CC BY
34УДК 342.571
С. И. Куракина
Пермский государственный национальный исследовательский университет, г. Пермь, Россия,
e-mail: [email protected]
ИНСТИТУТ ОПРОСА ГРАЖДАН: ОТ РЕКОМЕНДАТЕЛЬНОГО РЕЗУЛЬТАТА К ИМПЕРАТИВНОЙ ФОРМЕ
Взятый Российской Федерацией курс на закрепление и развитие демократических ценностей подталкивает нас к исследованию и обсуждению механизмов совершенствования институтов народной демократии. Одним из дееспособных способов выявления общественного мнения является опрос граждан. Несмотря на то, что проблемам изучения правовой природы института опроса граждан посвящено достаточное количество работ, в свете последних политических событий в стране, связанных с гражданским противостоянием в городе Екатеринбурге, возрастает актуальность исследования форм определения общественного мнения населения.
В статье анализируется современное состояние федерального и регионального законодательства, посвященного институту опроса граждан. Автором проведен сравнительный разбор регионального и муниципального правотворчества касающегося организации и проведения опроса в субъектах Российской Федерации, сделана рекомендация, с учетом которой могло бы совершенствоваться законодательство Российской Федерации и ее субъектов.
Ключевые слова: демократия, непосредственные формы демократии, опрос, местный референдум
S. I. Kurakina
Perm State National Research University, Perm, Russia,
e-mail: [email protected]
INSTITUTE POLL OF CITIZENS FROM THE RECOMMENDATION RESULT TO THE IMPERATIVE FORM
The course taken by the Russian Federation to consolidate and develop democratic values encourages us to study and discuss mechanisms for improving the institutions of people's democracy. One of the effective ways to identify public opinion is a survey of citizens. Despite the fact that a sufficient number of works are devoted to the problems of studying the legal nature of the Institute of citizens ' survey, in the light of recent political events in the country related to the civil confrontation in the city of Yekaterinburg, the relevance of the study of forms of determining public opinion increases.
The article analyzes the current state of Federal and regional legislation devoted to the Institute of citizen survey. The author conducted a comparative analysis of regional and municipal lawmaking concerning the organization and conduct of the survey in the subjects of the Russian Federation, made a recommendation, taking into account which the legislation of the Russian Federation and its subjects could be improved.
Key words: democracy, direct forms of democracy, poll, local referendum
Введение
Конституция Российской Федерации в статье 1 провозглашает наше государство демократическим. В пункте 2 статьи 3 обозначает непосредственную (прямую) и опосредованную (косвенную) формы демократии, в пункте третьем - называет два высших института непосредственной (прямой) формы демократии: референдум и свободные выборы [1].
Между тем, анализ отечественного законодательства, а также совокупность научных исследований известных отечественных ученых -правоведов, позволяют «расширить» конституционный перечень форм непосредственной демократии и сконструировать определенную их систему.
Методы
Методологическая основа исследования связана как с использованием общенаучных методов познания, так и специальных правовых. В работе используется сравнительный метод, позволяющий сопоставить правотворческую практику урегулирования института опроса граждан в региональных и муниципальных актах субъектов Российской Федерации. Также использован метод анализа и синтеза, который обусловил сопоставление правовой категории опроса со смежным институтом непосредственной демократии - местным референдумом. С помощью метода научного познания автором была проанализирована правовая природа опроса и сделаны рекомендация по совершенствованию современного законодательства.
Обсуждение
Отметим, что в одних случаях выражение воли народа носит обязательный (императивный) характер, то есть принятые населением решения не требуют дополнительного подтверждения и утверждения кем-либо, и к таковым институтам относятся: 1) императивный референдум; 2) выборы депутатов и выборных должностных лиц; 3) отзыв депутата представительного органа власти и выборного должностного лица (на федеральном уровне не предусмотрен).
В остальных случаях волеизъявление народа имеет так называемый консультативный характер, то есть окончательное решение принимает компетентный орган государства или местного самоуправления, поэтому нижеследующие институты можно обозначить как консультативные: 1) опрос граждан; 2) всенародное обсуждение проектов правовых актов и вопросов государственной и общественно-политической жизни; 3) публичные слушания;
4) коллективные обращения граждан; 5) народная правотворческая инициатива; 6) наказы избирателей.
Возможны и институты непосредственной демократии «смешанного» характера. Так, например, собрания (сходы) граждан по месту жительства носят императивно-консультативный характер [8, с. 409].
Несмотря на то, что в современной юридической науке имеются ряд серьезных комплексных исследований, посвященных институтам непосредственной демократии [7, 10, 14, 15], вопросы определения понятия и правовой природы консультативного института - опроса граждан - остаются на сегодняшний день дискуссионными [9, с. 180; 16, с. 46].
Последние политические события в стране, связанные с гражданским противостоянием в Екатеринбурге по вопросу возведения Храма на территории центрального сквера города, и предложенный Президентом России В. В. Путиным вариант разрешения данной ситуации через опрос [12] - как институт непосредственного волеизъявления граждан, - заставляет нас заново пересмотреть правовую природу опроса.
В первую очередь следует отграничить опрос граждан от смежного института демократии - местного референдума, поскольку на первый взгляд кажется, что между этими формами демократии стоит знак равенства. Это объяснимо тем фактом, что впервые норма о референдуме была закреплена в Конституции СССР 1936 года в следующем контексте: «Президиум Верховного Совета СССР: г) производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик» (ст. 49) [13, с. 73].
На сегодняшний день нормативной основой и для опроса, и для местного референдума является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон), который в главе пятой закрепил точные институциональные отличия данных институтов. Так, местному референдуму посвящена статья 22 Закона, а сущность опроса граждан раскрывается в статье 31 Закона [2]. Принципиальная разница между опросом и местным референдумом заключается в процедуре их проведения (референдум всегда проводится тайным голосованием, а опрос граждан может проводиться различными способами (подписными листами по месту жительства, открытым голосованием на участках для проведения опроса, и др.), а также в юридической силе принятого решения на местном референдуме и в результате опроса (императивная - для референдума, консультативная - для опроса граждан) [11, с. 31].
В пункте 4 статьи 31 Закона говорится, что порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Указанная формулировка: «в соответствии с законом субъекта Российской Федерации» - появилась в тексте статьи сравнительно
недавно, в связи с принятыми изменениями от 03.02.2015 № 8-ФЗ [3]. Таким образом, на сегодняшний день правотворческая практика урегулирования института опроса в субъектах РФ складывается тремя способами. В 35 субъектах Российской Федерации уже приняты и действуют комплексные законы об институте опроса граждан [4] - то есть урегулирование данного вопроса вынесено на региональный правотворческий уровень (например, в Кировской области, Забайкальском крае, Самарской области, Костромской области, Кемеровской области, Республике Мордовия, Курганской области, Псковской области, Смоленской области и др.)
В 8 субъектах РФ: Архангельской области, Ульяновской области, Краснодарском крае, Республике Саха (Якутия), Карачаево-Черкесской республике, Республике Дагестан, Республике Бурятия и Республике Адыгея -опросу граждан посвящено по одному единственному муниципальному нормативному акту [5].
Наконец, к третей группе субъектов отнесем те, в которых процедура проведения опроса граждан в каждом отдельном муниципалитете регулируется «собственным» нормативным правовым актом (например, в Ростовской области, Новгородской области, Республике Марий-Эл, Владимирской области, Магаданской области, Тамбовской области, Ямало-Ненецком автономном округе, Астраханской области, Псковской области, Республике Татарстан). Именно в этой группе субъектов находится и Свердловская область. На сегодняшний день в регионе приняты и действуют порядка 50 муниципальных правовых актов, посвященных институту опроса граждан [6].
Результаты
Несмотря на отсутствие единообразия в вопросе правового урегулирования опроса на местном уровне в субъектах Российской Федерации, характер принятого большинством граждан решения в результате данной формы волеизъявления остается «рекомендательным», как того требует пункт второй статьи 1 Закона.
Однако озвученный в мае 2019 года Президентом России императив в отношении принятого населением города Екатеринбурга решения после проведения опроса о месте возведение Храма, побуждает к научному и законодательному переосмыслению исследуемого института. По сути, сформулированное Главой нашего государства предложение: «...провести опрос. И меньшинство должно подчиниться большинству. Вот в этом и состоит принцип демократии [12]» ставит знак равно с императивностью принятого решения населением для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта, и переводит институт опроса из категории консультативного в категорию императивных институтов непосредственной демократии России.
Заключение
На наш взгляд, в контексте озвученных Президентом предложений институт опроса требует дальнейшего научного осмысления, а Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесения соответствующих изменений в статью 31, исключив из нее абзац про рекомендательный характер результатов опроса, и дополнив пункт 1 статьи 31 абзацем следующего содержания: «Результаты опроса носят обязательный характер, если на вынесенный вопрос, ответило положительно более половины граждан, принявших участие в опросе».
Поддерживая позицию Президента России В.В. Путина, считаем, что обязательность использования соответствующих демократических процедур существенно повышает роль граждан в решении вопросов местного и государственного значения.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ. 1993. 25 декабря.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Рос. газ. 2003. 08 октября.
3. О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ // Рос. газ. 2015. 6 февраля.
4. Например, О порядке назначения и проведения опроса граждан на территории Республики Мордовия : Закон Республики Мордовия от 3 сентября 2015 г. № 64-З // Известия Мордовии. 2015. 4 сентября.
5. Например, Решение окружного Совета г. Якутска от 12 октября 2006 года № РОС-45-14 «Об утверждении Положения «Об опросе граждан»; Решение Совета Правокубанского городского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 26 апреля 2006 года № 25/1-5 «О Положении о порядке назначения и проведения опроса граждан» и др.
6. Например, Решение Екатеринбургской городской Думы от 14 февраля 2006 года № 10/19 «Об утверждении Положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург»; Решение Думы Каменского городского округа от 24 января 2019 года № 331 «Об утверждении Положения о порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании «Каменский городской округ»; Решение Думы муниципального образования Алапаевское от 24 апреля 2009 года № 194 «Об утверждении Положения о порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании Алапаевское»; Решение Кировградской городской Думы от 07 сентября 2005 года № 126 «Об утверждении Положения «Об опросе граждан на территории муниципального образования город Кировград»; Решение Карпинской городской Думы от 11 июня 2004 года № 5/1 «О методике проведения опроса населения на территории муниципального образования
«Город Карпинск»; Решение Думы МО «г. Алапаевск» от 11 июня 2004 года № 42 «О принятии Положения «Об опросе граждан» и др.
7. Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. 304 с.
8. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. Пособие : в 2 т. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма : Инфра-М, 2010. 863 с.
9. Васюткин В. Е. Опрос граждан в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые основания // Вестник Бурятского государственного университета. 2012. № 2. С. 180-184.
10. Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: Формула права, 2006. 521 с.
11. Куракина С. И. Институт референдума в законодательстве субъектов Российской Федерации (на примере Пермского края) // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2018. №3 С.30-31.
12. Латухина К. Путин предложил провести опрос по строительству храма в Екатеринбурге // rg.ru. URL: https://rg.ru/2019/05/16/reg-ufo/putin-predlozhil-provesti-opros-po-stroitelstvu-hrama-v-ekaterinburge.html (дата обращения: 22.05.2019).
13. Лебедев А. Н. Референдум Российской Федерации как Высшая правовая форма политического самоуправления граждан России // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. №5. С. 70-94.
14. Нудненко Л. А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. 95 с.
15. Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты Екатеринбург: УрО РАН, 2003. 476 с.
16. Суркова И. А. Понятие опроса граждан в муниципальных образованиях Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 1. С. 46-54.
References
1. Konstitucija Rossijskoj Federacii (prinjata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993)) // Ros. gaz. 1993. 25 dekabrja.
2. Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii (On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation): Federal'nyj zakon ot 6 oktjabrja 2003 g. № 131-FZ // Ros. gaz. 2003. 08 oktjabrja.
3. O vnesenii izmenenij v stat'i 32 i 33 Federal'nogo zakona «Ob osnovnyh garantijah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii» i Federal'nyj zakon «Ob obshhih principah organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» (n Amendments to Articles 32 and 33 of the
fyMaHumapHbie u noAumuKO-npaeoebie uccAedoeaHun. 2019. № 2 (5).
Federal Law "On Basic Guarantees of Electoral Rights and the Right to Participate in a Referendum of Citizens of the Russian Federation" and the Federal Law "On General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation"): Federal'nyj zakon ot 3 fevralja 2015 g. N 8-FZ // Ros. gaz. 2015. 6 fevralja.
4. O porjadke naznachenija i provedenija oprosa grazhdan na territorii Respubliki Mordovija (On the procedure for the appointment and conduct of a survey of citizens on the territory of the Republic of Mordovia): Zakon Respubliki Mordovija ot 3 sentjabrja 2015 g. N 64-Z // Izvestija Mordovii. 2015. 4 sentjabrja.
5. Naprimer, Reshenie okruzhnogo Soveta g. Jakutska ot 12 oktjabrja 2006 goda N ROS-45-14 "Ob utverzhdenii Polozhenija "Ob oprose grazhdan"; Reshenie Soveta Pravokubanskogo gorodskogo poselenija Karachaevo-Cherkesskoj Respubliki ot 26 aprelja 2006 goda N 25/1-5 "O Polozhenii o porjadke naznachenija i provedenija oprosa grazhdan" i dr.
6. Naprimer, Reshenie Ekaterinburgskoj gorodskoj Dumy ot 14 fevralja 2006 goda N 10/19 (red. ot 23.04.2019) "Ob utverzhdenii Polozhenija "O porjadke provedenija oprosa grazhdan v municipal'nom obrazovanii "gorod Ekaterinburg"; Reshenie Dumy Kamenskogo gorodskogo okruga ot 24 janvarja 2019 goda N 331 "Ob utverzhdenii Polozhenija o porjadke provedenija oprosa grazhdan v municipal'nom obrazovanii "Kamenskij gorodskoj okrug"; Reshenie Dumy municipal'nogo obrazovanija Alapaevskoe ot 24 aprelja 2009 goda N 194 (red. ot 25.05.2017) "Ob utverzhdenii Polozhenija o porjadke provedenija oprosa grazhdan v municipal'nom obrazovanii Alapaevskoe"; Reshenie Kirovgradskoj gorodskoj Dumy ot 07 sentjabrja 2005 goda N 126 "Ob utverzhdenii Polozhenija "Ob oprose grazhdan na territorii municipal'nogo obrazovanija gorod Kirovgrad"; Reshenie Karpinskoj gorodskoj Dumy ot 11 ijunja 2004 goda N 5/1 "O metodike provedenija oprosa naselenija na territorii municipal'nogo obrazovanija "Gorod Karpinsk"; Reshenie Dumy MO "g. Alapaevsk" ot 11 ijunja 2004 goda N 42 "O prinjatii Polozhenija "Ob oprose grazhdan" i dr.
7. Avak'jan S. A. Instituty neposredstvennoj demokratii v sisteme mestnogo samoupravlenija (Institutes of direct democracy in the system of local self-government) // Konstitucionnye i zakonodatel'nye osnovy mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii: Sb. nauch. tr. / Pod red. A.V. Ivanchenko. M., 2004. 304 s.
8. Avak'jan S. A. Konstitucionnoe pravo Rossii (Constitutional law of Russia). Uchebnyj kurs : ucheb. Posobie : v 2 t. - 4-e izd., pererab. i dop. M.: Norma : Infra-M, 2010. 863 s.
9. Vasjutkin V. E. Opros grazhdan v sub#ektah Rossijskoj Federacii: teoretiko-pravovye osnovanija (Poll of citizens in the subjects of the Russian Federation: theoretical and legal grounds) // Vestnik Burjatskogo gosudarstvennogo universiteta (Bulletin of the Buryat State University). 2012. № 2. S. 180-184.
10. Komarova V. V. Mehanizm neposredstvennoj demokratii sovremennoj Rossii (sistema i procedury) (The mechanism of direct democracy in modern Russia (system and procedures)). M.: Formula prava, 2006. 521 s.
11. Kurakina S. I. Institut referenduma v zakonodatel'stve sub#ektov Rossijskoj Federacii (na primere Permskogo kraja) (The Institute of Referendum in the Legislation of the Subjects of the Russian Federation (on the Example of the Perm Territory)) // «Chernye dyry» v Rossijskom zakonodatel'stve ("Black Holes" in the Russian Legislation). 2018. № 3 S.30-31.
12. Latuhina K. Putin predlozhil provesti opros po stroitel'stvu hrama v Ekaterinburge (Putin proposed to conduct a survey on the construction of the temple in Yekaterinburg) // rg.ru. URL: https://rg.ru/2019/05/16/reg-ufo/putin-predlozhil-provesti-opros-po-stroitelstvu-hrama-v-ekaterinburge.html (data obrashhenija: 22.05.2019).
13. Lebedev A. N. Referendum Rossijskoj Federacii kak Vysshaja pravovaja forma politicheskogo samoupravlenija grazhdan Rossii (Referendum of the Russian Federation as the Highest Legal Form of the Political Self-Government of Russian Citizens) // Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossijskoj akademii nauk (Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences). 2014. №5. S. 70-94.
14. Nudnenko L. A. Teorija demokratii (The theory of democracy). M.: Jurist, 2001. 95 s.
15. Rudenko V. N. Prjamaja demokratija: modeli pravlenija, konstitucionno-pravovye instituty (Direct Democracy: Models of Government, Constitutional-Legal Institutions). Ekaterinburg: UrO RAN, 2003. 476 s.
16. Surkova I. A. Ponjatie oprosa grazhdan v municipal'nyh obrazovanijah Rossijskoj Federacii: problemy pravovogo regulirovanija (The concept of a survey of citizens in municipalities of the Russian Federation: problems of legal regulation) // Izvestija Irkutskoj gosudarstvennoj jekonomicheskoj akademii (News of the Irkutsk State Academy of Economics). 2011. № 1. S. 46-54.
Сведения об авторе
Куракина Светлана Ивановна - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета. Занимается изучением вопросов теории и истории государства и права. Автор более 30 научных и учебно-методических работ. Тел.: 89272751313; E-mail: [email protected]
About the author
Kurakina Svetlana Ivanovna - сandidate of Law, Associate Professor of the Theory and History of State and Law Department of Perm State National Research University. Specializes in the study of issues of theory and history of state and law. The Author of over 30 scientific and educational works. E-mail: [email protected]
