CC BY
116
УДК 341 ББК 67.911.11 У89
V.Yu. UKHOV*
STATE OF EMERGENCY FROM A POSITION OF NORMS OF INTERNATIONAL LAW
Аннотация: в статье идет речь о формировании института чрезвычайного положения в международном праве. Рассматриваются международные стандарты норм об основных правах человека при чрезвычайном положении.
Ключевые слова: чрезвычайное положение, международное право, права человека.
ВЛАДИМИР ЮРЬЕВИЧ УХОВ*
ИНСТИТУТ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ С ПОЗИЦИИ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
* Доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры административного права (Санкт-Петербургский университет МВД России) E-mail: [email protected].
Annotation: this article deals with development of institute of state of emergency in the international law. The international standards of norms on fundamental human rights at the state of emergency are considered.
Key words: state of emergency, international law, human rights.
Возникновение чрезвычайных ситуаций, необходимость применения экстренных мер противодействия, серьезно ограничивающих права и свободы граждан, требование правового характера таких мер определили становление института чрезвычайного положения.
Формирование данного института происходило на национальном и на международном уровнях. При этом его развитие в масштабе отдельных государств почти на сто лет опередило международную практику. Первые парламентские акты, посвященные чрезвычайному положению, были приняты во Франции в 1848 г., в Пруссии -в 1857, в Австро-Венгрии - в 1869, в Испании -в 1870, в России - в 1880 г.
Первый шаг в создании института чрезвычайного положения на международном уровне был сделан с принятием Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме в ноябре 1950 г.)1. Статья 15 Конвенции устанавливала: «.. .в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации, любая из Высоких Договаривающихся Сторон может принимать меры в отступление от ее обязательств по настоящей Конвенции только в той степени, в какой это обусловлено чрезвычайностью обстоятельств, при условии, что такие меры не противоречат другим ее обязательствам по международному праву».
Конвенция назвала ряд прав, не подлежащих ограничению: право на жизнь (за исключением случаев гибели людей в результате правомерных военных действий), запрет пыток, запрет рабства и принудительного труда (за исключением службы, обязательной в случае чрезвычайного положения или бедствия, угрожающего жизни или благополучию населения), право
$
-С
£ Sc
■8-I
S
>3 «Q
ä
на наказание исключительно на основе закона. Кроме того, Конвенция ввела необходимое условие об информировании Генерального секретаря Совета Европы Договаривающейся Стороной об отступлении от своих обязательств, о вводимых ею мерах, о причинах их принятия, а также о дате прекращения действия таких мер и возобновлении осуществления положений Конвенции в полном объеме.
Спустя полтора десятка лет нормы подобного содержания были закреплены также в Международном пакте о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН)2. Отличие состояло в ряде требований. Пакт прямо называл чрезвычайное положение условием для отступления стороной от принятых ею обязательств. Чрезвычайное положение должно быть объявлено официально. Определена степень отступления от обязательств - «как это требуется остротой положения». Расширен перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению: недопустимость дискриминации, право на личную свободу, право на признание правосубъектности, свобода мысли, совести и религии.
В международных нормативных правовых актах институт чрезвычайного положения изложен весьма лаконично. Большую роль в раскрытии его содержания играют иные документы, хотя и не имеющие официального статуса, но пользующиеся авторитетом в мировом сообществе. К таким документам относятся Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении (приняты в 1984 г. на Парижской конференции Международной ассоциации юристов)3, Принципы защиты прав и свобод граждан в условиях действия чрезвычайного законодательства (сформулированные в 1982 г. на заседании Экономического и Социального Совета ООН)4, Сиракузские принципы о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в Международном пакте о гражданских и политических правах (приняты по итогам конференции, проведенной ООН в 1984 г. в г. Сиракузы)5.
Наиболее полными и не нуждающимися в комментариях являются, на наш взгляд, Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении. Они отражают практически все стороны института чрезвычайного положения в его современном понимании и сводятся к следующему:
провозглашение чрезвычайного положения, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю
территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации;
все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть закреплены в национальном законодательстве заранее, до объявления чрезвычайного положения;
в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления чрезвычайного положения. В случае если исполнительная власть имеет возможность компетентно объявлять о введении чрезвычайного положения, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки;
заявление о сроках чрезвычайного положения никогда не должно переходить границы того периода, строго требуемого для восстановления нормальной обстановки, причем максимальный срок действия чрезвычайного положения (исключая случаи военной агрессии) узаконивается конституцией;
законодательная власть должна в равной степени иметь право аннулировать как решение о введении чрезвычайного положения, так и возможность изменить срок его действия. Каждое продление срока чрезвычайного положения должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до момента истечения первоначально определенного срока;
в период чрезвычайного положения законодательные функции должны оставаться нетронутыми, независимо от применения ограничительных мер. Если подошел срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов, согласно конституции;
чрезвычайное положение не может служить основанием для отступления государства от положений ст. 6-8 (пп. 1, 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах (принцип недопустимости посягательств на «абсолютные права и свободы»);
высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать соответствующими полномочиями для того, чтобы решить: соответствует ли законодательство о чрезвычайном положении конституции государства; соответствует ли акт о введении чрезвычайного положения и принимаемых мерах национальному законодательству. Названные органы должны обеспечить недопустимость вторжения в сферу «абсолютных прав» граждан и соблюдение прин-
ципа пропорциональности в отношении мер, ущемляющих права и свободы;
у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо чрезвычайной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшим законную силу, если они не отвечают требованиям конституции или законодательству о чрезвычайном положении;
акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с его прекращением без специального о том уведомления;
отмена чрезвычайного положения влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться6.
Детальная проработка института чрезвычайного положения на международном уровне не позволила, однако, избежать ряда коллизий. Одна из них связана с позицией, что любое ограничение прав и свобод граждан в ответ на возникшую чрезвычайную ситуацию должно соответствовать требованиям Минимальных стандартов и иных подобного рода документов. На наш взгляд, это заблуждение, которое не учитывает установленную как Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, так и Международным пактом о гражданских и политических правах возможность ограничения законом ряда прав и свобод в целях национальной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других граждан.
Между тем практика применения исключительных мер без введения режима чрезвычайного положения имеет достаточно распространенный характер за рубежом и рассматривается не как противоречащая тем или иным международным институтам, а, напротив, как эффективное и оправданное средство реагирования на текущие угрозы и стабилизации обстановки. На наш взгляд, очень показательным является пример Великобритании в отношении принимаемых мер борьбы с терроризмом. В 1984 г. в этой стране в связи с обострившейся ситуацией в Северной Ирландии был принят Закон о предотвращении терроризма (временные меры), который предусматривал ряд ограничений прав граждан, носивших чрезвычайный характер, то есть введенных с отступлением от обычно применяемых норм. Эти ограничения допускали, в частности, задержание лиц, подозреваемых в причастности к совершению террористических актов, их
подготовке и подстрекательству к ним, не только с целью предания суду за конкретное правонарушение, но и в интересах получения информации, то есть без предъявления обвинения. Юридически допустимый 48-часовой срок задержания в отношении таких лиц мог быть продлен до пяти дней. Решение об этом, в отличие от обычного судебного порядка рассмотрения подобных вопросов, принималось Государственным секретарем по делам Северной Ирландии.
До 23 декабря 1988 г. закон действовал без объявления Великобританией об отступлении от своих международных обязательств в порядке ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), рассматривая 29 ноября 1988 г. дело «Броуган и другие против Соединенного Королевства»7, признал законной меру по продлению срока задержания, приняв во внимание чрезвычайность ситуации в Северной Ирландии, а также сложность расследования преступлений террористической направленности. Суд также указал, что задержание без предъявления обвинения в сложившейся ситуации не является нарушением п. 1 «с» ст. 5 Конвенции, если такое задержание проводилось добросовестно, то есть с целью получить достаточные доказательства и продвинуть расследование.
В постановлении по делу «Мюррей против Соединенного Королевства»8 ЕСПЧ подчеркнул, что п.1 «с» ст. 5 Конвенции не должен применяться таким образом, чтобы создавать несоразмерные трудности на пути полицейских органов государств-участников к осуществлению эффективных мер по противодействию организованному терроризму. В этом же решении, оценивая правомерность мер в виде обыска и сбора личных сведений, применяемых в Великобритании согласно Закону о Северной Ирландии (чрезвычайные меры) 1978 г. по отношению к лицам, подозреваемым в причастности к терроризму, ЕСПЧ напомнил об ответственности правительства в сфере защиты граждан и институтов от угрозы организованного терроризма, а также о сложностях организации противодействия терроризму. Эти два фактора, как отметил суд, влияют на справедливое равновесие, которое должно быть между осуществлением отдельной личностью прав, связанных с неприкосновенностью личной и семейной жизни, и возможностью для государства принимать эффективные меры в целях предотвращения террористических преступлений.
Таким образом, в международном пространстве существуют два правовых института, свя-
$
-С
£ Sc
■8-I
S
>3 «Q
ä
занных с применением чрезвычайных мер: институт чрезвычайного положения и институт обеспечения национальной безопасности. Границу здесь определить достаточно сложно. Практика принятия зарубежными государствами, в том числе с «развитой» демократией, чрезвычайных мер с отступлением от международных стандартов обеспечения прав человека достаточна богата, и последнее слово о законности таких мер в каждой конкретной ситуации принадлежит прежде всего органам международной юрисдикции. Для понимания их различий стоит проанализировать цели института чрезвычайного положения.
Как представляется, толчком к разработке международных стандартов в области прав человека, которые, как упоминалось, образуют основу института чрезвычайного положения, стала достаточно сомнительная политика в этой области отдельных государств. Предполагалось, что отступление государства от своих международных обязательств в сфере прав и свобод человека и вводимый в связи с этим режим чрезвычайного положения являются исключительными мерами непродолжительного характера. Однако на практике чрезвычайное положение могло длиться годами. Например, чрезвычайное положение в Зимбабве было установлено с 1965 по 1990 год, в Шри-Ланке сначала с 1971 по 1977 год, затем в период 19771983 гг. оно вводилось еще пять раз, а объявленное в 1983 г. оставалось в силе по 1991 г. Население Марокко жило в условиях чрезвычайного положения с 1965 по 1970 год, Сьерра-Леоне - с 1970 по 1978 год. В 80-е годы чрезвычайное положение было установлено более чем в 30 из 170 провинций Перу. Народ Чили жил в условиях чрезвычайного положения 15 лет (с сентября 1973 по август 1988 года), Парагвая - 33 года (с мая 1954 по апрель 1987 года с перерывами на один день раз в четыре года для проведения формальных выборов). В Колумбии чрезвычайное положение в действовало 23 года - с 1958 по 1981 год9.
Растянувшееся на годы чрезвычайное положение стало означать установление диктаторского режима правления со всеми вытекающими из этого правоограничениями, а нормы ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах создавали для этого легальную основу.
В таких условиях потребовалось выработать более четкие критерии режима чрезвычайного положения. Это, в частности, подразумевало
определение ситуации, в которой применение исключительных мер и введение режима чрезвычайного положения считалось оправданным. Подобная ситуация должна иметь исключительный характер, представлять явную угрозу для жизни нации. Сиракузские принципы определяют такую угрозу как касающуюся всего населения и всей или части территории государства и угрожающую физической целостности населения, политической независимости или территориальной целостности государства либо существованию или нормальному функционированию институтов, необходимых для обеспечения и защиты политических и гражданских прав. Внутренние конфликты и беспорядки, которые не представляют серьезной и неизбежной угрозы жизни нации, а также экономические трудности не могут считаться основанием для отступлений, предусмотренных ст. 4 Пакта.
В решении Европейского суда по правам человека по делу «Лоулесс против Ирландии»10 понятие явной угрозы для жизни нации определено как положение кризиса или неминуемой исключительной опасности, которая затрагивает население в целом и представляет угрозу для организованной жизни сообщества, формирующего государство.
Необходимо подчеркнуть, что масштабность чрезвычайной ситуации в данном случае не означает ее распространения на всю территорию государства. Основанием для введения чрезвычайного положения может стать происшествие локального характера, главный критерий - возникшая в результате него опасность, которая должна иметь общенациональный характер.
Угроза жизни нации требует принятия мер, кардинально изменяющих обычный порядок управления и осуществления власти в государстве. С этим связано еще одно отличие института чрезвычайного положения от обеспечения национальной безопасности.
Адекватная реакция на возникновение чрезвычайной ситуации подразумевает возможность для главы государства (главы исполнительной власти) принятия срочных мер, направленных на восстановление порядка. Ограничение этой власти может привести к тому, что необходимая оперативность реагирования на чрезвычайную ситуацию не будет достигнута, и это позволит ей перейти в неуправляемое состояние, повлечет за собой достаточно серьезные и даже катастрофические последствия.
Полнота власти главы государства должна быть достаточной, чтобы вводить ограничения, затрагивающие основные права и свободы че-
ловека, как-то: свобода передвижения, свобода выбора места жительства, личная и семейная неприкосновенность, свобода выражения личного мнения, право на свободный труд, свобода экономической деятельности и т. п.
Для обеспечения вводимых мер, общественной безопасности и порядка, помимо участия правоохранительных органов, необходимо привлечение военной силы, а для руководства привлеченными силами, контроля над обстановкой, обеспечения централизованного управления требуется ограничение полномочий местных органов власти и введение временных органов управления. Решение этих вопросов должно осуществляться оперативно, в силу чего они также должны быть отнесены к числу чрезвычайных полномочий главы государства.
Введение чрезвычайного положения осуществляется главой государства единолично, и основным критерием при принятии такого решения является его мнение о существовании и неизбежности чрезвычайной ситуации. Перечень конкретных мер, предпринимаемых в данной ситуации, также определяется главой государства.
Таким образом, чрезвычайное положение -это совокупность мер, ограничивающих личные, социальные, экономические и политические права, вводимых главой государства единолично и по собственному усмотрению в целях предотвращения или устранения чрезвычайной ситуации.
Расширение полномочий главы государства, с одной стороны, объективно необходимо, а с другой - представляет опасность злоупотребления ими. Если вернуться к Минимальным стандартам норм об основных правах человека при исключительном положении, можно обратить внимание на то, что большинство приведенных положений содержат инструменты, которые позволяют минимизировать произвол исполнительной власти при чрезвычайном положении или его возможность. Это и требование о подтверждении решения о введении чрезвычайного положения со стороны законодательного органа и законодательном закреплении перечня чрезвычайных мер, подлежащих применению, и запрет на прекращение полномочий законодательного органа в силу истечения срока его созыва.
Список использованной литературы
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2. Ст. 163.
2 См.: Международная защита прав и свобод человека : сб. док. М., 1990. С. 32-53.
3 Цит. по: Соловьев А. И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
4 Qnestiaux N. Study of the Implications for Human rights of Recent Developments Concerning Known as State of Siege of Emergency. N.Y., 1982. P. 15-19.
5 См.: Вестник Московского государственного университета. Сер. 11: Право. 1992. № 4. С. 59-69.
6 Цит. по: Соловьев А. И. Указ. соч.
7 См. : Броуган и другие против Соединенного Королевства (Страсбург, 29 ноября 1988 г.) // СПС «Консуль-тантПлюс».
8 См. : Мюррей против Соединенного Королевства (Страсбург, 28 октября 1994 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
9 См.: Домрин А. Н. Государственно-правовой институт чрезвыгаайного положения. Постановка проблемы // Конституционный вестник. 1992. № 13.
10 Case of Lawless v. Ireland (Strasbourg, 1 july 1961 y.) // http://hudoc.echr.coe.int/ sites/eng/pages/ search. aspx?i=001-103914.
Статья публикуется по решению редакционной коллегии.
