CC BY
66
УДК 342 ББК 67.2
институт гражданских инициатив в системе народовластии:
современная концепция и формы реализации
в конституционной практике
в. и. ЧЕРВОНЮК
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Скайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлено обоснование не исследованной в юриспруденции и в политической науке категории гражданских инициатив, доказывается их «генетическое» родство с народовластием и политическими правами граждан, презентуются основные конституционные формы осуществления гражданского контроля над публичной властью, участия в управлении делами государства.
Ключевые слова: гражданское общество, конституционные формы осуществления народовластия, гражданские инициативы, право гражданской инициативы, формы реализации гражданских инициатив, гражданский контроль над публичной властью, размещение общественной инициативы на интернет-ресурсе.
Annotation. The substantiation is not studied in jurisprudence and political science category of civil initsiiativ proved their «genetic» relationship with democracy and political rights of citizens, present knstitutsionnye main form of exercise civilian control over public authorities, to participate in managing state affairs.
Keywords: civil society, the implementation of constitutional forms of democracy, civil initiatives, the right of the civil initiative, forms of realization of civil initiatives, civilian control of the public authority, placing public initiative on an Internet resource.
Возникновение гражданских (или народных), инициатив можно наблюдать на различных стадиях человеческой цивилизации, однако наибольший их всплеск проявляется в переломные периоды развития общества, когда теряют авторитет те политические силы, которые привязали себя к устаревшим, девальвированным ценностям и не способны изменяться; возникают неформальные группы и лидеры (подчас случайные), выдвигающие новые лозунги и идеи, как реакция на конституционно признанные идеологическое и политическое многообразие появляются оппозиционные течения, а новые взгляды оформляются в отчетливые концепции и платформы, затем и в организации, которые могут получить устойчивую, а иногда чисто случайную поддержку широких слоев населения. Вследствие этого закономерно, эволюционно, с большими или меньшими ошибками и потерями, происходит прогрессивное обновление общества.
Сущность, конституционное значение гражданских инициатив. При определении природы гражданских инициатив важно обратить внимание на
следующие положения методологического и мировоззренческого характера.
Во-первых, гражданские инициативы выступают проявлением непосредственной демократии, одной из конституционных форм осуществления народовластия. В конституционном смысле гражданские инициативы — необходимый атрибут гражданского общества и важнейшее звено полновластия народа. Развитие гражданских инициатив позволяет деформированному (социально асимметричному) гражданскому обществу безболезненно, под влиянием «внутренних процессов», не прибегая к внешней силе, освободиться от пут чрезмерного огосударствления. Суть современного гражданского общества как раз и выражается в многообразных, не опосредованных (и неинициированных) государственной властью, формах социальной активности населения, которые в своем единстве воплощают реальный уровень самоорганизации социума. С этой точки зрения гражданские инициативы есть квинтэссенция гражданского общества. Распространение гражданских инициатив вширь
и вглубь позволяет заменить вертикализированный чрезмерным централизмом строй общественных отношений на нормальные, присущие развитому гражданскому обществу, горизонтальные межличностные и межгрупповые социальные связи. Реализация гражданских инициатив одновременно рационализирует функционирование всей системы публичной власти, что в особенности важно, способствует одновременно и демократизации государства, и его преобразованию в государство эффективное;
Во-вторых, исходя из правового смысла положений статьи 3 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями статьи 2, частей 1 и 2 статьи 17, правомерно сделать вывод относительно квалификации права гражданских инициатив в качестве элемента конституционной системы прав и свобод человека и гражданина. Не являясь конституционно оформленным, данное право по своему значению является основным, по своему содержанию имеет комплексный многосоставный характер, включающим такие права, как право на объединения, право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, право участвовать в отправлении правосудия и др.;
В-третьих, являясь фактором разновариантно-го подхода к решению стоящих перед обществом задач, гражданские инициативы служат гарантом учета плюрализма мнений и действий в конституционной практике и способствуют на этой основе принятия согласованных, социально обоснованных и целесообразных решений, максимально удовлетворяющих интересы больших групп людей. Понятно, что своевременный учет их во внешней политике, в экономике и социальной областях инициативных предложений граждан, справедливых притязаний общественных групп позволил бы избежать возникновению сложных проблем развития, порождаемых одновариантностью мышления, безальтернативностью, слабо выраженной политической конкуренцией;
В-четвертых, гражданские инициативы есть следствие юридической и фактической раскрепощенности личности, превращения ее из объекта государственной опеки в активного субъекта государственно-правовой жизни, гражданина в высоком значении этого слова. Человек, как член гражданского общества, является полноправным и вместе с тем ответственным (соблюдающим свои обязанности и уважающим права других) участником различных общественных отношений: экономических, духовных, информационных и т.д. Таким образом личность находит самовыражение в обществе, перемещаясь в центр политической системы и выступая активной движущей силой ее прогрессивного преобразования. Посредством гражданских инициатив личность не только становится свободной,
но и создает условия для свободного развития всех членов общества;
В-пятых, гражданские инициативы выступают результатом стихийной (неорганизованной) активности; они возникают в силу внутренних потребностей общества, интересов конкретных людей и не могут быть навязаны «сверху». Это самодеятельные, не навязываемые кем-либо действия граждан, обусловленные их реальными интересами и потребностями. Стихийность возникновения гражданских инициатив не означает деструктивного, дезорганизующего характера гражданских акций, ведущих общество к охлократии (власти толпы). Участие органов публичной власти в обеспечении гражданских инициатив, в том числе посредством контроля за их конституционностью, в то же время не нивелирует самостоятельность субъектов гражданских инициатив, их независимость от органов публичной власти, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
В-шестых, гражданские инициативы реализуются исключительно в публичном интересе (в то же время, проявляясь как в публично-правовой, так и частноправовой сферах), они всегда имеют общественно полезную направленность и предназначены для решения социально значимых вопросов применительно к отдельному человеку, группам людей, местному территориальному сообществу, району, городу, региону или стране в целом. Обобщенно говоря, реализация гражданских инициатив направлена на формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия и др.;
В-седьмых, гражданские инициативы — это всегда правомерные акции граждан и их объединений, они соответствуют конституционному правопорядку, принципам и природе права (иногда входят в противоречие с неправовыми нормами), реализуются в по-
рядке (процедурах), предусмотренных действующим законодательством. Очевидно, что гражданские инициативы могут принимать формы и протестных акций, но только в том случае, если цель таких акций — добиться цивилизованного (правового) разрешения возникшего разногласия с властью (отмены принятого ранее неправового, решения или, напротив, принятия властью необходимого правового решения и т.п.).
Таким образом, гражданские инициативы следует понимать как не предусмотренные существующей политической структурой и проявляющееся через массовые общественные движения, иные формы самоорганизации граждан, акты непосредственного волеизъявления населения, имеющие своей целью в согласии с правом и принципами конституционного строя влиять на принятие властными структурами отвечающих общим (согласованным) интересам решений и осуществлять гражданский контроль за их осуществлением.
Формы реализации гражданских инициатив в конституционной практике. Многообразие форм и способов участия населения в политической жизни и юридической практике обеспечивает плюрализм гражданских инициатив. Их можно классифицировать: по времени действия — на действующие однократно и продолжительное время; по степени организационной оформлен-ности — на массовые движения, общественные фонды, общественные организации; могут структурироваться по демографическому признаку — женские, молодежные движения и т.д.); по территориальной сфере и уровню охвата участвующих в гражданских акциях населения — на локальные, или местные (в микрорайоне, городе, т.е. в границах муниципального образования), региональные (в границах субъекта Федерации), межрегиональные (в масштабе нескольких субъектов РФ. На этом же основании можно выделять национальные, региональные и глобальные или универсальные. По характеру реализуемых интересов — на альтруистические и реализуемые исключительно в корпоративных или иных групповых интересах; могут иметь формы национального (внутригосударственного) и приобретать характер глобальных инициатив; солидаризироваться с действиями (решениями) властей и выступать оппозицией к ее действиям, воплощаясь в акциях гражданского неповиновения.
В законодательной сфере формами артикуляции гражданами своих интересов являются: индивидуальные и коллективные обращения относительно законодательного признания (непризнания) законодательного уточнения того или иного общезначимого интереса; публичное заявление гражданами своей позиции или выражение мнения по поводу интереса через электронные СМИ, иные средства массовой ком-
муникации; непосредственные контакты избирателей с парламентариями; опосредованная поддержка определенных интересов через электоральную правовую активность (поддержка кандидатов, партийные списки одновременно означает поддержку их программных требований в части, касающейся их законодательных предпочтений); протестные акции ( участие в мирных демонстрациях, митингах, пикетирование и пр.
В зарубежных странах возможность участия представителей общественности в законодательном процессе обеспечивается в различных формах, в частности за счет публикации текстов проектов законов и сопровождающих их материалов, с передачей таких изданий в библиотеки и свободную продажу. При этом осуществляется официальная публикация законодательных инициатив, внесенных на рассмотрение парламента, докладов комитетов по проектам законов, обоснование всех предлагаемых решений и изложение позиции меньшинства, не нашедшей поддержки в комитетах. Эти документы одновременно раздаются депутатам парламента и для публичного распространения.
Гражданский контроль над публичной властью. Можно сказать, что это основная сфера распространения гражданских инициатив. В сформулированной в постановлении Конституционного Суда от 10 июня 1998 г. № (а равно в ряде др. постановлений) правовой позиции презюмируется, что народ не только конституирует органы публичной власти легитимирует их полномочия, но и вправе контролировать их деятельность в предусмотренных законом формах1.
Гражданский (общественный) контроль предполагает более или менее систематическое наблюдение за деятельностью органов публичной власти, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях публичной проверки, анализа и публичной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к субъектам гражданского (общественного) контроля относит: федеральную и региональные общественные палаты, общественные палаты (советы) муниципальных образований2. Это также общественные советы при федеральных органах исполнительной власти и при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, могут создаваться общественные наблюдательные комиссии3, группы общественного контроля, общественные инспекции, иные организационные структуры общественного контроля (ч. 2 ст. 9).
Формы таких инициатив многообразны и возника-
ют применительно к конкретным сферам государственного управления, например, в формы такого контроля.
Как следует из Закона (ст. 18), гражданский (общественный) контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. При этом гражданский (общественный) контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.
Гражданский контроль над публичной властью (если не придавать ему предельно широкого конституционного содержания), хотя и самая значимая форма проявления гражданских инициатив, тем не менее не исчерпывает иных форм народного волеизъявления. Обобщенно к относительно автономным формам гражданских инициатив можно отнести:
Гражданские инициативы в сфере обеспечения (реализации и охраны, защиты) прав и свобод личности. Государство, вся система публичной власти, будучи конституционно обязанными признавать, соблюдать и защищать права и свободы (ст. 2, 18 Конституции РФ), призваны действовать во взаимодействии с институтами гражданского общества, поощрять создание и деятельность негосударственных организаций в данной сфере.
Формулирование гражданских позиций по вопросам конституционного значения или учет общественного мнения. Выявление гражданских позиций важно в различных сферах общественной жизни, на различных уровнях функционирования публичной власти, применительно к различным формам государственной деятельности, в особенности в правотворчестве, на всех этапах законодательной деятельности, начиная от выявления потребности в принятии закона и вплоть до постзаконодательной коррекции. Такая деятельность имеет значение если она ведется систематически, отвечает требованиям научности и соответствует демократическим процедурам4. В этой связи учреждение независимого института общественного мнения при законодательном (представительном) органе (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях) является условием и критерием его профессионализма и представительности.
Гражданские инициативы как фактическое основание (юридические факты) принятия органами публичной власти обязательных (нормативных) решений. В странах развитой демократии такие инициативы — основа и критерий публично-правово-
го властвования. Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения (ч. 1 ст. 12); аналогичным образом осуществляется преобразование муниципальных образований (ч. 2 ст. 13) и др.
Институт всенародных обсуждений законопроектов. Данный институт правомерно рассматривать как: а) источник выявления специфических интересов, требующих отражения в законе; б) форму демократического контроля населения за властью в вопросах законодательствования и одновременно всенародного лоббирования специфических интересов, добиваясь таким образом признания их в качестве всеобщих; в) всенародную экспертизу законопроекта, обсуждаемого в парламенте.
Независимая социальная экспертиза законопроекта. Это специальное исследование, проводимое для определения социальной направленности, полезности (нужности) законопроекта (его нормативного содержания) и проектных норм. Необходимость учреждения такой формы законодательно подтверждена Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об общественной Палате Российской Федерации» (ч. 1-5 ст. 18).
Специальное значение имеет антикоррупционная экспертиза актов законодательства. Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3) институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Хотя, как следует из Закона, заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, однако подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения.
Право народной законодательной (правотворческой) инициативы граждан. По примеру ряда зарубежных стран следовало бы законодательно предусмотреть право граждан на законодательную инициативу как на региональном, так и общефедеральном уровне, право частичного вето на принятый парламентом закон, а равно в отношении его отдельных (неправовых положений), право избирателей обратиться в суд с запросом о конституционности закона. Следует заметить, что на региональном уровне законодательное оформление данного права стало едва ли не общепри-
нятым. Так, согласно Уставу города Москвы от (ч.1 ст. 60, ч. 3 ст. 65) и Законом г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» 50 тыс. жителей Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. В то же время практика реализации данного права фактически не существует.
Гражданские инициативы в режиме онлайн. Революции информационно-коммуникационных технологий способны оказывать фундаментальное влияние на публичные институты власти, в том числе на законодательную власть. Проникновение политических технологий в виртуальное пространство в этой связи становится не только возможным, но и неизбежным5. Анализ проблемы показывает, что возможности Интернет все больше проникают в сферу законодательствования, в частности используются в области лоббистской деятельности; группы интересов используют Интернет для рекрутирования, поддержки, распространения информации, отслеживания текущего законодательства и организации усилий по оказанию влияния на законодателя. Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»
Согласно п. 14 Правил размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила: а) не менее 100 тыс. голосов граждан — в поддержку инициативы федерального уровня; б) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов Российской Федерации с численностью населения более 2 млн. человек — не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации), — в поддержку инициативы регионального уровня; в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, — в поддержку инициативы муниципального уровня. По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и ре-
шение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы, о чем уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном виде6.
Кроме того, Интернет имеет беспрецедентные возможности в отношении франдрайзинга общественно-политических идей, в том числе в сфере действия права, поддержки свободы непосредственного дискурса при продвижении законодательных идей, обеспечения реализуемости принятых законов. Очевидно в обозримой перспективе использование Интернет-технологий для реализации гражданами своих избирательных прав, равно как и права на участие в референдуме. Не требует особых доказательств то, что такая острая проблема, как абсентеизм, в этом случае разрешится сама собой. Не востребованным в этом случае окажется и административный ресурс; так называемые «нечистые» (неправовые) избирательные технологии в значительной мере утратят свое значение. Конечно, на смену им могут «прийти» новые, однако их блокирование станет скорее всего собственно технической проблемой. На этой же основе произойдет существенная перемена в структуре участвующего в выборах электората: он значительно пополнится молодыми людьми.
Неоценимую услугу Интернет может оказать для выявления и учета общественного мнения по самым разным вопросам общественной жизни. Благодаря возможностям Интернет станет возможным реанимировать недействующие в настоящее время конституционные механизмы участия граждан в осуществлении публичной власти. Среди них едва ли не самым важным является адекватное выражение общей воли (общего, или согласованного интереса) в принимаемых органами власти актах общего значения. Это в особенности актуально в законотворческой сфере, где общая воля и воля законодателя нередко оказываются далеко несовместимыми величинами. Использование в этой связи возможностей Интернет для всенародного обсуждения принятых Государственной Думой Федерального Собрания проектов федеральных законов позволило бы радикально изменить ситуацию, исключив тем самым принятие социально неадекватных (неправовых), в том числе и правонарушающих законов.
Как представляется, использование гражданских инициативы в режиме онлайн является и одним из важнейших условий эффективной работы «электронного» правительства.
Очевидно, что дальнейшее развитие гражданских инициатив требует их законодательной регламентации. Ослабленность правового воздействия не только нежелательна, но и социально вредна, не согласуется
с природой демократического строя и концепцией народовластия. Симптоматично, что государственные органы вместо того, чтобы создавать благоприятные условия для самоактуализации творческой активности, подчас выступают помехой, что вызывает справедливое возмущение, возникают конфликты, создающие социально-правовую напряженность. Пробелы, отсутствие четких правовых процедур приводят к необоснованным притязаниям государственных структур.
Законодательное признание одновременно легализует статус гражданских инициатив и берет их под государственно-правовую защиту. С другой стороны, «законодательное умолчание» способствует распространению псевдогражданских акций, деструктивной активности. Попытки ограничить такого рода деятельность ассоциируется с ущемлением демократии, попытками зажать инициативу. Не способствует это и надежной правовой преграде проявлениям разного рода экстремистской деятельности. Очевидно, что решению поставленной проблемы, содействовало бы принятие специального законодательного акта — федерального закона «О гражданских инициативах в Российской Федерации».
Действенности института гражданских инициатив как важнейшего проявления народовластия будет способствовать создание эффективного механизма обеспечения, в особенности структурах представительной власти на всех ее уровнях — федеральном, региональном и муниципальном. В этой связи целесообразно учредить комитеты по гражданским ини-
циативам в составе каждой из палат Федерального Собрания, а равно предусмотреть такие структуры в законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации. В составе представительных органов местного самоуправления можно было бы создать специальные комиссии по обеспечению гражданских инициатив.
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
2 Правовой основой организации и деятельности общественных палат являются Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», законы субъектов РФ и муниципальные нормативные правовые акты о соответствующих общественных палатах.
3 Полномочия общественных наблюдательных комиссий по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и порядок их деятельности регулируются Федеральным законом от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
4 Уместно обратить внимание на выводы академика П.И. Новгородцева, который источник нравственной силы «представительного государства» видел в организации общественного мнения при помощи создания особых органов для его выражения (Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. М., 1996. С. 83).
5 Современные сетевые коммуникации открывают новое «виртуальное измерение» в практике самоорганизации гражданского общества, политического участия граждан. Использование Интернет-технологий для распространения гражданских инициатив становится реальностью. Вполне резонны в этой связи предложения о формирования «партии пользователей Интернет».
6 См.: http://base.garant.rU/70326884/#text#ixzz3WiV8qQI
Конституционное право России. Учебник для студентов вузов / [Б.С. Эбзеев и др.]; под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. 6-е изд., перераб. и доп. Изд-во ЮНИТИ-ДАНА.
Новое, шестое, издание учебника актуализировано с учетом последних изменений в российском законодательстве. Рассмотрены вопросы, традиционно относящиеся к предмету науки конституционного права: конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др. Большое внимание уделено избирательной системе в России.
Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов (адъюнктов), преподавателей, практических работников, а также для всех интересующихся
