CC BY
9
Научная статья ■УДК 34
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-4-78-82 EDN: https://elibrary.ru/usbbeo NIION: 2015-0066-4/23-761 MOSURED: 77/27-011-2023-04-960
Институт обращений граждан в административном праве: доктринальные и правоприменительные вопросы
Анна Владимировна Ольшевская
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия,
Anna-olshevskya@mail.ru
Аннотация. В научной статье выделены и проанализированы сущностные характеристики обращений граждан. Выявлены тесно связанные с названными характеристиками проблемы теории и практики реализации норм административно-правового института обращений граждан. Определены перспективные пути развития действующего в данной сфере законодательства.
В числе проблемных вопросов автор, в частности, отмечает: понимание юридической сущности обращений; ограниченность нормативного подхода к обособлению видов и форм обращений граждан; реализацию права на обращение лицами, не владеющими русским языком; чрезмерные сроки рассмотрения обращений.
Ключевые слова: обращения граждан, предложение, заявление, жалоба, административно-правовой институт, правовое регулирование
Для цитирования: Ольшевская А. В. Институт обращений граждан в административном праве: доктринальные и правоприменительные вопросы // Вестник экономической безопасности. 2023. № 4. С. 78-82. https://doi. org/10.24412/2414-3995-2023-4-78-82. EDN: USBBEO.
Original article
The institute ofcitizens' appeals in administrative law: doctrinal and law enforcement issues
Anna V. Olshevskaya
Moscow University of the Ministry oflnternal Affairs ofRussia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia,
Anna-olshevskya@mail.ru
Abstract. In a scientific article, the essential characteristics of citizens' appeals are highlighted and analyzed. The problems of theory and practice of implementing the norms of the administrative-legal institute of citizens' appeals, closely related to the named characteristics, are revealed. Perspective ways of development of the current legislation in this area are determined.
Among the problematic issues, the authors, in particular, note: understanding the legal essence of appeals; limited normative approach to separating the types and forms of citizens' appeals; realization of the right to appeal by persons who do not speak Russian; excessive processing times.
Keywords: appeals of citizens, proposal, statement, complaint, administrative-legal institution, legal regulation
For citation: Olshevskaya A. V The institute of citizens' appeals in administrative law: doctrinal and law enforcement issues. Bulletin of economic security. 2023;(4):78-82. (InRuss.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-4-78-82. EDN: USBBEO.
Цифровизация и расширение форм, видов и способов коммуникации продуцируют возникновение все большего числа правоотношений, связанных с реализацией права граждан на обращение во властные органы. При этом, законодательство, регламентирующее отношения в данной сфере, не свободно от недостатков. К числу наиболее актуальных и требующих отдельно© Ольшевская А. В., 2023
го анализа проблем института обращений в административном праве, в частности, относятся достаточно значительный размер максимального срока рассмотрения обращений, а также непроработанность вопросов, касающихся защиты сведений о частной жизни граждан, которые могут фигурировать в обращении.
JURISPRUDENCE
Административно-правовой институт обращений граждан представляет как теоретический интерес с точки зрения его понимания, так и практический интерес, что обусловлено его значимостью в решении различных вопросов жизнедеятельности граждан. Можно говорить о наличии острого противоречия между официально декларированными на конституционном уровне идеалами плюрализма и обратной связи власти и общества, с одной стороны, и несовершенством административно-правового обеспечения права на обращения, с другой стороны.
В современной научной литературе под термином «обращения граждан» [1] принято подразумевать «обращения групп граждан», «обращения иностранных граждан», «обращения лиц без гражданства», «личный прием» указанных категорий и т. д. В этой связи, термин «обращения» и названные категории следует использовать как синонимы для простоты изложения и ясности понимания, хотя данный подход не совсем корректный, поскольку у вышеуказанных понятий есть свои принципиальные отличия.
В доктрине современного административного права представлен целый ряд подходов к определению юридической сущности обращений. Нормативной основой для этих подходов выступает дефиниция, заложенная в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2], которая вполне точно отражает сущность и содержание анализируемого понятия.
При этом, имеющиеся в юридической науке определения не в полной мере соотносятся с постоянно развивающимися общественными отношениями и практикой применения законодательства. Так, помимо устной и письменной, появилась электронная форма обращений, расширился круг их адресатов. Так, например, по данным С. П. Степкина, «сегодня абсолютное большинство обращений подается гражданами с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, их доля среди всех обращений достигает 95 %» [10, с. 49].
Существующие определения обращения не отвечают на следующие вопросы: как называется вид коммуникации человека и органов публичной власти, если она не содержит жалобу, заявление или предложение; что делать с обращением, если оно не содержит требований о защите или реализации прав, свобод и законных интересов; необходимо ли обеспечение и защита конституционного права в данном случае. Обращение, безусловно, является формой демократии, однако этот признак является следствием сути обращения, поэтому вторичен.
Наиболее значимыми видятся следующие сущностные характеристики обращения.
1. Обращение как юридический факт. Обращения, как выступают в качестве средства волеизъявления субъектов правоотношений (заявителей, жалобщиков и др.), направленного на возникновение, изменение или
прекращение правоотношений. Однако далеко не всегда у заявителя имеется цель стать участником правоотношений. Так, например, человек может прислать поздравление в адрес должностного лица или же выразить какое-либо мнение относительно социально-экономической, политической иной ситуации в стране или мире. Причем, нередко на подобного рода обращения авторы в тексте письма просят не направлять им ответ. Однако, в силу самого факта направления обращения, на органы публичной власти возложена обязанность рассмотреть и дать ответ [5].
Тем самым, обращение может быть как юридическим актом, так и юридическим поступком в случае, если волевой характер обращений прямо не направлен на возникновение юридический последствий. Также следует отметить, что речь идет о правомерном поведении. Неправомерное поведение заявителя следует рассматривать как злоупотребление правом на обращение.
2. Цель обращения (форма коммуникации). Обращение, как правило, содержит жалобу, заявление, предложение или же требование о защите или реализации прав, свобод и законных интересов. В связи с этим возникает вопрос: если обращение содержит иную, отличную от названной, информацию, является ли оно обращением в административно-правовом смысле? Например, информация о погоде, информация о том, что автор считает себя «гражданином СССР» и др. Обращение - это, прежде всего, форма коммуникации человека и государства. А коммуникация, в свою очередь, это взаимодействие людей, предполагающее обмен информацией [6, с. 31].
3. Добровольность, инициативность. Любое не установленное законом принуждение человека к обращению, в том числе и финансовое (речь идет не об оказании юридических услуг по написанию обращений), лишает обращение его статуса и меняет порядок обеспечения. В подобных случаях фактически идет речь о злоупотреблении правом на обращение. При этом, следует оговориться, что не является обращением в узком смысле этого слова установленное законом требование уведомить о наличии двойного гражданства. Равно, не следует рассматривать в качестве обращений граждан запросы, подаваемые в рамках реализации должностных обязанностей (к примеру, обращения и запросы, направляемые в рамках реализации полномочий Уполномоченным по правам человека).
4. Форма представления. Для обращений законодательством установлена определенная форма. Несоблюдение предусмотренной формы является поводом для получения отрицательного результата по обращение. Также речь идет о ясности изложения - текст обращения должен быть читабельным и не содержать оскорблений [8, с. 68]. Однако, вплоть до настоящего времени Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ не детализирует порядок работы с обращениями, текст которых читабелен, но лишен смысла (логики). Думается, что в
подобных случаях следует уведомлять заявителя о невозможности рассмотрения его заявления, например, в силу неясности существа вопроса.
На сегодняшний день эволюция форм обращений прошла большой путь от письменных и устных до электронных документов. Технологии развиваются, и появляются новые формы коммуникации. Актуальными являются вопросы о допустимости обращений через SMS, голосовых, видеообращений и проч. Соответствующие вопросы не урегулированы действующими нормативными правовыми актами, в результате чего соответствующие отношения развиваются вне правового поля и не всегда влекут возникновение юридических последствий, что, в свою очередь, нивелирует право на обращение. В качестве позитивного примера нормотворчества следует упомянуть распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2022 г. 2523-р [3].
В настоящее время федеральный закон, определяющий порядок и процедуру, сроки рассмотрения обращений граждан, называет три вида обращений, а именно, предложение, заявление и жалобу. Так, предложение - это посредством внесения предложений по совершенствованию административной модели управления. Обращения в форме заявления преследуют регулятивную и охранительную цели. При реализации регулятивной цели заявитель стремится получить содействие от государственных органов в реализации каких-либо прав, обеспечение которых лежит в основе их компетенции. Охранительная же цель направлена на то, чтобы обратить внимание на имеющиеся нарушения. Жалоба подается гражданами в государственные органы в связи с нарушением их прав при осуществлении должностными лицами государственных органов полномочий.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ обладает недостатками, обостряющимися в силу цифро-визации общества. Названный нормативный правовой акт содержит закрытый перечень видов обращений. Тем самым, коммуникация между гражданином и органами публичной власти и их должностными лицами, не подпадающая под признаки заявления, предложения или же жалобы, обращением признана быть не может. Закон, в частности, не учитывает такой важный вид обращений как петиция, поданная коллективно в государственный орган или орган местного самоуправления. Кроме того, к примеру, согласно нормам Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» [4] обращение граждан осуществляется в форме ходатайства, что также не соответствует рассматриваемому нормативному правовому акту.
5. Субъекты права на обращение. По общему правилу, в их качестве выступают адресат и автор - инициатор. Под адресатом обращения следует понимать должностное лицо, уполномоченное на рассмотрение обращения, вне зависимости от того, какое именно должностное лицо или же орган власти обозначены в «шапке» обращения и кому оно первоначально адресо-
вано. Так, заявитель далеко не всегда обладает должным уровнем юридической грамотности, разобраться в полномочиях и функциях органов государственной власти и местного самоуправления.
Автор (группа авторов) характеризуется тем, что в его обязанности не входит коммуникация с органами власти. Например, рапорт солдата, направленный командиру, не является обращением.
Немалые сложности сопряжены с реализацией права на обращение лицами, не владеющими русским языком. По данным С. Г. Бывальцева, «что касается вопроса о рассмотрении обращений, поданных на иностранном языке, по данным Прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в регионах, ежегодно выявляется значительное число нарушений прав иностранных граждан и лиц без гражданства, которые далеко не всегда могут обратиться в прокуратуру и другие государственные органы на русском языке, а при рассмотрении обращений, поданных на иностранном языке, у граждан возникают проблемы» [7, с. 32].
Исходя из смысла законодательства, без согласия автора должностное лицо не вправе воспользоваться услугами переводчика. Автор обращения, как правило, не дает разрешение на разглашение предоставленных им сведений иным лицам, в том числе и осуществляющим перевод текста обращения.
6. Процедура реализации права на обращение, регламентированная нормативными правовыми актами. Обращение обладает двойственной природой: оно предполагает как возможность направить информацию в органы публичной власти, так и возможность получить ее у данных органов.
В широком смысле, обращение - это форма коммуникации человека и органов публичной власти с различными видами связей: прямые/обратные. В узком смысле обращение - это форма коммуникации с целью передачи или получения информации (сведений, сообщений, данных), независимо от характера их представления человеком (группой людей, предстателем юридического лица или объединения), с органами публичной власти в лице их представителей (должностных лиц) в виде юридически значимого действия - юридический факта (юридического акта (волеизъявления) или (юридического поступка)) в любой доступной и непротиворечащей законодательству форме, которые влекут возникновение, изменение, прекращение публичных (конституционных, административных и др.) правоотношений и обеспеченная механизмом государства [9, с. 32].
Также необходимо отличать ответ на обращение от уведомления. В первом случае предусмотрена обязательность рассмотрения полученной информации по существу, во втором - такая обязанность на органы публичной власти не возложена. В этом смысле, уведомление нельзя воспринимать как ответ на обращение.
Обращение в государственные органы может осуществляться как индивидуально, так и коллектив-
JURISPRUDENCE
но. При этом, обращение может быть подано в форме предложения, направленного на совершенствование действующей административной модели управления, в форме заявления, ходатайств, представляющих собой, с точки зрения их правовой природы, требование в оказании содействия государственными органами заявителю в реализации его прав, а также, указание на нарушение требований, правовых положений федеральных законов, например, при обращении в надзорные органы прокуратуры, а также жалобы, с требованием защиты либо восстановления нарушенных прав, вызванных деятельностью государственных органов при реализации ими своих административных полномочий.
Сомнения вызывает установленный законодателем срок, в течение которого обращение подлежит регистрации. Такой срок составляет три дня, что вызывает массу вопросов, тогда как объективно для регистрации обращения достаточно одного дня.
Также, недостатком Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ является требование к сроку рассмотрения обращений, который составляет 30 дней с момента регистрации обращения гражданина. Ранее максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 дней. В этой связи целесообразно внести изменения в ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и изложить ее в следующей редакции: «письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 15 дней со дня регистрации письменного обращения».
Тем самым, можно констатировать, что законодательство, регламентирующее правоотношения в сфере обеспечения возможности подавать обращения во властные органы, не свободно от недостатков. Проблемы правого регулирования рассмотрения обращений граждан обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательной модели, что выражается в отсутствии конкретики в дефинитивном определении понятия обращения, не позволяющей объективно определить его социально-правовую сущность. Также, в ряду проблем правового регулирования стоит и ограниченность сфер применения нормативных положений закона, а также ряд других недостатков. В настоящее время государством принимаются меры, направленные на совершенствование законодательной модели данного института, однако говорить о скором решении отмеченных проблем не представляется возможным.
Список источников
1. Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года : текст с изменениями и дополнениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020] //Российская газета. 2020. 4 июля.
2. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий-
ской Федерации» II Собрание законодательства Российской Федерации. 08.05.2006. № 19. Ст. 2060.
3. Распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2022 г. № 2523-р «Об определении ВКонтакте и Одноклассники в качестве информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин, используемых государственными органами, в том числе судами, Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, включая управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, организациями, подведомственными государственным органам и органам местного самоуправления, для создания официальных страниц» II Собрание законодательства Российской Федерации. 12.09.2022. № 37. Ст. 6381.
4. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» II Собрание законодательства Российской Федерации. 25.12.1995. № 52. Ст. 5110.
5. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2020 № 15АП-17225/2020 по делу № А32-12174/2020II СПС «КонсультантПлюс».
6. Анисимов Г. Г. О некоторых проблемах при рассмотрении обращений граждан в органах прокуратуры и вариантах совершенствования правового регулирования этих правоотношений//Законность. 2022. № 1. С. 31-34.
7. Бывальцева С. Г. Обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение органами прокуратуры: проблемы правового регулирования II Конституционное и муниципальное право. 2020. № 4. С. 31-35.
8. Зайков Д. Е. Недопустимые обращения граждан: проблемы квалификации и правоприменительной практики II Актуальные проблемы российского права. 2019. № 8. С. 68-74.
9. Калашников С. В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования II Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 32-43.
10. Степкин С. П. Проблемы правовой регламентации и особенности подачи обращений в форме электронного документа II Актуальные проблемы российского права. 2022. № 7. С. 49-58.
References
1. The Constitution of the Russian Federation [adopted by popular vote on December 12, 1993: text with amendments and additions approved during the all-Russian vote on 07.01.2020] II Rossiyskaya Gazeta. 2020. July 4.
2. Federal Law of 02.05.2006 § 59-FZ «On the Procedure for Considering Appeals from Citizens of the Russian Federation» II Collected Legislation of the Russian Federation. 05/08/2006. № 19. Art. 2060.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
3. Decree of the Government of the Russian Federation of September 2, 2022 № 2523-r «On the definition of VKontakte and Odnoklassniki as information systems and (or) programs for electronic computers used by state bodies, including courts, the Judicial Department at the Supreme Court of the Russian Federation, including the departments of the Judicial Department under the Supreme Court of the Russian Federation in the constituent entities of the Russian Federation, as well as local governments, organizations subordinate to state bodies and local governments, to create official pages» // Collection of Legislation of the Russian Federation. 09.12.2022. № 37. Art. 6381.
4. Law of the Russian Federation of February 19, 1993 № 4530-1 «On forced migrants» // Collection of legislation of the Russian Federation. 12.25.1995. № 52. Art. 5110.
5. Decision of the Fifteenth Arbitration Court of Appeal dated 09.12.2020 № 15AP-17225/2020 in case № A32-12174/2020 // Reference legal system «ConsultantPlus».
6. Anisimov G. G. On some problems when considering citizens' appeals in the prosecution authorities and options for improving the legal regulation of these legal relations // Legitimacy. 2022. №1.P. 31-34.
7. Byvaltseva S. G. Ensuring the implementation of the constitutional right of citizens to appeal by the prosecutor's office: problems of legal regulation // Constitutional and municipal law. 2020. № 4. P. 31-35.
8. Zaikov D. E. Inadmissible appeals of citizens: problems of qualification and law enforcement practice // Actual problems ofRussian law. 2019. № 8. P. 68-74.
9. Kalashnikov S. V. Administrative and legal mechanism for the implementation of the right of citizens to appeal to public authorities in the Urals Federal District: features of legal regulation // Administrative and municipal law. 2021. № 3. P. 32-43.
10. Stepkin S. P. Problems of legal regulation and features of filing appeals in the form of an electronic document // Actual problems of Russian law. 2022. № 7. P. 49-58.
Информация об авторе
А. В. Ольшевская - доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the author A. V. Olshevskaya - Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry oflnternal Affairs ofRussia named after V.Ya. Kikot', Candidate ofLegal Sciences, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 04.05.2023; одобрена после рецензирования 03.07.2023; принята к публикации 04.09.2023.
The article was submitted 04.05.2023; approved after reviewing 03.07.2023; accepted for publication 04.09.2023.
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Актуальные проблемы
административного I права и процесса I
Актуальные проблемы административного права и процесса.
3-е изд., перераб. и доп. Учебник. Под ред. О. В. Химичевой, О. В. Мичуриной. 480 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Рассмотрен комплекс вопросов административного права и административной деятельности органов власти и управления: общетеоретические аспекты административного права, проблемы управленческого права, административной ответственности и административного процесса, проблемы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, налогов, финансов, банковской деятельности. Раскрыты вопросы обеспечения законности в сфере административной деятельности органов государственной власти и управления, некоторые средства обеспечения законности.
Для подготовки магистров юриспруденции, аспирантов, специалистов по программам Правовое обеспечение национальной безопасности и Правоохранительная деятельность. Может быть полезен научно-педагогическим работникам, занимающимся проблемами административного права и административного процесса.
R2
ЙРРТНИК 1КПНПМИЧРГ^ПЙ ЙРЧППЯРНПРТИ
Ш А / 7П71
