CC BY
75
Данилова Н.В.
Аспирант, кафедра публичного права, Российский государственный гуманитарный
университет
ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ В СТРАНАХ
БОЛЬШОГО МАГРИБА
Аннотация
В статье рассматриваются основные этапы становления и развития института конституционной юстиции в таких странах Магриба, как Алжир, Мавритания, Марокко и Тунис, а также влияние на этот институт французской модели конституционной юстиции.
Ключевые слова: Конституционный совет, конституционная юстиция, избирательные споры, страны Магриба.
Keywords: Constitutional Council, constitutional justice, electoral disputes, Maghreb countries.
Французское право - право бывшей метрополии - оказало значительное влияние на право стран Магриба. Неудивительно, что именно французская модель конституционной юстиции была воспроизведена в большинстве стран, относимых к Большому Магрибу - в Алжире, Мавритании, Марокко и Тунисе. Исключение в этом отношении составляет лишь Ливия, чья институциональная система обладала особой спецификой. Столь последовательное обращение к французской модели объясняется прежде всего тем, что вплоть до самого конца колониальной эпохи во французской Северной Африке проводилась правовая политика ассимиляции: французская администрация брала управление колониями на себя, воспроизводя при этом французские правовые институты [1, 432]. Потому неудивительно, что во многих странах Северной и Западной Африки даже после обретения ими независимости прослеживается сильнейшее влияние французского права, многие институты и характерные особенности которого восприняты местными правовыми системами практически без изменений.
Так, в Алжирской Народной Демократической Республике, Исламской Республике Мавритания, Королевстве Марокко и Тунисской Республике конституционный контроль осуществляется таким специализированным органом, как Конституционный совет - органом конституционной юстиции, впервые созданным в рамках французского права и обладающим целым рядом особенностей, позволяющих даже говорить об особой французской модели конституционного правосудия. Своеобразие этой модели выражается прежде всего в том, что специализированный орган конституционного контроля имеет в некотором роде двойственную природу и выходит за рамки «классической» континентальной модели органов конституционного правосудия. В работах, посвященных Конституционному Совету Франции, нередко указывается, что среди европейских государств «тенденция к ослаблению влияния судебной власти по сравнению со странами общего права наиболее ярко проявилась именно во Франции» [2, 207].
Споры о природе Конституционного совета Франции, нередко именуемого «квазисудебным» органом, ведутся до сих пор [3, 618], в последние годы даже еще с большим жаром - масла в огонь подлила конституционная реформа 2008 г. во Франции, в результате которой в сферу компетенции Конституционного совета Франции было включено полномочие по последующему конституционному контролю
в отношении законов, нарушающих права и свободы граждан. Большинство французских правоведов полагают, что Конституционный совет следует рассматривать как судебный орган. В качестве аргументов обычно приводятся особые гарантии независимости членов Конституционного совета, невозможность судебного обжалования решений Совета, применяемые в рамках отдельных категорий дел процессуальные нормы, характерные для судебного органа. Другие авторы отстаивают точку зрения, согласно которой Совет является «политическим» органом. Основной довод - способ формирования и статус членов Конституционного совета, характерные скорее для государственных органов власти, нежели судов, а также процедура, по общему правилу не являющаяся гласной и характеризующаяся состязательностью лишь по отдельным категориям дел и то в урезанном виде, что не позволяет называть её в полной мере судебной [4, 136].
Учреждение института контроля над конституционностью законов стало одной из самых ярких новаций Конституции Франции 1958 года. Конституционный совет стал важнейшим звеном функционирования конституционных институтов и всей правовой системы Франции в целом. Это тем более важно отметить, что изначально он мыслился как институт, призванный в первую очередь обеспечивать разграничение полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. В намерения авторов Конституции 1958 г. отнюдь «не входило создание действенного контроля за конституционностью закона» [5, 67], чем отчасти и можно объяснить создание именно Совета, а не Конституционного суда. Позднее, однако, функция обеспечения принципа разделения властей отошла для Конституционного совета Франции на второй план, уступив место осуществлению собственно функций института конституционного правосудия.
Рецепция, становление и развитие институтов конституционного контроля в странах Большого Магриба заняли не одно десятилетие. Наиболее длительной является история существования специализированного органа конституционного контроля Марокко: она насчитывает без малого полвека. Первый орган, в чью компетенцию входил конституционный контроль, появился в Марокко еще в 1962 г., то есть менее чем через десятилетие после обретения страной независимости. В 1962 г. была принята Конституция Королевства, предусматривавшая создание в рамках Верховного суда Марокко специальной Конституционной палаты, на которую возлагались функции конституционного контроля. В ходе конституционной реформы 1992 г. Палата была преобразована в Конституционный совет Королевства Марокко, таким образом «вплотную» приблизившись к модели, существующей во Франции. Отныне речь шла об отдельном, независимом специализированном органе конституционной юстиции, чьи решения «обязательны для всех представителей власти; обжалованию не подлежат» [6]. При этом изменения коснулись не только конституционного статуса, но и полномочий органа конституционного правосудия, которые были заметно расширены.
В других странах Большого Магриба институт конституционной юстиции возник гораздо позже. Учреждение Конституционного совета в Алжире относится к 1989 г., когда была существенно пересмотрена Конституция страны [7], в Тунисе Конституционный совет был создан декретом 1987 г. [8], в Мавритании же Конституционный совет был учрежден Конституцией 1991 г., когда совершивший переворот еще в 1984 г. полковник Маауйя ульд Тайя принял решение о необходимости либерализации экономики Мавритании и переходе страны к многопартийности.
Система конституционного правосудия стран Магриба совершенно очевидно «скроена по лекалам» французской модели конституционной юстиции. И в этой связи важно не забывать, что Конституция V Республики явилась отражением разработанной в те годы во Франции теории «рационализованного парламентаризма», суть которой
заключалась в создании не просто системы четкого разделения властей, но механизмов, направленных на предупреждение всякого возможного вмешательства законодательной власти в сферу компетенции власти исполнительной.
Органы конституционного контроля стран Магриба создавались под влиянием не только французского права в целом, но и теории «рационализованного парламентаризма» в частности. Это предопределило включение в текст Конституций Мавритании, Марокко, Алжира и Туниса закрытого перечня сфер, подлежащих законодательному регулированию. Ст.37 Конституции Франции четко определяет, что «вопросы, не относящиеся к сфере законодательства, носят регламентарный характер», а ст. 34 указывает, какие именно вопросы относятся к законодательной сфере. Аналогичным образом решается проблема разграничения сфер компетенции исполнительной и законодательной власти как в Конституции Марокко (в ст.46 перечисляются те вопросы, по которым предусматривается законодательное регулирование, все остальные вопросы должны регулироваться «дахирами» Короля или постановлениями Правительства), так и в Конституции Алжира (ст.122, 125), Конституции Мавритании (ст.57-59), Конституции Туниса (ст. 34, при отнесении остальных вопросов к сфере компетенции правительства).
Перечисленными выше странами Большого Магриба был фактически рецепиирован и совершенно особый статус членов специализированного органа конституционного контроля по французской модели, вызывающий, кстати, немало дискуссий в связи с местом, занимаемым Конституционным советом в системе государственных органов. Члены французского Конституционного совета не имеют статуса судей и формально не обязаны иметь юридического образования или опыта работы в правовой сфере, имеют ограниченный, девятилетний, срок полномочий и не могут вторично претендовать на этот пост.
Все вышеперечисленное в большой мере относится и к членам конституционных советов, существующих в странах Магриба: в их назначении также участвуют представители разных ветвей власти, назначение осуществляется на ограниченный срок, они не имеют статуса судей. Правда, если во французский Конституционный совет три члена назначаются Президентом Республики, а еще по три члена назначают председатели палат Парламента, то в марокканский Конституционный совет Король назначает шестерых членов и еще по три члена назначаются председателями палат Парламента. До 1996 г. в Конституционный совет Марокко входили 9 членов, из которых Король назначал троих. Увеличение их числа было, очевидно, призвано гарантировать соблюдение интересов короны.
В состав Конституционного совета Алжира входят девять членов, назначаемых сроком на 6 лет. Трое членов Конституционного совета (в том числе Председатель Совета) назначаются Президентом Республики, по два члена назначают Председатели палат Парламента и по одному члену - Верховный суд и Государственный совет Алжира.
Конституционный совет Туниса также состоит из девяти членов: четырех членов, назначаемых на 3 года Президентом Республики, и двух членов, назначаемых также на 3 года Председателем Палаты депутатов. Кроме того, в Конституционном совете Туниса также заседают три члена Совета «по праву», которыми являются председатели Кассационного суда, Верховного административного суда и Счетной палаты Туниса. Следует отметить, что Конституция Туниса специально оговаривает обязательную «подтвержденную компетентность в юридических вопросах» членов Конституционного совета [9].
К членам Конституционного совета Мавритании также предъявляется ряд требований: так, согласно ст.81 Конституции Мавритании членом Конституционного
совета не может стать лицо моложе 35 лет либо лицо, являющееся представителем руководящих органов политической партии. В состав Конституционного совета Мавритании входит лишь 6 членов, назначаемых сроком на 9 лет при ротации на 1/3 каждые 3 года: троих назначает Президент Республики, двоих - Председатель Национального собрания и одного - Председатель Сената.
Любопытно рассмотреть и круг субъектов обращения в конституционные советы. Так, круг субъектов обращения в Конституционный совет Марокко менялся с течением времени, и в этом случае также марокканское конституционное право шло по стопам французского права. Так, правом обращения в Конституционный совет Франции с запросом о конституционности актов обладают Президент, Премьер-министр, председатели Национального Собрания и Сената, а также группа из 60 депутатов или 60 сенаторов. Изначально, однако, Конституция Франции 1958 г. предоставила подобное право только Президенту Республики, Премьер-министру, председателям палат Парламента. Пересмотр Конституции Франции в 1974 г. распространил право обращения в Конституционный совет по поводу контроля над конституционностью закона и на группы депутатов или сенаторов [10].
Что касается марокканского Конституционного совета, то начиная с 1992 г. правом обращения в него обладали Король, Премьер-министр и Председатели палат Парламента. Однако в 1996 г. право обращаться с запросом о конституционности законов получили также группы, числом не менее 25% представителей каждой из палат. Это, однако, не слишком способствовало росту обращений в Конституционный совет Марокко, что объясняется прежде всего тем уровнем свободы в марокканском обществе, который гарантировал минимум дискуссий в Парламенте страны. Нужно признать, что за свою почти 20-летнюю историю Конституционный совет Марокко так и не обрел того веса, ни как судебный, ни тем более как политический орган, которого достиг Конституционный совет Франции.
Конституция Мавритании также устанавливает, что в Конституционный совет с запросом о конституционности не промульгированного еще закона могут обратиться Президент, Председатель Национального собрания, Председатель Сената, группа депутатов или сенаторов числом не менее 1/3 от общего числа депутатов или сенаторов соответственно.
В остальных рассматриваемых странах круг обращения в Конституционный совет уже. В Конституционный совет Алжира по вопросам конституционности законов может обратиться Президент Республики, Председатели Народной ассамблеи и Совета Республики. Круг же субъектов обращения в Конституционный совет Туниса по вопросам нормоконтроля и того уже и включает лишь Президента Республики. Председатели же палат Парламента могут и обязаны в рамках процедуры обязательного предварительного конституционного контроля представлять в Конституционный совет проекты Регламентов палат и не более того.
Круг полномочий рассматриваемых конституционных советов также формировался в рамках французской традиции конституционной юстиции. Так, в сферу конституционного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным советом Марокко, входит контроль над конституционностью органических и «обычных» законов и внутренних регламентов Парламента. При этом в Марокко была воспринята довольно редкая для европейской модели форма конституционного нормоконтроля -контроль a priori.
Конституционный совет Мавритании также осуществляет исключительно абстрактный предварительный конституционный нормоконтроль: органические законы и Регламенты палат парламента подлежат обязательному конституционному контролю,
«обычные» законы до их промульгации - могут быть направлены в Конституционный совет факультативно.
Конституционный совет Алжира в обязательном порядке рассматривает на соответствие Конституции органические законы [11] и Регламенты палат Парламента, причем и в том, и в другом случае речь идет о предварительном конституционном контроле. Также в сферу его компетенции входит рассмотрение «обычных» законов и международных договоров. При этом важнейшей особенностью института конституционной юстиции в Алжире является то, что Конституционный совет Алжира в случае осуществления факультативного конституционного нормоконтроля может осуществлять как предварительный конституционный контроль, так и конституционный контроль последующий. В случае еще не вступившего в законную силу нормативного акта Конституционный совет высказывает мотивированное мнение, после чего соответствующий акт не может вступить в силу. Если же закон является уже действующим, то с момента вынесения Конституционным советом Алжира своего решения, он теряет юридическую силу [12].
Обязательному предварительному контролю со стороны Конституционного совета Туниса подлежат проекты органических законов и международных договоров, равно как проекты законов, которые Президент Республики хочет вынести на всеобщий референдум [13]. Наряду с этим обязательному предварительному конституционному контролю подлежат законы, затрагивающие основные вопросы применения положений Конституции, вопросы суверенитета, изменение перечня уголовных преступлений, важнейших правовых и социальных вопросов. Возможности факультативного контроля у Конституционного совета Туниса значительно уже, чем в других странах Магриба: во-первых, единственный субъект обращения в данном случае - Президент Республики, во-вторых, на рассмотрение Конституционного совета Туниса он может передавать лишь не вступившие в силу законы, касающиеся вопросов организации и работы институтов государственной власти и т.д. [14].
Однако большая часть обращений в конституционные советы как Марокко и Мавритании, так и Алжира и Туниса приходятся отнюдь не на конституционный нормоконтроль, а на избирательные споры. Помимо того, что конституционные советы стран Большого Магриба обнародуют окончательные результаты президентских выборов и общенациональных референдумов, они также выносят решения о правильности избрания представителей обеих палат Парламента, если правильность избрания оспаривает один из кандидатов или избиратели [15]. При этом речь отнюдь не всегда идет о практике, сложившейся за годы функционирования института: так, например, «центр тяжести» в полномочиях Конституционного совета Мавритании авторами Конституции 1991 г. был перенесен на компетенцию в области избирательного права: статьи, содержащие указание на полномочия данного органа, относящиеся к сфере избирательного права, предваряют статьи, устанавливающие его компетенцию в области конституционного нормоконтроля. Таким образом, Конституционный совет Мавритании прежде всего является органом, контролирующим законность общенациональных выборов и референдумов, объявляет их окончательные результаты, а также является судьей по избирательным спорам.
Для французской системы конституционного контроля 2008 год стал знаковым. 23 июля 2008 г. был принят конституционный закон [16], внесший значительные изменения в Конституцию 1958 г. В рамках этой реформы в том числе предусматривается наделение Конституционного совета правом осуществлять последующий конституционный контроль по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Это тем более знаковое событие, что изначально французская модель конституционной юстиции характеризовалась применением
исключительно предварительного абстрактного конституционного контроля, то есть вопрос о конституционности еще не вступившего в силу нормативного акта ставился безотносительно какого-либо конкретного дела. Некоторые авторы именно с предварительным характером конституционного контроля связывали тот факт, что на протяжении долгого времени французские граждане были лишены возможности обратиться в Конституционный совет за защитой собственных прав и свобод. Деятельность Конституционного совета даже сравнивали с одной из стадий законодательного процесса [17, 206-208].
В любом случае, проведенная реформа очевидно еще более упрочит положение Конституционного совета Франции как института, обеспечивающего защиту и верховенство действующей Конституции, и даже шире - так называемого «блока конституционности» - и гарантирующего соблюдение всеми государственными институтами конституционно закрепленных прав и свобод граждан. За свою более чем полувековую историю Конституционный совет Франции перерос роль, первоначально отведенную ему авторами Конституции Франции 1958 года, став одной из важнейших конституционно-правовых инстанций страны, чьи решения оказывали без преувеличения знаковое влияние не только на правовую, но и на политическую жизнь Франции.
Конституционные советы стран Магриба пока остаются скорее изысканными атрибутами государственной власти, не играющими действительно значимой роли, что, впрочем, не отменяет огромную важность самого факта существования органов конституционной юстиции, как не отменяет и возможность их эволюции в по-настоящему действенный институт конституционного правосудия. Так, Конституционный совет Мавритании, фактически никак не проявивший себя во время государственных переворотов 2005 и 2008 гг., в последние годы вынес ряд без преувеличения знаковых решений, среди которых, например, решение от 4 марта 2010 г., согласно которому не соответствующим Конституции страны был признан ряд статей нового так называемого «антитеррористического» закона, фактически отменявшего презумпцию невиновности.
«Арабская весна» 2011 г. поставила под сомнение легитимность многих африканских режимов и в ряде стран привела к смене власти. В Тунисе, Алжире, Марокко, Мавритании прошли массовые народные выступления, где-то основными были политические лозунги, где-то, как в Мавритании - социальные и экономические. Эти волнения стали ответом на затяжной «паралич» основных институтов власти, высочайший уровень коррупции, превращение судебной власти, в том числе и органов конституционного правосудия, в инструмент «легализации» любых действий фактически несменяемой в рамках законных демократических процедур исполнительной власти.
Важно отметить, что ни в одной из стран Северной Африки, объятых «жасминовыми революциями», конституционный совет так и не прозвучал как институт, на который возложена высокая миссия обеспечения конституционности передачи власти, защиты конституционно закрепленных прав и свобод граждан. В лучшем случае они сказали свое слово, когда потребовалось «оформить должным образом» произошедшие в стране перемены. Так, например, экс-президент Туниса Зин аль-Абидин бен Али был спешно отрешен от власти Конституционным советом Туниса сразу после того, как отказался от борьбы за власть и бежал, в связи с чем решение выглядело скорее как ответ на изменение политической конъюнктуры, нежели как носящее сугубо правовой характер.
Итогом двадцатилетнего существования органов конституционного правосудия в большинстве рассматриваемых стран стала общая неудовлетворенность их работой,
констатация недееспособности большинства государственных институтов власти в целом, авторитарности существующих режимов и т.п. Каково будущее конституционных советов стран Африки? Станут ли они реальным институтом конституционной юстиции, в полном смысле, властным противовесом, останутся ли в нынешнем своем состоянии - это покажет лишь время.
Литература
1. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. -М.: «Международные отношения», 2009
2. Клишас А.А. Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. М., 2007
3. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. T.2. - М.: ЮРИСТЪ, 2006
4. Ardant Ph. Les institutions de la Vème République. - Paris.1999
5. Боботов С.В. Правосудие во Франции. - М.: Издательство «ЕАВ», 1994
6. Ст.81 Конституции Марокко 1962 г. (в ред. 1996 г.)
7. Первые попытки создания специализированного органа конституционной юстиции в Алжире относятся к 1963 г., однако они оказались безрезультатными.
8. Впрочем, обязательность решений Конституционного совета Туниса была закреплена лишь в 1998 г.
9. Ст.75 Конституции Туниса 1959 г. (в ред. 2002 г.)
10. Органический закон от 26 декабря 1974 г. Основное значение этой реформы состояло в том, что она открыла оппозиции доступ к контролю над конституционностью. Важнейшим следствием расширения круга тех, кто имел право обращения с запросом в Конституционный Совет, за счет включения в него депутатов и сенаторов стало значительное увеличение числа обращений в Совет. Большинство таких обращений исходило от оппозиции.
11. Внесены в перечень полномочий в ходе реформы 1996 г.
12. Ст.165,169 Конституции Алжира 1963 г. (в ред. 2002 г.)
13. Ст.47, 72 Конституции Туниса
14. Ст.72 Конституции Туниса
15. Ст.83-83 Конституции Мавритании, ст.81 Конституции Марокко, ст.40, 72 Конституции Туниса, ст.163 Конституции Алжира
16. Loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V-me République
17. Клишас А.А Конституционный контроль и конституционное правосудие зарубежных стран. - М.: «Международные отношения. 2007
