CC BY
46
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Научная статья
УДК 342.7
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-72-77
NIION: 2003-0059-4/22-354
MOSURED: 77/27-003-2022-04-553
Некоторые проблемные аспекты правового регулирования института обращений граждан в Российской Федерации
Мевлуд Демуралович Давитадзе1, Сергей Александрович Пунгин2
1 Одинцовский филиал МГИМО (У) МИД России, Одинцово, Московская область, Россия, md2063@mail.ru
1,2 Московский университет им. С.Ю. Витте, Москва, Россия
2 shoxorda@mail.ru
Аннотация. Для всех граждане России декларируются и достаточно четко регламентированы равные возможности для реализации права на обращение в органы власти всех уровней. Но институт обращений граждан в нашей стране работает недостаточно эффективно. В данной статье проводится исследование проблемных вопросов реализации прав граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: институт обращений граждан, реализация права, правовая культура, «правовой нигилизм», злоупотребление правом, неисполнимые и неисполняемые нормы, механизмы решения, цифровые технологии, тотальный контроль, неотвратимость ответственности.
Для цитирования: Давитадзе М. Д., Пунгин С. А. Некоторые проблемные аспекты правового регулирования института обращений граждан в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 4. С. 72-77. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-72-77.
Original article
Some problematic aspects of the legal regulation of the institution of citizens' appeals in the Russian Federation
Mevlud D. Davitadze1, Sergey A. Pungin2
1 Odintsovo Branch of MGIMO (U) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, Odintsovo, Moscow Region,
Russia, md2063@mail.ru
1,2 S.Y. Witte Moscow University, Moscow, Russia
2 shoxorda@mail.ru
Abstract. For all Russian citizens, equal opportunities are declared and quite clearly regulated for the realization of the right to appeal to authorities at all levels. But the institution of citizens' appeals in our country does not work effectively enough. This article examines the problematic issues of the realization of citizens' rights to appeal to state authorities and local self-government bodies in the Russian Federation.
Keywords: institution of citizens' appeals, implementation of law, legal culture, «legal nihilism», abuse of law, unenforceable and unenforceable norms, decision mechanisms, digital technologies, total control, inevitability of responsibility
For citation: Davitadze M. D., Pungin S. A. Some problematic aspects of the legal regulation of the institution of citizens' appeals in the Russian Federation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(4):72-77. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-72-77.
Процесс строительства гражданского общества в из существенных элементов гражданского общества России с переменным успехом идет уже более трид- является институт обращения граждан в государ-цати лет и продолжается в настоящее время. Одним ственные органы и органы местного самоуправления
© Давитадзе М. Д., Пунгин С. А., 2022
с целью защиты интересов личности, общества и государства.
Как известно, важнейшим способом получения обратной связи для государственного управления является институт обращений граждан, являющийся неотъемлемой частью института прав и свобод человека и гражданина, декларируемых в Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ). И совершенно логичным будет утверждение, что от полноты и качества рассмотрения обращений граждан будет зависеть субъективное оценочное восприятие качества своей жизни отдельными людьми, из которого и складывается общественное мнение по целому ряду вопросов. Право гражданин на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, закрепленное в ст. 33 Конституции [1] может (и должно) быть реализовано с учетом положений Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [2] (далее — ФЗ № 59).
Обращениями граждан в соответствии п. 1 ст. 4 ФЗ № 59 являются «направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления».
Формы, виды и процедуры подачи и рассмотрения обращения граждан определены вышеуказанным законом. Законы субъектов РФ, приказы министерств и ведомств могут давать уточнения к положениям данного закона для учета специфики властных структур и особенностей отдельных территорий.
Обращение граждан может быт изложено в устной и письменной форме. Разновидность таких обращений, которые могут быть изложены в виде предложений, заявлений и жалоб определены в ст. 4 указанного закона.
В ст. 7 ФЗ № 59 излагаются требования к письменному обращению. Однако в указанном законе отсутствует норма, содержащая четкие требования к устному обращению. При этом из содержания п. 3 ст. 13 данного закона можно почерпнуть информацию, что гражданин имеет возможность изложить свой вопрос на личном приеме в устной форме. И это единственное конкретное указание на форму «устное обращение». Иными словами, для того, чтобы сообщение гражданина, изложенное в устной форме, приобрело статус, соответствующий конституционному термину «обращение» (ст. 33 Конституции), при его подаче должны быть соблюдены процедуры, обязательные для личного приема граждан, изложенные в ст. 13 ФЗ № 59.
В то же время, личный прием граждан в системе органов власти организуется посредством издания ведомственных нормативных актов и представляет со-
бой строго регламентированную процедуру, особенно если речь будет идти о личном приеме руководящими должностными лицами. Ведомственные инструкции по организации личных приемов руководящими должностными лицами, как правило, содержат требование о необходимости предварительной подачи гражданином письменного обращения с соответствующей просьбой и изложением сути вопроса, который и предлагается рассмотреть на данном личном приеме. Совершенно ясно, что руководители организаций высшего звена, обязанные по нормам законодательства организовать возможность записи граждан на личный прием на регулярной основе, как правило, не имеют физической возможности принять всех желающих на личный прием. Отсюда появляется возможность выбора среди поданных заявлений (после предварительной проработки) «удобных» вопросов и их успешного разрешения под прицелом видеокамер. При этом могут «отфутболиваться» вопросы действительно острые, но не имеющих простого и однозначного решения.
Слова «футбол», а также «отписка», «замотать» и др. были использованы П. А. Скобликовым в своем исследовании [3] как названия и определения давно сложившимся и показавшим свою живучесть схемам противодействия должностных лиц реализации конституционного права граждан на обращение. По утверждению автора, данные схемы стали уже традиционными и используются представителями органов власти, прежде всего, для оптимизации и минимизации нагрузки, но также могут иметь и коррупционную подоплеку. В целом, можно сделать вывод, что во многих случаях могут возникать затруднения в реализации права граждан на обращение в устной форме, которые являются следствием решений должностных лиц, руководствующихся своим видением, как должна быть организована эта работа. И о привлечении данных должностных лиц к ответственности за действия или бездействие, прямо не оговоренные в законе, не может идти даже речи.
В то же время, работу органов власти и абсолютного большинства организаций уже многие десятилетия невозможно представить без налаженной системы обработки телефонных сообщений граждан. Для чего были созданы многообразные по содержанию ведомственные и внутриорганизационные нормативные акты, такие как, например, приказ МЧС России от 14.09.2021 г. № 604 «Об утверждении Порядка функционирования телефона доверия в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» [4], в которых как стало известно необоснованно используется, такой термин, как «обращение».
Однако при этом нормативно и технически не была разрешена проблема идентификации личности
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
звонящего гражданина. Звонки граждан принимались, информация, получаемая от граждан, так или иначе обрабатывалась и использовалась в работе органов и организаций. Однако при этом терминологические и процедурные противоречия Конституции и ФЗ № 59 неизменно сохранялись. Современный уровень развития технических средств коммуникации и обработки информации позволяет многовариантно решить проблему идентификации дистанционно обращающегося гражданина. Причем уже с 2013 года существует и относительно успешно действует в масштабах всей страны система, позволяющая вести личный прием дистанционно. А именно, по поручению Президента в День Конституции 12 декабря ежегодно (за исключением 2020 года) проводится Общероссийский день приема граждан (далее — ОДПГ) [5]. В этот день с 12-00 до 20-00 по местному времени ведется личный прием граждан в: приемной Президента в Москве; приемных Президента в федеральных округах и в административных центрах субъектов; федеральных органах исполнительной власти и в соответствующих территориальных органах; федеральных государственных органах; исполнительных органах государственной власти субъектов РФ; органах местного самоуправления. Любой гражданин, при этом, имеет возможность прийти в любой в представительство любого органа власти, котором функционирует автоматизированное рабочее место единой системы обращений граждан (далее — АРМ ЕС ОГ) и в порядке живой очереди при предъявлении паспорта задать вопрос, относящийся к компетенции любого органа власти России. Оператор АРСМ ЕС ОГ имеет возможность перевести вопрос именно в тот орган власти, в компетенции которого находится разрешение вопроса, заданного заявителем. Общение заявителя с требуемым специалистом происходит в режиме видеоконференцсвязи. При этом соблюдаются все нормативные и процедурные требования ст. 13 ФЗ № 59 к личному приему граждан.
Как мы видим, организационное сопровождение проведения личного приема дистанционно посредством АРМ ЕС ОГ громоздко и ресурсоемко. Процедура идентификации личности при этом буквально воспроизводит п. 2 ст. 13 ФЗ № 59. Однако и любой дистанционный способ организации приема обращений в устной форме будет иметь право на существование, если не противоречит нормам законодательства. Законодатели не торопятся вносить давно и явно требуемые поправки в ФЗ № 59 в этой части. Несмотря на это, крупные коммерческие организации в дистанционной работе с клиентами успешно применяют технические средства, позволяющие идентифицировать личность достаточно надежно. Системы идентификации по биометрическим данным активно развиваются и довольно четко прорисовываются перспективы все
более широкого их применения. Ожидаемо, значительные успехи в этой области достигнуты в финансово-кредитных организациях. Здесь достаточно давно обыденно и повседневно используются различные методики идентификации по биометрическим данным. И граждане вполне сознательно соглашаются с необходимостью хранения и обработки их личных данных с целью, прежде всего, совершенствования защиты от противоправных посягательств на их материальные ценности.
Изучение статистики, представленной в информационно-статистических обзорах обращений граждан, организаций и общественных объединений, направленных в адрес Президента, рассмотренных в 2017, 2018, 2019 и 2020 годах [6], позволяет делать вполне определенные выводы (см. таблицу 1). Устная форма обращения занимает очень малый объем в общем количестве обращение. В среднем это 5,7 %. И просматривается тенденция к уменьшению этого количества, что совершенно логично в контексте влияния на жизнь общества современных телекомуникационных технологий. Безусловно, уходят в прошлое длительные ожидания личного приема и необходимость прибывать по указанному адресу к определенному времени, а также почтовая корреспонденция. Уже многие люди от юного до преклонного возраста оценили удобство и простоту работы в сети Internet и пользуются ее возможностями для решения своих проблем. Сходную картину, безусловно, дадут любые другие статистические обзоры, касающиеся исполнения ФЗ № 59. В 2020 году из-за вводимых правительствами регионов России мер по борьбе с распространением новой коро-навирусной инфекции Covid-19 эти тенденции только усилились, что выразилось в еще более существенном сокращении количества писем, поступивших по почте. Также, более чем в два раза (даже к наименьшему из показателей по предыдущим годам) уменьшилось количество обращений, принятых в устной форме.
Так неужели устная форма обращений граждан может исчезнуть из правоприменительной практики? И «да», и «нет»! Велика вероятность ухода сначала из практики устной формы обращения гражданина исключительно как к процедуре, предполагающей непосредственное общение в одном помещении с должностным лицом в рамках личного приема. Существует необходимость нормативного закрепления процедур, которые могут быть альтернативой личному приему (аналогичных по статусу), но предполагающих удаленное присутствие с надежной идентификацией по биометрическим данным и системой защиты от противоправных посягательств в виде поправки в ФЗ № 59. Сама изначальная устная форма обращения, безусловно, сохранится как традиция. А использоваться она будет в особых случаях.
Таблица 1.
Отчетный период (год) Поступило обращений (общее количество) Поступивших в форме электронного документа (в %) Поступивших в письменной форме (в %) Поступивших в устной форме (в %)
2017 889714 62,5 30,4 7,1
2018 935587 65,7 28,1 6,2
2019 718657 64,6 28,7 6,7
2020 1017425 80,3 17 2,7
Как правило, при упоминании нарушений норм законодательства, регулирующих порядок реализации прав граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в большинстве случаев говорится о действиях (бездействии) должностных лиц разного уровня. Разумеется, возможные меры по предупреждению нерадивого отношения должностных лиц к своим обязанностям, намеренного уклонения от их исполнения или превышения должностных полномочий, независимо от целей может получать адекватную оценку через применение к нарушителям мер дисциплинарного воздействия или через привлечение к административной и даже уголовной ответственности. Любое решение, принятое по заявлению гражданина, может быть, естественно, обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке подчиненности, либо в судебном порядке в соответствии с Федеральным законом 08 марта 2015 г. «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от № 22-ФЗ [7]. Причем во всех случаях общественный контроль будет играть очень большое значение для качественного проведения всех необходимых при разбирательстве процедур. Можно сказать также, что тема привлечения к ответственности за нарушения, посягающие на институт обращений граждан сложна, имеет неоднозначные оценки, но, при этом, достаточно проработана.
Гораздо более сложна ситуация с регулированием правоотношений, возникающих в процессе реализации права граждан на обращение в органы власти, при обратной ситуации — когда злоупотребляет своим правом уже заявитель. Это, например, направление писем клеветнических, оскорбительных и провокационных, рекламных, не содержащих сути вопроса и т. д. В подобных случаях как представители органов власти, как правило, стремятся всячески избегать правовой оценки действиям граждан. А безнаказанность всегда
влечет за собой большие проблемы. Причина этого явления в том, что суды, контролирующие и надзорные органы, как правило, любой спорный момент трактуют в пользу гражданина. Впрочем, законодательством возможности защиты для представителей властей все же предусмотрены. Однако к ней прибегают лишь в крайних случаях, так как такая защита может потребовать колоссальных затрат времени и иных ресурсов.
Вот уже на протяжении целого ряда лет руководство нашей страны направляет значительные усилия на всеобщую вовлеченность граждан страны в использование возможностей цифровых технологий. Достижение целевых показателей по данному вопросу, первую очередь, позволит применять новые технологии управления, а во вторую — даст новые возможности для граждан в реализации своих прав. Государственные услуги станут еще доступнее. Конечно же, должен выйти на новый уровень, соответствующий своему конституционному статусу, и институт обращений граждан. И здесь будут сталкиваться две разнонаправленные тенденции. Упрощение доступности реализации права на обращение для граждан вкупе с широчайшими возможностями для общественного контроля будет стремиться увеличивать общее количество обращений граждан. В то же время, повышение эффективности государственного управления с также очень большими возможностями для разъяснительной работы и практически прямого общения народа с представителями властей, будет значительно снижать количество обращений.
Негативной стороной всеобщей цифровизации может быть использовано для тотального контроля всех сфер жизни общества, вплоть до повседневной жизни людей. Удобство использований цифровых технологий сегодня часто оборачивается серьезными проблемами. Сегодня преступность уверенно переходит из реальной жизни в сферу виртуальную. Сейчас лишиться денежных средств с электронно-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
го счета гораздо более вероятно, чем стать жертвой классических кражи, грабежа или разбоя. Кибербе-зопасность уже публично признается одним из национальных приоритетов [8]. Вполне очевидно, что проблем в этой сфере деятельности предостаточно. И чтобы институт обращений граждан смог продолжать качественно выполнять свои функции, он нуждается в дальнейшем совершенствовании. В первую очередь, должны быть внесены изменения в ФЗ №59. На сегодняшний день в нем, всего лишь, учтена возможность направления обращения в электронном виде и уточнен порядок направления ответов на такие обращения. Назрела необходимость учета в ФЗ № 59 всех возможных при современном уровне развития телекоммуникационных технологий дистанционных способов направления обращений. Конечно же, во главу угла при составлении этих норм должна быть поставлена информационная безопасность.
Список источников
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 года) // Российская газета. 2020. 4 июля. (№144). С. 1-5.
2. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. ст. 2060.
3. Скобликов П. А. Российская коррупция. Неформальная энциклопедия. Электронная библиотекаRuLit. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL:https://www.rulit.me (дата обращения: 27.11.2021).
4. Приказ МЧС России от 14.09.2021 г. № 604 «Об утверждении Порядка функционирования телефона доверия в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: https://rulaws.ru (дата обращения: 27.11.2021).
5. Информация о проведении общероссийского дня приёма граждан в День Конституции Российской Федерации 14 декабря 2020 года [Электронный ресурс] Режим доступа: URL:http://letters.kremlin.ru (дата обращения: 27.11.2021).
6. Информационный портал Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. [Электронный ресурс] Режим доступа: URL:http://letters.kremlin.ru (дата об-
ращения: 27.11.2021).
7. Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1392.
8. Указ Президента РФ от 05.12.2016 № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 12.12.2016, № 50, ст. 7074.
References
1. The Constitution of the Russian Federation : adopted by popular vote on December 12, 1993 (with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020) // Rossiyskaya Gazeta. 2020. July 4th. (№ 144). P. 1-5.
2. On the procedure for considering appeals of citizens of the Russian Federation : Federal Law № 59- FZ of 02.05.2006 (as amended on 27.12.2018) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2006. № 19. Article 2060.
3. Skoblikov P. A. Russian corruption. An informal encyclopedia. Electronic Librarulit. [Electronic resource] Access mode: URL:https://www.rulit. me (accessed: 27.11.2021).
4. The order ofEMERCOM ofRussia from 14.09.2021 № 604 «On approval of the Procedure of the functioning of the helpline in the Ministry of the Russian Federation for civil defence, emergencies and elimination of consequences of natural disasters». [Electronic resource] access Mode: URL: https://rulaws.ru (accessed: 27.11.2021).
5. Information about the All-Russian day of reception of citizens on the Constitution Day of the Russian Federation on December 14, 2020. [Electronic resource] Access mode: URL:http:// letters.kremlin.ru (accessed: 27.11.2021).
6. Information portal of the Office of the President of the Russian Federation on working with appeals of citizens and organizations. [Electronic resource] Access mode: URL:http://letters.kremlin.ru (accessed: 27.11.2021).
7. Federal law 08.03.2015 № 22-FZ (as amended on 23.06.2016) «On the introduction of the code of administrative procedure of the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation, 09.03.2015, № 10, art. 1392.
8. The decree of the President of the Russian Federation dated 05.12.2016 № 646 «On approval of the information security Doctrine of the Russian Federation» // Collection of legislation of the Russian Federation, 12.12.2016, № 50, art. 7074.
Информация об авторах
М. Д. Давитадзе — профессор кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Одинцовского филиала МГИМО (У) МИД России, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского университета им. С.Ю. Витте, доктор юридических наук, профессор;
С. А. Пунгин — магистр кафедры теории и истории государства и права Московского университета им. С.Ю. Витте.
Information about the authors
M. D. Davitadze — Professor of the Department of Criminal Law, Criminal Procedure and Criminalistics of the Odintsovo Branch of MGIMO (U) of the Ministry of Foreign Affairs of Russia, Professor of the Department of Theory and History of State and Law of S.Y. Witte Moscow University, Doctor of Legal Sciences, Professor;
S. A. Pungin — Master of the Department of Theory and History of State and Law of S.Y. Witte Moscow University.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 28.03.2022; одобрена после рецензирования 20.05.2022; принята к публикации 11.07.2022.
The article was submitted 28.03.2022; approved after reviewing 20.05.2022; accepted for publication 11.07.2022.
Предупреждение
преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел
Учебник Третье издание
Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел. 3-е изд., перераб. и доп. Учебник. Под ред. В.Я. Кикотя, С.Я. Лебедева. 639 с. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Раскрыты основные теоретические и практические положения организации и осуществления деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений и административных правонарушений. Показаны ее правовые, организационные и тактические основы, вопросы предотвращения, профилактики и пресечения противоправных деяний, входящие в предупредительную компетенцию органов внутренних дел. Определена полицейская специфика общей, индивидуальной и виктимологической профилактики правонарушений.
Особое внимание уделено предупреждению полицией преступлений и административных правонарушений несовершеннолетних; насильственных преступлений против личности; правонарушений в сфере экономики; рецидивной, профессиональной и организованной преступности; террористической и экстремистской преступной деятельности; преступлений и правонарушений, связанных с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, с незаконным оборотом оружия, с миграционными процессами; преступлений и правонарушений коррупционной направленности; дорожно-транспортных правонарушений и др.
Дана оценка перспективам развития ведомственной системы предупреждения преступлений и административных правонарушений, обоснованы стратегические направления предупредительной деятельности ОВД.
Для курсантов, слушателей, адъюнктов и преподавателей образовательных учреждений МВД России, студентов, аспирантов и преподавателей юридических образовательных учреждений, практических работников правоохранительных органов.
