатур, поскольку даже среди диктатур на практике более жизнеспособными оказываются однопартийные и военные режимы, чем режимы личной власти. По понятным причинам партии на постсоветском пространстве не могли возникнуть как выражение социальных расколов на основе широко общественного движения. Затруднялось развитие партий и другими факторами, связанными, например, с особенностями формы правления и избирательных систем [17]. В этой ситуации политическая элита могла пойти по пути формирования административной партии с целью превращения ее как минимум в институциональную опору власти, как максимум - в доминирующую партию в парламенте.
В целом задача партийного строительства декларировалась и президентами Украины. В 1999 г. Л. Кучма заявлял: «Я инициирую ускорение принятия закона о политических партиях, который помог бы им брать на себя роль политических кристаллизаторов общества и реально с этой ролью справляться» [14, с. 451]. Правящая элита пыталась отвести роль «партии власти» уже существующей партийной структуре, в значительной мере связанной с представителями государственного аппарата. В разное время эту роль «отдавали» Народно-демократической партии Украины (НДПУ), Социал-демократической партии Украины (объединенной) (СДПУ(о)) и Партии регионов Украины. Ни одна из этих попыток не увенчалась успехом.
В июле 1997 г. премьер-министром стал В. Пустовойтенко - один из лидеров НДПУ. Вскоре после этого членами этой партии стали глава Администрации Президента Е. Кушнарев, секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины В. Горбулин, ряд министров, губернаторов и других представителей власти [1, с. 227]. Таким образом, уже существующая партия «наполнялась» административным ресурсом и представителями правящей элиты. Наряду с НДПУ некоторые члены правящей элиты вошли в СДПУ(о).
По итогам выборов 1998 г. НДПУ получила 93 места, СДПУ(о) - 25 мест. Партии входили между собой в ситуативные коалиции по отдельным
вопросам, но устойчивого парламентского большинства так и не было образовано. Таким образом, президентом ставилась задача скорее не формирования административной партии, а создания пропрезидентского большинства в парламенте путем вхождения в уже существующие партии представителей правящей элиты и привлечение административного ресурса. В. Медведчук получил пост заместителя Председателя Верховной Рады. Позже Л. Кучма отмечал, что в победу списка НДПУ на выборах не верил и он сам, указывая, что победу коммунистов на парламентских выборах 1998 г. «невозможно было предотвратить никаким «административным ресурсом, никакой пропагандой» и что он «даже не пытался это делать» [15, с. 276]. После выборов Л. Кучма дистанцировался от НДПУ (в отставку были отправлены глава Администрации Президента Е. Кушнарев, премьер-министр, член НДПУ В. Пустовойтенко, вдвое уменьшилась фракция НДПУ в парламенте). Позиция НДПУ, выдвинувшей платформу, на основе которой партия согласилась бы поддержать Л. Кучму на президентских выборах, встретила резкое отторжение президента: «Я не собираюсь договариваться ни с кем, кроме собственного народа», - заявил он [1, с. 266]. После этого партия раскололась на две части и утратила прежний «административный» статус. В этот период президент опирался не столько на партии, сколько на финансово-промышленные группы, влияние которых на исполнительную власть с конца 1990-х гг. значительно усиливается.
В конце 1990-х - начале 2000-х гг. роль административной партии отчасти стала играть СДПУ(о), один из лидеров которой В. Медведчук возглавил Администрацию Президента. Ряд государственных служащих местного и регионального уровней стали переходить в СДПУ(о), но реальной правящей партией она так и не стала. Фракция СДПУ(о) в Верховной Раде составляла 26 депутатов [20].
Следующая попытка образовать партийную коалицию была предпринята накануне парламентских выборов 2002 г. Был создан избирательный блок «За Единую Украину!» во главе с главой Администрации Президента В. Литвиным, который получил по партийным спискам 66 мест в парламенте, но за счет депутатов-одномандатников смог увеличить фракцию до 121 депутата [39]. Однако уже в конце 2002 г., после назначения В. Януковича премьер-министром, на роль ведущей административной партии начинает претендовать выделившаяся из блока «За Единую Украину!» Партия регионов Украины во главе с новым премьер-министром.
В период президентства В. Ющенко, как казалось, институт президентства станет партийным, а партии начнут играть большую роль в политической системе. На это указывал тот факт, что сам В. Ющенко пришел к власти как кандидат от избирательного блока партий «Наша Украина» и оставался в течение всего президентского срока почетным председателем партии «Наша Украина» (затем «Народный Союз - Наша Украина»). Большинство членов Кабинета Министров и региональных государственных администраций также были представителями партий, поддержавших В. Ющенко на президентских выборах 2004 г. Повышению роли партий объективно должен был способствовать также переход к пропорциональной системе формирования Верховной
Рады и парламентскому принципу формирования правительства. Вместе с тем «Наша Украина» так и не стала институционализированной политической партией.
Во-первых, она представляла собой блок десяти политических партий, ни одна из которых не приняла решение о ликвидации после выборов; во-вторых, ее фракция (отчасти по первой причине) не стала доминирующей в парламенте; в-третьих, партия не стала субъектом принятия политических решений, оставаясь лишь инструментом для решения ситуативных политических задач. Очередная попытка создания «партии власти» провалилась, а президент не использовал чрезвычайно высокую (в 2005-2006 гг.) степень доверия к нему граждан для институционализации партии и выстраивания партийной вертикали. Тем не менее в период президентства В. Ющенко значение партийной принадлежности в политическом процессе несколько возрастает.
Существенная трансформация роли политической партии в качестве институциональной опоры президентской власти произошла только в период президентства В. Януковича. Он участвовал в президентских выборах как председатель Партии регионов (ныне он уступил этот пост премьер-министру
Н. Азарову, заняв должность почетного председателя партии [18]). После парламентских выборов 2012 г. партия обеспечила себе большинство в Верховной Раде (в блоке с фракцией Коммунистической партии Украины она получает «контрольный пакет» в 239 голосов из 450), а председателем парламента стал один из лидеров и основателей партии В. Рыбак. Правительство Н. Азарова де-факто формировалось по партийному принципу (из 23 членов нынешнего Кабинета Министров 15 являются членами Партии регионов2), руководители регионов также являются членами Партии регионов и в абсолютном большинстве возглавляют региональные отделения партии. Важно, что Партия регионов начинает активно выполнять функцию рекрутирования политической элиты, что выражается в карьерном продвижении на высокие государственные должности людей, уже сделавших карьеру в партии. Это отличает ее от прежних административных партий, в которые чиновники вступали чаще всего уже после того, как достигали высших постов.
Таким образом, в течение президентства Л. Кучмы, несмотря на попытки создания административных партий и коалиций, политические партии не играли существенной роли в формировании органов власти. Все заявления президента о повышении роли политических партий остались декларациями. Характерно, что проект новой административной партии либо коалиции появлялся всегда перед очередными выборами в парламент и ни одна из организаций как значимый актор не просуществовала более одного избирательного цикла. Беспартийными оставались президент и правительство, не было создано и фракции устойчивого большинства в парламенте. Статус же тех партий, которые претендовали на роль «партии власти», зависел не от их реальной роли в обществе и в парламенте, а от степени близости их лидеров к главе государства. Об этом же еще в 1994 г. предупреждал Председатель Верховной Рады А. Мороз, справедливо отмечая, что если «внутри государственного
2 Примечательно, что 15 из 23 членов Кабинета являются уроженцами Российской Федерации, Казахстана и пяти промышленных областей Востока Украины.
аппарата удастся создать политическую организацию, которая будет поддерживать его убеждения, то это будет не партия, а организация людей, заинтересованных в том, чтобы их отношения с президентом обеспечивали им возможность влиять на властные процессы..» [12, с. 7]. Тем самым подчеркивалась апартийность президентской власти и условность применения самого понятия «партия» к группе людей, ситуативно объединенных вокруг президента.
Период президентства В. Ющенко, несмотря на партийность президента, лишь в незначительной степени способствовал институционализации политических партий. Наконец, с 2010 г. наблюдается явная партийная институционализация государственной власти и института президентства в частности. Партия регионов трансформировалась из административной партии, созданной для обеспечения победы «преемника» Л. Кучмы на президентских выборах 2004 г., в «настоящую» политическую партию, контролирующую правительство, парламент, институт президента и региональные государственные администрации и - что еще более важно - несущую ответственность за выработку политического курса, его реализацию и результаты [18]. В. Януковичу удалось создать систему управления, основанную на партийных институтах (как в центре, так и на региональном уровне), что значительно повышает институционализацию института президентства и способствует стабильности политического режима.
Выборы и передача президентской власти
Существенным для институционализации института президента является процедура передачи власти, точнее, то, по каким правилам осуществляется эта передача, каков набор формальных и неформальных ограничений, который обеспечивает процесс передачи власти, и какие конституционные либо неконституционные способы продления полномочий применяются инкум-бентами. В данном аспекте важно, насколько соблюдаются конституционные ограничения сроков пребывания Президента у власти и каким способом получает власть новый Президент.
Украина была и остается одной из немногих стран постсоветского пространства, в которых действующие президенты и действующие премьер-министры дважды проигрывали выборы и добровольно уступали пост победившему кандидату. При этом победитель всегда (с 1994 г.) определялся во втором туре выборов.
В декабре 1991 г. на первых президентских выборах бывший секретарь Центрального Комитета Коммунистической партии УССР, председатель Верховной Рады Л. Кравчук с результатом 61,6% голосов избирателей уверенно выиграл выборы в первом туре у известного советского диссидента, лидера Народного Руха Украины В. Черновола [4]. Проигравшая сторона результаты не оспаривала.
В 1994 г. на досрочных выборах президента действующего главу государства Л. Кравчука во втором туре победил бывший премьер-министр, президент Украинского союза промышленников и предпринимателей Л. Кучма. Примечательно, что в первом туре победил Л. Кравчук (с отрывом в 6%), а во втором - Л. Кучма (с отрывом в 7%) [1, с. 113, 117]. Результаты выборов
не подвергались сомнению ни одним из участников процесса, и сразу же после объявления предварительных итогов голосования Л. Кравчук поздравил Л. Кучму с победой [12, с. 45]. Таким образом, при неравных условиях для кандидатов в ходе предвыборной борьбы [1, с. 104] стала возможной победа оппозиционного кандидата и признание поражения инкумбентом.
В 1999 г. основными конкурентами были действующий президент Л. Кучма и лидер Коммунистической партии Украины П. Симоненко. По оценкам наблюдателей, выборы отличались активным использованием административного ресурса, хотя и в этом случае инкумбенту не удалось победить в первом туре. Л. Кучма победил с результатом 56,2%, заняв первое место в 18 регионах, П. Симоненко набрал 37,8%, победив лишь в 9 регионах [19]. Результаты выборов также не оспаривались.
На исходе второго срока Л. Кучмы ряд признаков свидетельствовал о том, что президент планирует трансформировать формальные правила таким образом, чтобы они позволяли ему баллотироваться на третий срок либо перейти на другую должность, сохранив прежнее влияние в политической системе. Об этом свидетельствует замысел и подготовка конституционной реформы 2003 г., которая анализировалась выше, и решение Конституционного Суда Украины 25 декабря 2003 г. Конституционный Суд постановил, что, поскольку Л. Кучма избирался по действующей Конституции только один раз (в 1999 г.), он имеет право баллотироваться на очередных выборах Президента Украины в 2004 г. [33] (трое судей при этом высказали особые мнения, зафиксированные в решении суда). В данном контексте для нас существенно лишь то, что по решению Верховного Суда был проведен «третий тур» выборов, являвшийся грубым нарушением закона о выборах Президента. Исход третьего тура при этом был известен заранее. Фактически выборы лишь юридически закрепили победу В. Ющенко, уже достигнутую в ходе переворота в ноябре 2004 г. Официального поздравления и признания результатов выборов со стороны проигравшего кандидата
В. Януковича не было, но он признал победу В. Ющенко де-факто, согласившись на участие в «третьем туре» и на те правила игры, которые были закреплены в пакетном соглашении (прежде всего, на конституционную реформу). Иск, поданный В. Януковичем в Верховный Суд и оспаривавший результаты «третьего тура», не был даже принят к рассмотрению.
На президентских выборах в феврале 2010 г. конкурировали премьер-министр Ю. Тимошенко и председатель Партии регионов В. Янукович. Президент В. Ющенко не вышел во второй тур, заняв пятое место в первом туре. Во втором туре с результатом 48,9% победил В. Янукович, Ю. Тимошенко набрала 45,4% [30]. По оценкам международных наблюдателей, выборы были свободными и справедливыми. Ю. Тимошенко обжаловала итоги выборов в Верховном Суде, но вскоре отозвала иск. Важнее всего то, что Ю. Тимошенко отказалась признавать Януковича законно избранным Президентом: она выразила уверенность, что «ее иск останется для истории документальным свидетельством того, что Янукович не был избран легитимным президентом» [35]. Еще более характерно, что в судебном иске Ю. Тимошенко содержалось требование «обязать Центральную избирательную комиссию назначить повтор-
ное голосование по выборам главы государства на третью неделю после дня вступления решения суда в законную силу» [36]. Иначе говоря, Ю. Тимошенко вновь пыталась добиться проведения «третьего тура» выборов, т.е. снова выйти за рамки правового поля и «в виде исключения» нарушить требования закона о выборах.
Таким образом, смена власти произошла в рамках конституционных правил, однако проигравшая сторона отказалась признавать итоги выборов и избранного Президента. В 2011 году Ю. Тимошенко была осуждена и приговорена к семи годам лишения свободы с запретом занимать государственные должности в течение трех лет после отбытия основного наказания [34]. Впервые в истории современной Украины побежденный соперник был устранен из политики путем уголовного преследования. Оставляя за рамками обоснованность и качество обвинений, предъявленных Ю. Тимошенко, можно констатировать, что В. Янукович тем самым устранил своего главного соперника на будущих президентских выборах.
По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Институт президентства Украины проходит длительный и чрезвычайно сложный путь институционализации, который нельзя считать полностью завершенным и сегодня. Тем не менее, несмотря на ряд кризисов и конфликтов в системе государственной власти, можно отметить явную тенденцию к институционализации президентства в Украине на протяжении последних двадцати лет. Это прослеживается в результате определения индексов институционализации института президентства по тем критериям, которые и были проанализированы в настоящей работе (таблица).
Таблица
Индексы институционализации института президентства в Украине в 1991-2013 гг.
Критерии / Президент Л. Кравчук (1991-1994) Л. Кучма (1994-2005) В. Ющенко (2005-2010) В. Янукович (2010 -)
Количество изменений в Конституции 0 1 2 2
Наличие институциональной опоры в виде политической партии 0 0 1 2
Партийность Президента 0 0 2 2
Статус Президента (глава государства / глава ИВ) 1 0 0 0
Реализация права роспуска парламента 1 1 0 1
Соблюдение сроков пребывания в должности 1 2 0 2
Критерии / Президент Л. Кравчук (1991-1994) Л. Кучма (1994-2005) В. Ющенко (2005-2010) В. Янукович (2010 -)
Способ передачи президентской власти 3 4 2 4
Итого 6 из 15 8 из 15 7 из 15 13 из 15
Индекс институционализации 0,40 0,53 0,47 0,87
Изменения конституции, ставшие традиционными для современной Украины, борьба конституционных проектов и формул распределения полномочий между высшими органами власти были характерны для периодов президентства Л. Кравчука, Л. Кучмы и особенно В. Ющенко. Как было показано, большинство изменений лишь фиксировали неформальные договоренности политических элит, часто принимавшиеся «в пакете» с другими решениями. Определенную черту под этими трансформациями подвело решение Конституционного Суда об отмене всех поправок в Конституцию и возвращении первоначального текста, принятого в 1996 г. Данное решение, будучи спорным с юридической точки зрения, способствовало прекращению конфликтов высших органов власти и институционализации института президентства. Преемственность просматривается и в конституционном статусе президентства как главы государства, но не главы исполнительной власти (лишь однажды и на очень короткий срок такое соединение было закреплено в Конституции Украины).
Президенты также старались прямо не нарушать существующие конституционные нормы. Случай прямого нарушения Конституции Президентом был зафиксирован лишь однажды, когда в 2007 г. В. Ющенко принял решение о роспуске Верховной Рады.
Существенно изменилась роль политической партии как институциональной опоры президента. В период президентства Л. Кравчука и Л. Кучмы, власть которых имела явный апартийный (или, как выражался Л. Кучма, «надпартийный») характер, партии вообще не рассматривались главами государства в качестве значимых политических субъектов, хотя необходимость их развития и постоянно декларировалась. Для Л. Кучмы партия или блок партий были скорее попыткой консолидировать ближайшее окружение и обеспечить ему определенное количество мест в парламенте (речь даже не шла о парламентском большинстве). Ни одна административная партия не просуществовала более одного электорального цикла в качестве значимого политического актора. Напротив, Партия регионов во главе с В. Януковичем, будучи по происхождению типично административной, показала способность существовать в условиях ограниченной административной поддержки и успешно конкурировать с другими политическими партиями, находясь в оппозиции. Действия первого действительно партийного президента В. Януковича привели к формиро-
ванию де-факто партийного правительства, опирающегося на партийное большинство в парламенте. Это свидетельствует о том, что президентская власть стала партийной, а партия превратилась в главную институциональную опору президента, не став при этом авторитарно-доминатной [16]. Кабинет Министров остается относительно автономным органом, однако нынешний партийный президент, в отличие от прежних, не может не нести политическую ответственность за деятельность партийного Кабинета, тем более что последний опирается и на партийное большинство в парламенте. Таким образом, конституционная формула 1996 г., возвращенная в 2010 г.. работает в совершенно иных политических условиях и приводит к другим эффектам. Несомненно, укрепление института партии будет способствовать не только усилению ресурса лично В. Януковича, но и стабильности всего политического режима, при котором борьбу за президентский пост ведут не личности или кланы, а сильные политические партии (при всей специфике украинских политических партий). Институционализация президентской партии стимулирует и другие политические силы к консолидации, институционализации и борьбе по правилам.
Администрация Президента, несмотря на декларируемые радикальные ее трансформации и «сокращения», сохраняла роль главного административного ресурса президента, его контрольного органа, а часто и параллельного правительства. При преобразовании в секретариат ее роль, значение и численность, вопреки декларациям В. Ющенко, даже возросли. При В. Януковиче этот орган сохраняет свое значение и выполняет сходные функции, однако есть и существенное отличие: в условиях партийности президента и правительства значение администрации как параллельного правительства утрачивается, часть ее функций переходит к партийному руководству, а руководители администрации, в свою очередь, рекрутируются из высшей партийной элиты. Все это позволяет говорить о трансформации всей системы управления и тенденциях ее институционализации.
За двадцатилетие в Украине были сформированы традиции передачи президентской власти по правилам. Провалы попыток продления полномочий Л. Кучмой и реализации сценария «преемник» привели к власти, хотя и с нарушением закона, оппозиционную элиту, которая была сменена по итогам выборов. Это позволяет сделать вывод о необратимости институционализации процедур передачи президентской власти и рационализации института президентства, который не может восприниматься как собственность того или иного лица.
Таким образом, анализ по критериям институционализации позволяет сделать вывод о том, что в период президентства Л. Кравчука индекс институционализации был довольно низким (0,40), при Л. Кучме он повысился до
0,53 (прежде всего за счет конституционной стабилизации и передачи власти в срок и по правилам), при В. Ющенко вновь снизился (0,47) и значительно повысился в период президентства В. Януковича (0,87) за счет факторов, проанализированных выше (рисунок).
Это дает основания для вывода о том, что при всех издержках, конфликтах и высокой роли неформальных институтов тенденция к институционализации института президентства очевидна: если укрепление президентской власти при Л. Кучме и В. Ющенко (при последнем скорее ослабление) можно с оговорками назвать укреплением личной власти президента, то последние тенденции свидетельствуют о развитии политических институтов. Это напрямую не коррелирует с укреплением демократии (высоко институционализированными могут быть и автократические режимы), но позволяет прогнозировать стабильность политического режима Украины в ближайшей перспективе и закрепление формальных правил игры как наименее неприемлемого способа политической конкуренции для политических акторов.
Список литературы
1. Бондаренко К.П. Леонид Кучма: портрет на фоне эпохи. Харьков, 2007.
2. Борисов Н.А. Институционализация института президентства и перспективы консолидации политических режимов на постсоветском пространстве // Полития. 2011. № 4. С. 93-103.
3. Борисов Н.А. Политические события на Украине-2007: «вечное возвращение», политический кризис или путь к консолидации демократии? // Вестн. РГГУ. Сер.: Политология. Соц.-коммуникатив. науки. 2008. № 1. С. 202-21б.
4. Выборы Президента Украины - 2010: большая политика [Электронный ресурс]. URL: http://www.president2010.info/ru/page/13 (дата обращения:
13.07.2013).
5. Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 200б.
6. Звернення Президента України до народу 1 жовтня 2010 р. [Электронный ресурс]. URL: http://www.president.gov.ua/news/18335.html (дата обращения: 13.07.2013).
7. КармазінаМ.С. Президентство: український варіант. Київ, 2007.
8. Конституційна Асамблея України [Электронный ресурс]. URL: http:// cau.in.ua (дата обращения: 20.07.2013).
9. Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України [Электронный ресурс]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/1к-95вр (дата обращения: 15.07.2013).
10. Конституція (Основний Закон) України [Электронный ресурс]: прийнята на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання 20 квітня 1978 р. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/888-09 (дата обращения: 13.07.2013).
11. Конституція України [Электронный ресурс]: прийнята 28 червня 199б р. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр (дата обращения:
13.07.2013).
12. Кравчук Л.М. Одна Україна, єдиний народ: політичні роздуми над записами в щоденнику. Харків, 2010.
13. Краслянський А. Президент без віце-президента // Голос України. 1991. б лип. С. 2.
14. Кучма Л.Д. Вірю в український народ: вибр. ст., виступи, 1994-2000. Київ, 2000.
15. Кучма Л.Д. После майдана: записки президента. 2005-200б. Киев, 2007.
16. Мелешкина Е.Ю. Доминирование по-русски или мировой феномен? // Политическая наука. 200б. № 1. С. 135-1б1.
17. Михалева Г.М. Институт партий: европейская история и российский опыт многопартийности // Вестн. РГГУ. Сер. Политология. Соц.-коммуникатив. науки. 2008. № 1. С. 118-140.
18. Партия регионов Украины: офиц. информ. портал. URL: http:// partyofregions.ua/about (дата обращения: 13.07.2013).
19. Підсумки голосування 14 листопада 1999 р. [Электронный ресурс].
URL: http://www.cvk.gov.ua/pls/vp1999/WEBPR0C0 (дата обращения:
13.07.2013).
20. Підсумки голосування по партіях (виборчих блоках партій). Результати голосування по Україні в одномандатних виборчих округах [Электронный ресурс]. URL: http://www.cvk.gov.ua/pls/vd2002/webproc0v?kodvib=1&rejim=0 (дата обращения: 15.07.2013).
21. Повідомлення Центральної виборчої комісії про підсумки всеукраїнського референдуму 1б квітня 2000 р. [Электронный ресурс]. URL: http://www.cvk.gov.ua/ows-doc/doc-ref/rez.htm (дата обращения: 15.07.2013).
22. Про вибори Президента України та народних депутатів України [Электронный ресурс]: постанова Верхов. Ради України від 30 квітня 2007 р. № 998-V. URL: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=998-16 (дата обращения: 19.07.2013).
23. Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» [Электронный ресурс]: указ Президента України від б березня 2003 р. № 197/2003. URL: http://zakon4.rada.gov. ua/laws/show/197/2003 (дата обращения: 15.07.2013).
24. Про внесення змін до Конституції України [Электронный ресурс]: Закон України від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/2222-15 (дата обращения: 13.07.2013).
25. Про всеукраїнський референдум [Электронный ресурс]: Закон України від б листопада 2012 р. № 5475-VI. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ референдум (дата обращения: 17.07.2013).
26. Про Конституційну Асамблею (із змінами) [Электронный ресурс]: указ Президента України від 17 травня 2012 р. № 328/2012. URL: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/328/2012 (дата обращения: 13.07.2013).
27. Про політичну ситуацію в Україні, пов'язану з оголошенням Указу Президента України від 2 квітня 2007 року “Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України” [Электронный ресурс]: постанова Верхов. Ради України від 2 квітня 2007 р. № 839-V. URL: http://zakon1.rada.gov.ua/ cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=839-1б (дата обращения: 18.07.2013).
28. Про Президента Української РСР [Электронный ресурс]: Закон Укр. Радянської Соц. Респ. від 5 липня 1991 р. № 1295-XII. URL: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/1295-12 (дата обращения: 17.07.2013).
29. Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою [Электронный ресурс]: указ Президента України від 15 січня 2000 р. № б5/2000. URL: http://www.cvk.gov.ua/ows-doc/doc-ref/ukazPres.htm (дата обращения: 13.07.2013).
30. Результати голосування по Україні, повторне голосування з виборів Президента України 7 лютого 2010 р. [Электронный ресурс]. URL: http://www. cvk.gov.ua/pls/vp2010/WP0011 (дата обращения: 15.07.2013).
31. Рішення Конституційного суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р. № 20-рп/2010 [Электронный ресурс]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v020p710-10/ page (дата обращения: 13.07.2013).
32. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р. № 3-рп/2000 [Электронный ресурс]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/v003p710-00 (дата обращения: 18.07.2013).
33. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 53 і 47 народних депутатів України про офіційне тлумачення положення частини третьої статті 103 Конституції України (справа щодо строків перебування на посту Президента України) від 25 грудня 2003 р. № 22 рп/2003 [Электронный ресурс]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v022p710-03 (дата обращения: 18.07.2013).
34. Суд приговорил экс-премьера Украины Тимошенко к семи годам тюрьмы [Электронный ресурс]. URL: http://ria.ru/justice/20111011/455578454. html (дата обращения: 20.07.2013).
35. Тимошенко объяснила, почему отзывает иск [Электронный ресурс]. URL: http://rian.com.ua/politics/20100220/78314903.html (дата обращения:
18.07.2013).
36. Тимошенко просить призначити «третій тур» [Электронный ресурс] // Выборы Президента Украины - 2010: большая политика. Київ, 2009-2010. иКЬ: http://www.president2010.info/ru/news/3019 (дата обращения: 19.07.2013).
37. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
38. Хантингтон С. Третья волна: демократизация в конце ХХ века. М., 2003.
39. Якісний склад Верховної Ради. Належність до партій (блоків) [Электронный ресурс]. иИЬ: http://www.cvk.gov.ua/pls/vd2002/WEBPROC0V(дата обращения: 18.07.2013).
