ИНСТИТУТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СТРАН ЕАЭС Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.4

Н.Л. Бондаренко, Т.М. Халецкая

Академия управления при Президенте Республики Беларусь, Минск, 220007 e-mail: 2iu@tut.by, tania80@rambler.ru

ИНСТИТУТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СТРАН ЕАЭС

На основе анализа положений законодательства стран ЕАЭС, а также положений правовой доктрины доказывается комплексный характер института права собственности на природные ресурсы, нормы которого содержатся как в гражданском, так и в природоресурсном законодательстве. Вносятся предложения по комплексному и системному правовому регулированию названного правового института.

Ключевые слова: земельный участок, земля, право собственности, правовой режим, природные ресурсы.

N.L. Bondarenko, T.M. Khaletskaya

Academy of Public Administration under the President of the Republic of Belarus,

Minsk, 220007 e-mail: 2iu@tut.by, tania80@rambler.ru

INSTITUTION OF NATURAL RESOURCES OWNERSHIP IN EEU COUNTRIES LEGISLATION

Based on an analysis of the provisions of the EEU countries legislation, as well as the provisions of the legal doctrine, the complex nature of the institution of natural resources ownership the norms of which are contained in both civil and natural resource legislation is proved. The proposals for a comprehensive and systemic legal regulation of this legal institution are made.

Key words: land plot, land, ownership, legal regime, natural resources.

В законодательстве Республики Беларусь системная совокупность правовых норм, регулирующих право конкретного собственника природных ресурсов на владение, пользование и распоряжение ими, в настоящее время отсутствует. В главе 17 «Вещные права на недвижимое имущество» Гражданского кодекса (далее - ГК) Республики Беларусь содержится всего несколько статей, касающихся вещных прав на земельные участки, которые носят преимущественно отсылочный к нормам земельного законодательства характер. Не содержится в ГК Республики Беларусь и определения объектов, о которых идет речь, неясно, что следует понимать под землей и другими природными ресурсами. В тексте Кодекса термины «земля» и «земельные участки» упоминаются как синонимы (ст. 129, 130, 210, 240, 262, 263, 627, 631 ГК Республики Беларусь) [1]. В ГК РФ эти отношения также недостаточно подробно регламентированы. Так, в п. 2 ст. 261 ГК РФ «Земельный участок как объект права собственности» закреплено, что «право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения» [2].

Определение понятия земельного участка как объекта права собственности обнаруживается в Земельном кодексе (далее - ЗК) РФ, где указано, что «земельный участок как объект права собственности и иных прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи» (п. 3 ст. 6) [3]. Это понятие содержит характеристики, позволяющие идентифицировать его как объект гражданских прав (недвижимая вещь, индивидуально определенная вещь) и не отражающие такие его специфические признаки, как целевое

назначение и обязанность собственника использовать земельный участок по его целевому назначению (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

В соответствии со ст. 1 Кодекса Республики Беларусь о Земле (далее - КоЗ), земля (земли) -земная поверхность, включая почвы, рассматриваемая как компонент природной среды, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственная материальная основа хозяйственной и иной деятельности. Земельным участком признается часть земной поверхности, имеющая границу и целевое назначение и рассматриваемая в неразрывной связи с расположенными на ней капитальными строениями (зданиями, сооружениями). Земли и земельные участки, которые используются или могут быть использованы в хозяйственной или иной деятельности, охватываются понятием «земельные ресурсы». Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-ХИ «Об охране окружающей среды» рассматривает природные ресурсы как компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Земля (включая почвы) относится к компонентам природной среды [4].

Таким образом, принципиальное отличие земли от земельного участка состоит в обладании последним такими характеристиками, как границы, целевое назначение и связь с расположенными на нем капитальными строениями. Прав Е.А. Суханов, который разграничивает землю и земельные участки: «Земля, земельные ресурсы - это, конечно, предмет земельного права. Земля как территория - предмет конституционного, международного, административного права. А вот земельный участок, имеющий кадастровый номер, - это индивидуально-определенная вещь. С ней совершаются гражданско-правовые сделки: от купли-продажи до наследования. И это чистой воды гражданское право. Здесь ничего земельно-правового нет» [5]. Исходя из сказанного, регулирование вопросов, касающихся реализации прав собственности на земельные участки, - прерогатива гражданского законодательства.

Вопрос о том, каким кодексом - гражданским или земельным - должно регулироваться право собственности на земельные участки, решается в странах ЕАЭС по-разному как в законодательстве, так и в правовой доктрине. Так, ГК Республики Казахстан содержит лишь одну статью, в которой воспроизводится ст. 6 Конституции страны [6]. Раздел 2 ЗК Республики Казахстан «Право собственности, право землепользования и иные вещные права на землю» состоит из семи глав, в которых подробно регламентированы вопросы, касающиеся определения земельного участка как объекта права собственности, права землепользования и иных вещных прав, порядка возникновения права собственности на земельный участок, сервитутов, залога земельных участков и прекращения права собственности, а также права и обязанности собственников земельных участков и землепользователей при использовании земельных участков [7].

Аналогичный подход избран и законодателем Кыргызской Республики, закрепившим в ГК страны положение о том, что «Право собственности на землю, недра и другие природные ресурсы определяется Конституцией Кыргызской Республики, Земельным кодексом и иным законодательством» (ст. 226) [8], и подробно регламентировавшим в том числе гражданско-правовые отношения в земельном законодательстве [9].

Отдельный параграф главы 10 ГК Азербайджанской Республики «Особые виды права собственности» посвящен особенностям права собственности на землю, однако подробно эти вопросы гражданским законодательством также не урегулированы [10], это сделано в ЗК Азербайджанской Республики [11]. Законодатель Республики Армения регулирует вопросы, касающиеся права собственности и других имущественных прав на землю как в главе 13 ГК Республики Армения [12], так и в ЗК Республики Армения [13], что приводит к дублированию ряда вопросов, касающихся осуществления прав собственности на землю. Аналогичная ситуация характерна для Республики Беларусь и Российской Федерации: вопросы, касающиеся права собственности и других вещных прав на землю, имеют «двойное подчинение», будучи урегулированными гражданским и земельным законодательством. В связи с этим российские ученые - авторы-разработчики Концепции развития законодательства о вещном праве - обоснованно предлагают расширить правовое регулирование права собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты именно в гражданском законодательстве [14].

Таким образом, право собственности на землю и иные природные ресурсы регулируется одновременно гражданским, земельным и иным природоресурсным законодательством, при этом

комплексность правового регулирования отсутствует, а регулирование отдельных отношений носит фрагментарный характер. В некоторых случаях достаточно сложно определить, в ведении какого законодательства должны находиться вопросы правового регулирования тех или иных отношений.

Представители российской науки экологического права включают отношения собственности на природные объекты и ресурсы в предмет экологического права [15, 16]. Белорусские ученые право собственности на компоненты природной среды характеризуют как «комплексный институт права экологического», признавая, что «в субъективном смысле право собственности на компоненты природной среды - объем правомочий субъектов права по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в их собственности» [17, с. 113], что согласуется с триадой правомочий собственника. Однако если обратиться к положениям правовой доктрины, нетрудно заметить, что в предмет экологического права традиционно включаются отношения по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, а также защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц [15, 16], а предмет земельного права составляют общественные отношения, возникающие в связи с использованием и охраной земель как объекта хозяйственной эксплуатации (экономической деятельности) [18].

Таким образом, природоресурсные отрасли права связаны между собой, прежде всего, по предмету правового регулирования (отношения по охране и научно обоснованному, рациональному использованию природных ресурсов) [19].

Гражданское право является основным регулятором отношений оборота природных ресурсов, а также и ответственности за вред, причиненный природным ресурсам. Гражданское законодательство определяет содержание права собственности и порядок осуществления таких правомочий, как владение и распоряжение, а земельное законодательство - правомочия пользования земельными участками. Тем не менее В.Н. Яковлев весьма категоричен и предлагает «признать и законодательно закрепить «положение о верховенстве экологической, природоресурсной отраслей права над всеми иными отраслями права России», а также «полностью изъять из ГК РФ правовые нормы всей главы 17 «Право собственности и иные вещные права на землю» [20]. С.А. Боголюбов, напротив, полагает, что отработанные, четкие и апробированные за тысячелетия гражданско-правовые предписания должны придавать стабильность природоресурсным отношениям, обеспечивать наряду с государственным регулированием их эффективную правовую защиту [21].

Очевидно, что институт права собственности, являющийся основой гражданского права, ориентированного, в первую очередь, на регулирование имущественных отношений, является точкой пересечения интересов гражданского права и природоресурсного права. Земельные участки, участки недр, поверхностные водные объекты, а также леса и многолетние насаждения являются разновидностью недвижимого имущества (ст. 130 ГК Республики Беларусь), а согласно ст. 3 КоЗ Республики Беларусь объектами земельных отношений являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и их части. Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения, порядок осуществления права собственности и других вещных прав, а также порядок прекращения права собственности.

Приоритет гражданского права в регулировании исследуемых отношений подтверждается в том числе и нормами природоресурсного законодательства. Так, защита права собственности на природные ресурсы, в том числе находящиеся в собственности государства, осуществляется с помощью способов защиты гражданских прав: признания недействительными сделок, нарушающих право государственной собственности (ст. 48 КоЗ Республики Беларусь); восстановления положения, существовавшего до нарушения права (ст. 86 КоН Республики Беларусь, ст. 108 ЛК Республики Беларусь); пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (ст. 38 КоН Республики Беларусь); возмещения убытков (ст. 75 КоЗ Республики Беларусь; ст. 36 КоН Республики Беларусь); прекращения или изменения правоотношения (ст. 34 ВК Республики Беларусь); иных способов, предусмотренных законодательством. ГК Республики Беларусь в числе способов защиты закрепляет иск об истребовании имущества из чужого незаконного владения (виндикационный иск) и иск об устранении препятствий в осуществле-

нии собственником правомочий пользования и распоряжения имуществом (негаторный иск). Субъект земельных отношений вправе избрать любой вещно-правовой способ защиты прав.

Вред, причиненный природным объектам в результате экологического правонарушения, носит имущественный характер, возмещается в денежной форме. В природоресурсных кодексах не содержатся основания и условия ответственности, в них не говорится о вине и виновной ответственности, о презумпции вины причинителя вреда (ст. 61 ВК Республики Беларусь; ст. 96 КоЗ Республики Беларусь). Следовательно, обязательство по возмещению вреда является гражданско-правовым, а гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, наступает, в первую очередь, на основании соответствующих норм ГК Республики Беларусь и во вторую - природоресурсового законодательства. ГК Республики Беларусь содержит основные принципы, основания и условия имущественной ответственности юридических лиц и граждан, а природоресурсное законодательство - соответствующие правила и методику исчисления имущественного вреда, таксы для подсчета ущерба, размеры неустоек и т. п. [22]. Так, в соответствии со ст. 108 ЛК Республики Беларусь, вред, причиненный лесам, подлежит возмещению в соответствии с таксами для определения размера возмещения вреда, причиненного лесам, устанавливаемыми Президентом Республики Беларусь. При невозможности определения размера вреда, причиненного лесам, в соответствии с таксами для определения размера возмещения вреда, причиненного лесам, либо при отсутствии таких такс размер вреда, причиненного лесам, определяется по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния лесов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Таким образом, наряду с таксовой ответственностью в природоохранительных отношениях применяется гражданско-правовой способ возмещения вреда в виде взыскания ущерба и затрат, необходимых для восстановления нарушенного положения в природе, а также упущенной выгоды.

Поскольку в ГК урегулированы вопросы, касающиеся содержания, порядка осуществления правомочий по владению и распоряжению, а также способов защиты права собственности, можно утверждать, что право собственности на природные ресурсы является комплексным институтом гражданского права, а природные ресурсы как объекты гражданского права и других отраслей права имеют особый правовой режим, под которым следует понимать систему нормативно-правовых предписаний, касающихся содержания права собственности, порядка осуществления прав и исполнения обязанностей собственника в отношении земли и иных природных ресурсов как объектов недвижимого имущества, а также пределов реализации данного права и оснований его ограничения.

Содержание права собственности состоит из трех правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения. В соответствии с п. 3 ст. 210 ГК Республики Беларусь владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и защищаемые законом интересы других лиц.

Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством об охране и использовании земель и иным законодательством об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов (п. 3 ст. 129 ГК Республики Беларусь). С одной стороны, в отсутствие законодательного определения права собственности указание на возможность свободного осуществления правомочий собственника можно было бы приветствовать. Но, с другой стороны, вряд ли данную норму можно признать эффективной, поскольку она носит очевидный декларативный характер. Во-первых, как было отмечено выше, в частной собственности могут находиться только земельные участки. Во-вторых, утверждать о том, что владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственником свободно, нельзя, поскольку земля представляет собой объект, ограниченный в обороте. А в-третьих, в отношении этих объектов принцип неприкосновенности собственности, как и другие гражданско-правовые принципы, действуют со значительными ограничениями, устанавливаемыми под влиянием публичных интересов, отодвигающих интересы частных собственников на второй план. Всеобъемлющего господства собственника над вещью, выраженного в его праве по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, как такового в отношении земельных участков не прослеживается [23].

Идентифицируясь в гражданском обороте как земельный участок, земля не выделяется из природной среды и экосистемы как ее составная часть, поэтому правовой режим земли имеет весьма специфичный характер, выражающийся в значительном количестве ограничений прав собственника. Единого права собственности, предполагающего наличие у всех собственников одинаковых правомочий в отношении принадлежащего им имущества, как бы не существует, а имеется некое абсолютное право государственной собственности и «ограниченное» право частной собственности. Прав Г.А. Гаджиев, утверждающий, что «одно дело - объекты, предназначенные для личного потребления; здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумный минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности. Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей» [24].

Таким образом, в отношениях, регулируемых природоресурсным законодательством, содержание правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение) и других субъектов прав на природные ресурсы определяется по принципу «дозволено лишь то, что прямо предусмотрено в законе».

Литература

1. Гражданский кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 28 окт. 1998 г. : одобр. Советом Респ. 19 нояб. 1998 г. [Электронный ресурс]. - URL: // http://www.pravo.by/ (дата обращения: 26.03.2020).

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г., 51-ФЗ [Электронный ресурс]. - URL: // http://www.pravo.by/ (дата обращения: 26.03.2020).

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г., № 136-Ф3 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pravo.by/ (дата обращения: 26.03.2020).

4. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., № 1982-XII // Кон-сультантПлюс. Беларусь / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. -Минск, 2020.

5. Интернет-интервью с Е.А. Сухановым от 29 декабря 2008 г. [Электронный ресурс]. -URL: http// www.consultant.ru/ law/ interview/ sukhanov.html (дата обращения: 23.03.2020).

6. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть): от 27 дек. 1994 г., № 269-XII: в ред. от 24 нояб. 2015 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=1006061&doc_id2=1006061 (дата обращения: 23.03.2020).

7. Земельный кодекс Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями по состоянию на 03.04.2019 г.) [Электронный ресурс]. - URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id= 1040583#sub_id=200000. (дата обращения: 29.03.2020).

8. Гражданский кодекс Кыргызской Республики. Часть II: от 5 янв. 1998 г., № 1: в ред. от 30 июля 2015 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://online.adviser.kg/Document/?doc_id= 30212538 (дата обращения: 23.03.2020).

9. Земельный кодекс Кыргызской Республики от 2 июня 1999 года, № 45 [Электронный ресурс]. - URL: cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/8 (дата обращения: 23.03.2020).

10. Гражданский кодекс Азербайджанской Республики от 28 декабря 1999 года [Электронный ресурс]. - URL: base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2577 (дата обращения: 23.03.2020).

11. Земельный кодекс Азербайджанской Республики от 25 июня 1999 года, № 695-IQ [Электронный ресурс]. - URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=30420125&mode=p (дата обращения: 23.03.2020).

12. Гражданский кодекс Республики Армения: от 28 июля 1998 г., № ЗР-239 [Электронный ресурс]. - URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2998. (дата обращения: 23.03.2020).

13. Земельный кодекс Республики Армения от 4 июня 2001 года, № ЗР-185 [Электронный ресурс]. - URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=8657 (дата обращения: 23.03.2020).

14. Концепция развития законодательства о вещном праве (проект) // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда Рос. Федерации. - 2009. - № 4. - С. 24-29.

15. БринчукМ.М. Экологическое право: Учебник // СПС КонсультантПлюс, 2020.

16. Демичев А.А., Грачева О.С. Экологическое право: Учебник. М.: Прометей, 2017. - 348 с. // СПС КонсультантПлюс, 2020.

17. Балашенко С.А. Экологическое право: Учебник / С.А. Балашенко, Т.И. Макарова, В.Е. Лизгаро. - Минск: Вышэйшая школа, 2016. - 383 с.

18. Шингель Н.А. Земельное право: Учеб.-метод. комплекс для студентов заоч. и дистанц. форм обучения специальности «Правоведение» / Авт.-сост. Н.А. Шингель. - Мн.: ФУСТ БГУ, 2003. - 118 с.

19. Волков Г.А. О методологии природоресурсных отраслей права // СПС КонсультантПлюс, 2020.

20. Яковлев В.Н. Компоненты окружающей природной среды - не «вещь» и не «имущество», отношения по их использованию и охране - предмет регулирования экологической и при-родоресурсных отраслей права // СПС КонсультантПлюс, 2020.

21. Боголюбов С.А. Проблемы реализации права собственности на природные ресурсы // СПС КонсультантПлюс, 2020.

22. Романов В.И. Соотношение гражданского и природоресурсного законодательства по искам о возмещении вреда, причиненного природным объектам // СПС КонсультантПлюс, 2020.

23. Бондаренко Н.Л. Социальная функция права собственности в контексте конституционного принципа ее неприкосновенности / Н.Л. Бондаренко // Вестник Томского государственного университета. Право. - 2018. - № 28. - C. 106-116.

24. Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // СПС Кон-сультантПлюс, 2020.