CC BY
171
ИНСТИТУТ ПАРЛАМЕНТСКИХ РАССЛЕДОВАНИЙ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ В ПРАКТИКЕ РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ1
© Якимова Е. М., 2006
Е. М. Якимова — аспирант кафедры конституционного права Юридического института ИГУ
Исследование государственно-правовых институтов России с точки зрения практики функционирования однотипных институтов в зарубежных странах представляет особый интерес, поскольку в России, по сути, еще продолжается процесс формирования системы органов государственной власти. Государственные деятели и ученые продолжают поиск новых решений проблемы эффективного функционирования данной системы, что привело, в частности, к осознанию ими необходимости совершенствования контрольных полномочий органов государственной власти.
Институт парламентских расследований — одна из форм парламентского контроля, элемент системы сдержек и противовесов, получил распространение в большинстве стран мира. Проведение сравнительно-правового исследования данного института предполагает решение, как минимум, трех задач.
Во-первых, выявление общих закономерностей развития института парламентских расследований в мировой практике. На основании данных сведений можно будет сделать вывод о степени влияния неправовых факторов (в частности, исторических, культурных, идеологических аспектов развития государства и права) на становление данного института.
Во-вторых, определение нормативно-правовой базы, в которой институт парламентских расследований находит свое правовое закрепление.
В-третьих, сопоставление правовой регламентации института парламентских расследований в России и зарубежных странах. Это позволит увидеть особенности и наметить пути совершенствования правового регулирования данного института в России.
Необходимо отметить, что институт парламентского расследования во многих странах получил развитие как на общенациональном, так и на региональном уровнях. Однако в рамках данной статьи рассматривается функционирование данного института только на общенациональном уровне.
Идея создания комиссий по расследованию деятельности органов исполнительной власти как форма контроля нашла свое воплощение только в Новое и Новейшее время. Дело в том, что такой способ влияния парламентариев на работу органов исполнительной власти носит цивилизованный характер: комиссия создается в соответствии с определенными процедурами, действует достаточно продолжительное время, а тому же итоговый доклад комиссии чаще всего не является основанием для привлечения виновных лиц к ответственности. Поэтому более эффективным способом контроля считались и считаются вотум недоверия правительству или отдельному его члену, импичмент и вопросы депутатов представительных органов к исполнительным органам. К тому же функционирование данного института тесным образом связано с реализацией принципа разделения властей, который стал интенсивно применяться в государственном строительстве только с XVIII в. Сама идея создания парламентских комиссий по расследованию не была связана с воплощением надежды на то, что данный институт станет самой эффективной формой контроля парламента над правительством, однако он постепенно становится необходимым элементом системы контроля органов за-
конодательной власти над деятельностью исполнительной в части реакции на незаконное или нецелесообразное поведение последней и корректировке ее деятельности.
Дать определение парламентским расследованиям, которое можно было бы с полным правом применить в отношении каждого государства, где данный институт функционирует, достаточно сложно. Общие закономерности сочетаются с большим количеством специфических черт, различных решений отдельных вопросов функционирования рассматриваемого института в разных странах. Можно предложить следующее «общее» определение. Парламентское расследование — это форма парламентского контроля над органами исполнительной власти, осуществляемого созданными в установленном порядке специальными временными комиссиями парламента, которые чаще всего расследуют обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями, а также факты грубого или массового нарушения прав и свобод граждан. Такое «обтекаемое» определение — результат, как уже отмечалось, большого количества особенностей правового регулирования рассматриваемого института в зарубежных странах.
Существуют различные варианты решения вопроса об источнике закрепления права парламента на проведение парламентских расследований, а также о нормативноправовом акте, детально регламентирующем процедуру проведения парламентских расследований. Рассматриваемое право парламента нашло либо конституционное закрепление (например, в Австрии, Лихтенштейне, Италии, Греции), либо предусмотрено в развивающем конституцию законодательстве (в частности, во Франции, Мексике, Японии, России, Эфиопии). Представляется, что право проведения парламентских расследований должно быть прописано в основном законе государства. Закрепление данного права в текущем законодательстве свидетельствует о влиянии неправовых, прежде всего, политических, факторов на процесс разработки конституций. Так, Конституция РФ 1993 г. не содержит упоминания о праве парламента на проведения расследований по причине острой борьбы сторонников президентской и республиканской формы правления в России, конфронтации Президента РФ и российского парламента в начале 90-х гг. Кон-
ституция РФ 1993 г. стала документом, закрепляющим победу в этой борьбе Президента РФ, соответственно, сторонников президентской республики. В сложившейся на тот момент ситуации, предоставление парламенту широкого спектра контрольных полномочий привело бы к усилению конфронтации между Федеральным Собранием и Президентом, к попыткам депутатов Государственной Думы использовать данный институт в качестве инструмента борьбы с главой государства, что, в конечном счете, могло бы привести к дестабилизации и без того сложной политической обстановки в стране. Причиной отсутствия в Конституции Франции 1958 г. положений, предоставляющих парламенту Франции право на проведение парламентских расследований, видится в переходе от парламентарной к президентской республике. Для установления новой формы правления потребовалось существенного ограничить права парламента, чтобы новая система могла начать эффективно работать.
Даже если конституции предоставляют парламенту право проведения парламентских расследований, то вопрос о степени конкретизации в них данного права решается по-разному. В подавляющем большинстве конституций законодатель ограничивается лишь указанием на такое право и ссылкой на то, что процедура проведения парламентских расследований должна быть прописана либо в регламентах палат парламента (Австрия, Греция), либо в специальных законах (Люксембург, Чехия, Польша, Албания). Исключением является, в частности, Конституция Турции, в которой достаточно подробно прописаны процедурные моменты проведения расследований. Ст. 100 указанной конституции, в частности, устанавливает, что парламентские расследования могут проводиться в отношении премьер-министра и других министров по инициативе не менее ‘/ю депутатов парламента, данное предложение должно быть рассмотрено Великим Национальным Собранием Турции (парламентом страны) в течение одного месяца. Для проведения расследования Собранием выбирается комиссия с состава 15 членов, «выбираемых по жребию от каждой партии, исходя из трехкратного числа ее членов, выдвигаемых в комиссию пропорционально представительству партии в парламенте2». Срок расследования не должен превышать двух месяцев.
Этот срок может быть продлен еще на два месяца. Установлено правило, согласно которому доклад комиссии должен обсуждаться в первую очередь. При необходимости парламент может принять решение о передаче вопроса о соответствующем лице в Верховный Суд, однако подобное решение может быть принято только абсолютным большинством от общего числа членов Собрания.
Вопрос о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру проведения парламентских расследований, нашел различные решения в законодательстве зарубежных стран. Необходимое для возбуждения расследования количество инициаторов колеблется от */ю (в Турции) до % (в Латвии, Словении). Причина установления подобного «барьера» прежде всего связана с необходимостью не допустить использования института парламентских расследований в качестве инструмента грубой политической борьбы, которая может привести к дестабилизации обстановки в парламенте. С другой стороны, эти требования не должны стать непреодолимым препятствием для проведения расследования. Нельзя позволить силам, поддерживающим правительство в парламенте, блокировать любые попытки инициирования парламентских расследований. Представляется, что такой «золотой серединой» является У5 или Ув от установленного числа депутатов для парламентов (при двухпалатной системе — для палат) с большой численностью (более 200 человек), и / или У4 для небольших по численности парламентов (палат).
Еще одним «барьером» для проведения расследований является голосование в парламенте (палате) по вопросу о создании комиссии.
Российский законодатель устанавливает оба эти «барьера».
Во-первых, Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 25 декабря 2005 г. (далее — ФЗ РФ «О парламентском расследовании») устанавливает следующие требования к численности инициаторов подобного расследования: группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы численностью не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы3 (ст. 7 ФЗ РФ «О парламентском расследовании»).
Во-вторых, инициатива возбуждения расследования должна быть поддержана большинством депутатов той палаты, которая ее выдвинула (к примеру, в Греции данный вопрос решается 2/5 числа депутатов). Кроме того, Федеральное Собрание РФ может создавать только совместные комиссии по расследованию, что, на наш взгляд, значительно ограничивает возможность депутатов Государственной Думы на создание таких комиссий.
Стоит обратить внимание на некоторые особенности, характеризующие порядок проведения парламентских расследований. В большинстве стран, где существует данный институт, процедура проведения расследований представляет собой особый вид процессуальной деятельности, что вполне объяснимо. В отличие от органов судебной власти, комиссия по расследованию, в соответствии с принципом разделения властей, не устанавливает виновности лиц в совершении правонарушения, решения комиссии не имеют преюдициальный характер. Полномочия комиссий отличаются от полномочий органов обвинения в уголовном процессе. Российская Федерация в данном вопросе придерживается практики большинства стран.
В некоторых государствах существует определенная специфика процедуры проведения парламентских расследований. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. устанавливает, что в ходе следственных действий применяются нормы уголовно-процессуального закона. Представляется, что перенимать опыт Германии в данном вопросе в полном объеме нецелесообразно, однако в определенной степени он мог бы быть заимствован. Во-первых, парламентарии не являются профессиональными следователями, но перед ними стоят во многом схожие задачи, поэтому представляется необходимым создать пособие по проведению расследований для членов подобных парламентских комиссий, причем в основе данного пособия, на наш взгляд, должны лежать достижения науки уголовно-процессуального права.
Компетенция комиссии по расследованию в некоторых странах соответствует полномочиям органов судебной власти. Так, особенностью процедуры проведения парламентских расследований в Италии является то, что «комиссия по расследованию проводит исследования и проверки с таки-
ми же полномочиями и ограничениями, как и судебная власть»4 (ст. 82 Конституции Италии). Ст. 93 Конституции Республики Словения указывает, что расследовательская комиссия Национального совета Словацкой Республики (парламента страны) «наделяется такими же полномочиями, что и органы правосудия»5. Однако не представляется необходимым использовать подобную практику в России.
Установление четких рамок проведения любой процессуальной деятельности является важным условием оперативности рассмотрения дела. Это в полной мере относится и к парламентским расследованиям. В связи с этим нужно принять решение по ряду принципиальных моментов. Например, возникает вопрос о том, какой должен быть установлен предельный срок для проведения парламентских расследований. Во-вторых, необходимо предусмотреть возможность продления срока проведения парламентских расследований при наличии объективных причин.
Относительно первого вопроса в законодательстве различных стран не выработано единого мнения. Большинство Конституций обходит стороной вопрос о сроках проведения парламентских расследований, что отражает сущность конституции как документа общерегулятивного характера. Однако действующая Конституция Турции устанавливает, что срок расследования не должен превышать двух месяцев. В большинстве стран мира предельный срок парламентского расследования, установленный специальными законами или регламентами палат парламентов, не превышает одного года, что соответствует принципу оперативности процессуальной деятельности. Ст. 5 ФЗ РФ «О парламентском расследовании» устанавливает, что срок подобного расследования «не может превышать один год со дня создания комиссии»6. С одной стороны, одного года кажется достаточным для проведения расследований. Однако стоит обратить внимание на практику проведения парламентских расследований в современной России. Последним расследованием, проводимым Федеральным Собранием Российской Федерации, является расследование Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия-Алания 1—3 сентября 2004 г. Предварительный доклад предсе-
дателя комиссии А. П. Торшина был сделан 28 декабря 2005 г., а расследование было начато 20 сентября 2004 г. Иными словами, расследование проводится больше года. Оглашение итогового доклада было ориентировочно назначено на февраль 2006 г., однако этого не произошло. Следовательно, расследование проводится уже полтора года. Данная ситуация дает почву для размышлений о том, достаточно ли одного года для качественного проведения расследования, ведь на практике возникла ситуация, когда комиссия не смогла провести расследование за один год. Однако во многом данное положение дел было обусловлено не недостатком времени, а недостаточно активной работой комиссии в процессе проведения расследования. Иными словами, сложно сделать однозначный вывод об отсутствии необходимости установления большего срока для проведения парламентских расследований, однако представляется, что одного года достаточно. К тому же, вполне обоснованной представляется точка зрения ряда исследователей, согласно которой установление предельного срока для проведения парламентских расследований в один год вообще не соответствует принципу оперативности рассмотрения дела.
Не всегда расследования, как проводимые на предварительном следствии, так и парламентские, завершаются в срок. Вопрос о необходимости предусмотреть возможность продления работы комиссии по расследованиям в России появился после оглашения вышеупомянутого предварительного доклада А.П. Торшина, который отметил, что «затягивание сроков возникло из-за отсутствия результатов нескольких экспертиз, которые помогли бы прояснить все обстоятельства дела и указать на причины возникновения событий в Беслане, а также выявить ответственных за слабую координацию правоохранительных органов уже после захвата школы в Беслане»7. Деятельность указанной комиссии не регулируется ФЗ РФ «О парламентском расследовании», так как он вступил в силу позже начала работы комиссии, однако ситуация с «затянутым» сроком проведения парламентских расследований по объективным причинам позволяет рассмотреть вопрос о внесении изменений в данный Федеральный закон с тем, чтобы дать парламентариям возможность продлить срок расследований по крайней мере на один—два месяца, если не
готовы необходимые экспертизы (такая возможность закреплена, в частности, в Конституции Турции). Однако подобная необходимость вызывает сомнения, ведь в Турции расследование должно быть завершено в течение 2 месяцев, а в России — 1 года.
Таким образом, сравнительно-правовой анализ правового регулирования института парламентских расследований показал, что в развитии данного института можно проследить общие закономерности, однако они сочетаются с большим количеством специфических черт, различных решений отдельных вопросов функционирования рассматриваемого института в разных странах. К тому же на развитие данного института влияет множество неправовых, главным образом, политических факторов. Это, прежде всего, связано с тем, что институт парламентских расследований является публично-правовым институтом.
Существуют различные варианты решения вопроса об источнике закрепления права парламента на проведение парламентских расследований, о нормативно-правовом акте, детально регламентирующем процедуру их проведения, о численности депутатов, которые могут инициировать процедуру проведения парламентских расследований, о предельных сроках их проведения. Это свидетельствует о том, что единственно правильного варианта решения указанных проблем не существует.
Анализ зарубежного законодательства по данному вопросу позволяет сделать вывод, что институт парламентских расследований в современной России сможет стать эффективным элементом парламентского контроля в случае демократизации норм российского законодательства, регламентирующего процедуру проведения парламентских расследований.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке Иркутского государственного университета
2 Конституции государств Европы. Т. 3 / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 252.
3 О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ // Рос. газета. 2005. № 294. 29 декабря.
4 Конституции государств Европы. Т. 2 / под общей ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 117.
5 Конституции государств Европы. Т. 3 / под общей ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 185—186.
6 О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 27 дек. 2005 г. № 196-ФЗ // Рос. газета. 2005. № 294. 29 декабря.
7 Тезисы выступления заместителя Председателя Совета Федерации, председателя Парламентской комиссии по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 года А. П. Торшина [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.rg.ru/2005/12/28/tezis.html
