Институт обращений граждан как инструмент реализации взаимодействия гражданского общества и власти Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

YAK 323.2 ББК Ф2(2)

ИНСТИТУТ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН КАК ИНСТРУМЕНТ РЕААИЗАУИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ВААСТИ

THE CIVIL ADDRESSING INSTITUTION FOR THE RUSSIAN CITIZENS AS A MEANS TO REALIZE THE CIVIL SOCIETY AND POWER INTERACTION

Статья посвящена вопросам создания эффективного институционального механизма взаимодействия власти и гражданского общества. Сегодня у государства есть потребность в новых каналах «обратной связи», способствующих улучшению информационного обеспечения для принятия управленческих решений, повышению доверия общества к государственным институтам. В статье сформулированы основные признаки социального института обращений граждан, предложен механизм повышения эффективности его работы.

This report focuses on the problems of establishing an effective institutional mechanism of interaction between government and civil society. Nowadays the state has a need of new channels of «feedback» tending to improving information provision for management decisions and increase of public confidence in state institutions. In this report the basic features of social institutions of citizens appealing are set out, and the mechanism for increasing its efficiency is offered.

Ключевые слова: социальный институт, институт обращений граждан, институциональный подход, гражданское общество.

Key words: social institution, institution of citizens appealing, institutional approach, civil society.

Гражданское общество как социальный институт, взаимодействуя с государством, представляет потребности и интересы общества в целом, наиболее эффективно функционируя в правовом поле. Правовое государство является необходимым условием его существования и формой организации. Наиболее противоречиво и проблематично взаимодействие власти и гражданского общества осуществляется на региональном уровне управления, поскольку институциональные механизмы гражданского общества в России находятся в процессе формирования, что отчетливо проявляется в пассивности граждан, низком уровне участия в самоуправлении в экономической, политической, культурной сферах общества и конкретного региона.

Эффективность функционирования правового государства (как базового социального института) зависит от характера диалога власти и общества, оптимальной обратной связи, позволяющей выявлять то, как общество оценивает принимаемые управленческие решения и их реализацию на практике, видит перспективы и условия, гарантирующие стабильное, динамичное развитие страны на федеральном и региональном уровнях.

Одной из базовых задач российской власти является формирование соответствующей определенным условиям и задачам модели институционального взаимодействия с гражданским обществом. Решать проблемы эффективности данного взаимодействия призван один из таких механизмов их регулирования как институт обращения граждан. В правовом поле этот институциональный регулятор зафиксирован в ст. 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» [8, с. 5].

О.В. ХОМОВА, Е.А. ШУКАИНА

O.V. KHOMOVA, YE.A. SHUKLINA

Институт обращений граждан в рамках государства как базового института целесообразно рассматривать как вспомогательный. Его основная цель - обеспечить практический механизм реализации конституционного права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Специфика института обращений граждан заключается в том, что он находится на стыке и обусловливает взаимодействие двух базовых институтов государства и гражданского общества. При этом в современных условиях «гражданское общество выступает как многообразие неопосредованных государством взаимоотношений свободных и равноправных индивидов в условиях рынка и демократической правовой государственности. В отличие от государственных структур в гражданском обществе преобладают не вертикальные (иерархические), а горизонтальные связи - отношения конкуренции и солидарности между юридически свободными и равноправными партнерами» [11, с. 1].

Выделяют две основные группы субъектов института обращений граждан:

1) лица, которые обладают правом на подачу обращения (они являются представителями широкого спектра социальных групп, транслируя их потребности и интересы);

2) субъекты, которым адресовано это обращение, обязанные его принять, рассмотреть поставленные в обращении вопросы, принять по нему необходимые меры (это органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица).

Таким образом, институт обращений граждан может быть охарактеризован как субинститут в рамках государства как базового социального института. Он представляет собой четко выраженную совокупность правовых норм внутри крупного социального института, регулирующую определенные специфические общественные отношения. В данном случае, субинститут обращений граждан регулирует, прежде всего, коммуникативное взаимодействие власти и гражданского общества. Обеспечивая обратную связь, он определяет порядок разрешения возникающих проблем, содействует оптимизации функционирования политической системы, повышая ее результативность.

Гражданское общество посредством обращений граждан в органы государственной власти информирует властные структуры, обозначает проблемное поле для анализа и принятия управленческих решений, тем самым, участвуя в управлении государством. Это является необходимым условием эффективного развития общества и потребностью каждого отдельного гражданина. Демократическое государство обязано такую потребность удовлетворить. «Разнообразные формы гражданского участия возможны лишь в том случае, если у населения с властью устанавливаются не только вертикальные, иерархические отношения господства/подчинения, но и формируется режим горизонтальных, диалоговых отношений, построенных на фундаменте закона и права. От этого зависит диалогоспособность разных социальных акторов (от отдельных индивидов и социальных движений до институциональных игроков), их готовность к конструктивным формам взаимодействия» [4, с. 4].

Проблема диалогоспособности власти и населения остается актуальной в современной России, ее реализация на региональном и местном уровнях - важная управленческая задача. Использование институционального подхода для ее анализа и поиска путей решения применительно к конкретному регулятору - институту обращений является целью данной статьи.

Применительно к проблеме эффективности социального института обращения граждан целесообразно говорить о так называемой «институциональной недостаточности» [13, с. 83]. Характеризуя уровень развития института обращений граждан как социального регулятора, обратимся к теории социальных институтов, определяющей методологию его исследования.

В литературе оформился спектр макро- и микроподходов (или в интерпретации С.Г. Кирдиной - структурно-системного и субъектно-поведенческого подходов [7, с. 10] к феномену социального института). В рамках структурно-системного подхода институт может рассматриваться как:

1) система социальных отношений и деятельности, выполняющая определенные социальные функции1;

2) совокупность норм и механизмов их реализации2;

3) сложная организация значительного размера (университет, тюрьма, больница и т. д.) [5, с. 342];

4) устойчивая социальная практика, подверженная обширному социальному контролю, прежде всего системе позитивных и негативных санк-ций3;

5) исторически устойчивые формы социальной практики, обеспечивающие воспроизводство социальных связей и отношений в разных типах обществ [7, с. 17].

В контексте субъектно-поведенческого подхода:

1) классическим является понимание социального института в духе социального конструктивизма как взаимной типизации опривычненных действий деятелями разного рода [2, с. 92];

2) видение института в духе неоинституционализма как «правил» игры в обществе, которые организуют взаимоотношения между людьми и структурируют стимулы обмена во всех его сферах - политике, социальной сфере или экономике [9, с. 16]. В этом случае институты создают структуру побудительных мотивов человеческой деятельности, уменьшают неопределенность, организуют повседневную жизнь субъектов социально-экономических отношений [6, с. 694].

Рассмотренные методологические подходы к анализу социального института обращений граждан показывают необходимость:

1) выделить спектр социальных функций макро, мезо, микроуровней, которые с помощью данного институционального механизма воспроизводят диалог социальных акторов гражданского общества и власти;

2) проанализировать совокупность норм, обусловливающих функционирование института обращений граждан, их достаточность, адекватность, непротиворечивось, а также оценить эффективность механизмов их реализации;

3) рассмотреть организационный уровень данного института, понять насколько «обслуживающие» его организации реализуют институциональные требования, способствуют интериоризации норм, ценностей, образцов поведения, обеспечивают их продвижение и закрепление в институциональной среде;

4) оценить эффективность различных форм социального контроля, которые обеспечивают функционирование института обращения граждан;

5) проанализировать укорененность в сознании представителей социальных общностей, включенных в институциональное взаимодействие, потребности в диалоге;

1 Например, «социальный институт - это устойчивая форма организации общественной жизни и совместной деятельности людей, включающая в себя совокупность лиц и учреждений, наделенных властью и материальными средствами для осуществления социальных функций и ролей, управления и социального контроля за соблюдением норм и правил поведения» [5, с. 342].

2 Например, «институт - это совокупность, состоящая из правила и внешнего механизма принуждения индивидов к исполнению этого правила» [1, с. 19].

3 Например, социальный институт - это способ описания «социальной практики, постоянно и регулярно повторяемой и санкционированной социальными нормами» [14, с. 124].

6) выявить уровень коммуникативной компетентности взаимодействующих акторов, их диалогоспособности, ориентации на тип и характер диалога, ее соотнесенности с повседневными практиками реализации гражданской активности;

7) определить влияние институциональной среды на уровень гражданского участия институциональных акторов, поведенческие стандарты и стереотипы, реализуемые в диалоговых практиках социального взаимодействия.

Конкретизируя понятие института обращений граждан, рассмотрим классификационные модели социального института в таблице 1.

Таблица 1

Классификация социальных институтов

Критерий классификации Виды социальных институтов

Способ существования институт-норма; институт-организация; институт-социальная практика

Природа возникновения института государство как фундаментальный институт; неформальные практики.

Сфера функционирования политические; социальные; экономические; культурные; религиозные институты

Механизмы принуждения субъектов к исполнению правила экономические; административные; правовые

Уровень формализации отношений формальные; неформальные институты

Степень охвата социальных отношений общие институты; локальные институты

Тип социальных отношений традиционные; новые институты

Взаимосвязь институтов базовые; вспомогательные

Институт обращений граждан выступает в равной степени как институт-норма, так и институт-социальная практика, причем в качестве института-практики он существует скорее в проекте, как перспектива для дальнейшего развития. Понимание дуальности типа этого социального института ставит перед нами проблему определения уровня нормативной обеспеченности данного институционального механизма, а также степени сформированности практик его реализации.

Природой возникновения института обращений граждан выступает государство как фундаментальный институт. Исторически сложилось так, что данная система норм скорее «спущена сверху», на уровне конкретных неформальных практик она не актуализирована, не интериоризирована, не освоена. Именно поэтому проблема формирования правового сознания и поведения в гражданском обществе тесно связана с эффективностью функционирования данного института.

В связи с этим для нас является важным проанализировать состояние и характер институциональной среды, необходимой для реализации диалоговых практик гражданского поведения. Традиционно выделяют две характеристики институциональной среды. Первая - это ее иерархичность. Здесь институциональная среда рассматривается как разноуровневая формальная

система нормативных регуляторов, от формальных правил федерального макроуровня и до правовых документов микроуровня. Комплексность, полнота этой системы представляется собой показатели степени ее сформированно-сти.

Второй характеристикой институциональной среды является ее плотность, институциональная насыщенность. Субъективными показателями плотности институциональной среды является ощущение индивидами достаточной степени регулирования отношений в той сфере, где они осуществляют свою деятельность, а объективным показателем - количество необходимых формальных правил, законов, их структура [3].

Институт обращений граждан является формальным и в том виде, в котором существует сейчас, без сомнения, новым для России, исторически процесс его становления имеет небольшой временной период.

Институциональным пространством функционирования института обращений граждан выступает широкий спектр сфер (политические, социальные, экономические, культурные, религиозные институты), однако необходимо понимать, что обращения граждан - это, прежде всего, социально-политический институт. Механизмы принуждения субъектов к исполнению правила для всех субъектов институционального взаимодействия, прежде всего - правовые.

По степени охвата социальных отношений институт обращений граждан является локальным и вспомогательным, поскольку встроен социально-политическую структуру государства. Если базовые политические институты функционально ориентированы на территориальную организацию государства; устройство системы органов государственного управления; обеспечение определенного порядка занятия основных управленческих позиций; формирование и реализацию общегосударственных решений; обеспечение обратных связей в политической системе [7, с. 69], то институт обращений граждан как локальный и вспомогательный призван реализовывать последнюю из перечисленных функций.

Вспомогательные институты в значительной степени ответственны за развитие базовых институтов, изменяясь во времени, обеспечивают их оптимальную эволюцию. Вспомогательные институты составляют инфраструктуру базовых институтов, формируются по селективному принципу как наиболее жизнеспособные и адекватные состоянию и уровню зрелости базового института. Именно поэтому внимание к институту обращений граждан является важным условием развития гражданского общества и правового государства в России.

Остановимся на анализе проблемы институциализации обращений граждан. Социальные институты имеют свою историю, будучи устойчивым социальным взаимодействием они, тем не менее, изменяются в ходе зарождения, становления, развития. Процесс институционализации имеет ряд составляющих:

- возникновение общественной потребности в новых формах организации общественной жизни и деятельности людей;

- становление неформальных и формальных норм деятельности и санкций за невыполнение ролей;

- появление организационных структур, регулирующих жизнедеятельность;

- становление системы социальных статусов и ролей для ее реализации деятельности;

- освоение индивидами данных норм деятельности, появление стандартов поведения, соответствующих данному виду деятельности;

- возникновение системы ценностей, относящихся к данному виду деятельности;

- интеграция нового вида деятельности в систему социальных отношений.

В соответствие с концепцией Д. Норта, процесс институциональных изменений - это изменение формальных и неформальных правил, норм и принуждений, составляющих институциональную среду общества, где неформальные ограничения являются «продолжением, развитием и конкретизацией формальных правил и хорошо способны к выживанию благодаря тому, что составляют часть привычного поведения людей» [9, с. 108].

Неформальные правила меняются медленно, постепенно формируя условия для формальных изменений, которые закрепляют полезные рутинные практики, легитимизируя инновации в системе социальных отношений субъектов институционального взаимодействия.

Сегодня уже можно говорить, что социальный институт обращений граждан в органы государственной власти в целом сложился. В России есть необходимые условия для его создания:

1. Гражданское общество, пусть и не окончательно сформированное, готово в той или иной мере брать на свою ответственность решение государственных вопросов, участвовать в процессе управления жизнью общества.

2. Существует сформированная социально-политическая сфера, т. е. необходимые средства и механизмы для участия граждан в процессе управления жизнью общества.

3. Для функционирования института обращений граждан есть необходимые институциональные ресурсы (правовые, материальные, финансовые, трудовые, организационные и др.), которые стабильно пополняются.

4. Возникла социокультурная среда, определяемая действующим федеральным законодательством, где прописаны действия и правила поведения людей, социальных групп, включенных в институциональное взаимодействие гражданского общества и власти.

Практическая реализация гражданами права на обращение в органы власти обладает рядом признаков социального института:

- наличие и реализация жизненно важной потребности в эффективном инструменте управления жизнью общества (необходимость обратной связи, информационного канала, диалога с властью);

- совокупность норм, стандартов и правил поведения (действуют законы, кодексы этики и служебного поведения);

- формальная и неформальная организация (создается высшей государственной властью и возникает стихийно на местах);

- совокупность учреждений, регулирующих эту сферу общественных отношений (входят в систему государственного управления, контролируются обществом);

- обособленный комплекс социальных действий (непосредственное взаимодействие, контакт, влияние);

- наличие системы санкций для поддержания устоявшихся норм и правил (прописаны в федеральных и региональных законах);

- система статусов и ролей субъектов взаимодействия (взят курс на партнерские отношения в процессе взаимодействия, закреплена четкая иерархия структуры).

Основная социальная функция института обращений граждан - коммуникативная, являющаяся условием участия граждан в управлении общественной жизнью страны. Другой важной функцией является социальный контроль общества над институтами публичной власти путем использования гражданами права на обращение в органы государственной власти с целью защиты нарушенных прав или выражения мнения по различным общественным проблемам. Таким образом, взаимодействие социальных институтов государства и гражданского общества в определенной степени реализуется через институт обращения граждан как вспомогательный институт-посредник.

Обращения граждан в государственные органы являются одной из форм участия граждан в управлении (демократия), способствуют укреплению связей госаппарата с населением, являясь существенным источником

информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

В настоящее время работа с обращениями граждан регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с изм. и доп.) [10, с. 1]. Однако Федеральный закон № 59-ФЗ, как и ряд действующих нормативно-правовых актов, регулирующих работу с обращениями граждан в РФ, не содержит действенного механизма реализации права граждан на обращение.

Государство создает государственные управленческие структуры и наделяет их должностных лиц - государственных служащих - необходимыми полномочиями для реализации права граждан на обращение. Специфика традиционного менеджмента в государственной службе часто обозначается такими терминами как «администрирование» и «бюрократия». Бюрократия внутренне присуща любому государственному устройству, и полностью избавиться от нее нельзя, однако «можно и нужно найти способы, позволяющие минимизировать наносимый ею ущерб» [12, с. 8].

К сожалению, среди сегодняшних чиновников много таких, которые занимаются лишь имитацией деятельности, являя собой образец бюрократического подхода к институту обращений граждан. Доказательством служат их необоснованные письменные отказы в ответ на обращения граждан («отписки»). Существует целая технология составления чиновниками-бюрократами отписок. Основными характерными особенностями отписок госчиновников на обращения граждан являются:

- большая часть ответа содержит изложение положений нормативно-правовых актов, либо не имеющих прямого отношения к сути поставленного вопроса, либо хорошо известных заявителю. При этом обильные цитаты и ссылки на нормативные акты заменяют собой рассмотрение заявления по существу;

- подмена предмета обжалования. Гражданин ставит в своем обращении перед органом власти конкретные вопросы, но получаете ответ совсем на другие вопросы;

- подмена основных доводов заявителя второстепенными. Государственный служащий оценивает только незначительные доводы и принимает по ним необоснованное решение;

- подмена фактов мнениями. Субъективное мнение государственного служащего подменяет собой информацию о реальных событиях;

- несоответствие выводов утверждениям. Отписка содержит верные утверждения, но вывод делается абсолютно противоположный.

Часто государственные служащие в ответе-отписке преувеличивают объем произведенных ими действий, пытаясь, таким образом, убедить гражданина в объективном, всестороннем рассмотрении обращения по существу, как и требует от чиновника Закон.

Имеются в арсенале бюрократов и подготовленные юридической службой государственных органов ответы, которые не решают вопросы по существу заявленных требований, но прикрывают бюрократа с юридической точки зрения на случай обжалования гражданином принятого по обращению решения в суде.

Кроме перечисленных выше признаков отписок, можно указать и на следующие действия государственных служащих-бюрократов:

- обращение рассматривается без непосредственного участия гражданина, как правило, государственный служащий-бюрократ отказывается под различными предлогами от встречи с гражданином на личном приеме;

- обращение по вертикали власти направляется в орган, действия которого и обжалует гражданин;

- обращение перенаправляется тем должностным лицам или в те органы, которые не уполномочены принимать решение по поставленным вопросам;

- гражданина пытаются убедить, что его права могут быть восстановлены только в судебном порядке, хотя возможен внесудебный порядок восстановления нарушенных прав;

- обращение возвращается заявителю вместо направления его должностному лицу или органу, уполномоченному обращение рассматривать.

В настоящее время на уровне федеральных и региональных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб, федеральных агентств) активно ведется работа по разработке и утверждению административных регламентов по работе с обращениями граждан. В Административный регламент по работе с обращениями граждан необходимо внести такое понятие как «отписка», указав признаки отписки и признаки бюрократического подхода при рассмотрении обращений; необходимо назначить ответственного (прописать, кто отвечает за получение гражданином отписки), а также прописать - какое наказание последует за отписки.

Соблюдение чиновником законной процедуры подготовки ответа по существу должно исключить часть повторных обращений, а значит, у государственного служащего останется время для объективного и всестороннего рассмотрения первичных обращений в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Решение крупных социальных вопросов граждане все чаще готовы брать на свою ответственность. Все чаще в органы государственной власти поступают не жалобы или претензии, а предложения и инициативы, имеющие законотворческий смысл. Фиксируя факт «институциональной недостаточности» института обращений граждан в органы государственной власти, важно констатировать необходимость создания более эффективной системы диалога власти и граждан, которая позволит сделать коммуникации более открытыми и прозрачными. Эффективность механизма реализации права граждан на обращение, может быть достигнута через коррекцию институциональной нормативной базы, упорядочивание практик ее применения, жесткий контроль принятых управленческих решений.

Литература

1. Аузан, А.А. Институциональная экономика [Текст] / А.А. Аузан. - М. : ИНФРА-М, 2005. - 415 с.

2. Бергер, П. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания [Текст] / П. Бергер,Т. Лукман. - М. : Медиум, 1995. - 97 с.

3. Василенко, Н.В. Институциональная среда организаций: характеристики и уровни регулирования [Электронный ресурс] / Н.В. Василенко // Проблемы современной экономики. - 2008. - № 3 (27). - Режим доступа: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=2081 (дата обращения: 25.10.2015).

4. Задорин, И.В. Власть и общество в России: развитие взаимодействия и повышение эффективности гражданского участия [Электронный ресурс] / И.В. Задорин, Е.В. Грешнова, Д.Г. Зайцев. - Режим доступа: http://www. zircon.ru/upload/iblock/ecc/ZIRCON+USAID_doklad-2010_afragmentiy_0310. pdf (дата обращения: 18.08.2015).

5. Зборовский, Г.Е. Общая социология [Текст] : курс лекций / Г.Е. Зборовский. - Екатеринбург : Изд-во УрГППУ, 1999. - 609 с.

6. Институциональная экономика [Текст] : учебник / под общ. ред. А. Олейни-ка. - М. : ИНФРА-М, 2009. - 716 с.

7. Кирдина, С.Г. Институциональные матрицы и развитие России [Текст] / С.Г. Кирдина. - М. : ТЕИС, 2000. - 213 с.

8. Конституция Российской Федерации (в ред. от 21.07.2014) [Электронный ресурс] / КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.constitution.ru/ (дата обращения: 20.08.2015).

9. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики [Текст] / Д. Норт ; пер. с англ. А.Н. Несторенко. - М. : Фонд экономической книги «Начала», 1997. - 180 с.

10. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (в ред. от 24.11.2014) [Электронный ресурс] / КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_59999/ (дата обращения: 21.08.2015).

11. Понятие гражданского общества [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.grandars.ru/college/sociologiya/ponyatie-grazhdanskogo-obshchestva.html (дата обращения: 18.08.2015).

12. Савина, Т.Н. Проблемы бюрократии в современной России [Электронный ресурс] / Т.Н. Савина. - Режим доступа: http://www.sisupr.mrsu.ru/2009-2/ pdf/26_Dashdamirov.pdf (дата обращения: 16.08.2015).

13. Тамбовцев, В.Л. Теоретические вопросы институционального проектирования [Текст] / В.Л. Тамбовцев // Вопросы экономики. - 1997. - № 3. - С. 82-94.

14. Abercrombie, N. The Penguin Dictionary of Sociology [Text] / N. Abercrombie, S. Hill, B.S. Turner; 2nd edn. - L. : Penguin, 1988. - 496 p.