CC BY
48УДК 340(470)(075.8) С.М. Рустамова
Институт административной юстиции в законодательстве Временного правительства
Дагестанский государственный университет, svetamavludovna@mail. ru
Статья посвящена вопросам развития института административной юстиции в законодательстве Временного правительства России в начале ХХ века, а также обоснованию укрепления начал правового государства - создания административных судов.
Ключевые слова: Временное правительство, Сенат, административные суды.
Article is devoted to questions of development of institute of administrative justice in legislation Provisional government of Russia in the beginning of 20 century, and also to a substantiation of strengthening of the beginnings of the legal state - creation of administrative courts.
Keywords: Provisional government, Senate, administrative courts.
Образовавшееся в результате Февральской революции 1917 года Временное правительство не только являлось высшим исполнительно-распорядительным органом, оно выполняло и законодательные функции. В марте 1917 года при Временном правительстве был создан специальный орган - Юридическое совещание, на которое возлагалась выработка проектов наиболее важных законодательных актов. В Юридическое совещание вошли крупнейшие юристы России, что обеспечило высокое качество юридических актов, принимавшихся Временным правительством в период его руководства страной. Статус Совещания был определен им самим 22 марта 1917 года. Не являясь исполнительным или распорядительным органом, оно играло первостепенную роль в законотворчестве, устраняло противоречия между актами, обеспечивало их политическое и юридическое единство [1].
Временное правительство приняло на вооружение рекомендацию Юридического совещания оставить в силе акты, принятые до революции Императором, если они не противоречили новому порядку вещей. Иначе говоря, в области законодательной политики Временное правительство придерживалось юридического постулата непрерывности правопорядка, сохранения преемственности старых законов впредь до созыва Учредительного собрания. Только оно было правомочно, согласно этой доктрине, внести существенные изменения в законодательство. Для законотворческой деятельности Временного правительства важное значение имело принятие в августе 1917 года постановления "О согласовании Свода законов с издаваемыми Временным Правительством постановлениями" [2], которое определило критерии для использования в новых условиях законов, принятых в период монархии.
И все же в области государственного и административного права произошли существенные изменения, которые вводились путем принятия Временным правительством соответствующих актов.
Прежде всего Временное правительство приняло 3 марта 1917 года Декларацию, в которой провозглашались свобода слова, печати, союзов, собраний, отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений, замена полиции народной милицией, предоставление солдатам всех гражданских прав [3].
Одним из первых шагов Временного правительства в области административного законодательства была отмена основных государственных законов 1906 года, которые закрепляли сложившуюся при монархии организацию государственного аппарата, пра-
ва и обязанности важнейших центральных государственных органов. Идя навстречу демократическим слоям интеллигенции, Временное правительство ликвидировало должность земского начальника, распустило Штаб отдельного корпуса жандармов, из 14 центральных учреждений МВД ликвидировало 10, преобразовало департамент полиции в Главное управление по делам милиции, ликвидировало Главное управление по делам печати, которое осуществляло цензуру. Произошли изменения и в структуре ряда судебных органов: в составе Сената были упразднены Верховный уголовный и Высший дисциплинарный суды.
Путем принятия соответствующих законов Временное правительство добилось успехов в реорганизации местного самоуправления. Были разработаны проекты законов о введении земств в неземских губерниях Севера, Средней Азии, Сибири. 21 мая 1917 года Временное правительство приняло закон "О волостном земском управлении", а 15 июля 1917 года - закон о поселковом управлении, которое устанавливалось в крупных, преимущественно торгово-промышленных, населенных пунктах [4]. В этих законодательных актах четко была установлена компетенция органов местного самоуправления. В частности, волостным земствам были предоставлены административные полномочия: объявление законов населению, выдача видов на жительство, контроль за выполнением воинской повинности. Эти меры способствовали демократизации управления в России, расширяли социальную базу правительства.
Правительственный (государственный) аппарат занимался общегосударственными вопросами, к которым относились: связь, транспорт, финансы, продовольственное дело. Всеми другими проблемами, в основном хозяйственными, занимались органы самоуправления. Основу государственного аппарата на местах составляли кадры старых чиновников. Вследствие упразднения должностей губернатора и вице-губернатора губернским звеном управления стали губернские исполкомы.
Для контроля за деятельностью государственных органов и органов самоуправления Временное правительство ввело с 5 марта 1917 г. в губерниях должность комиссара. 19 сентября 1917 г. было принято Положение о губернских комиссарах. Согласно ст. 1 Положения губернский комиссар есть представитель Временного правительства в губернии, осуществляющий надзор за точным и повседневным соблюдением законов, постановлений и распоряжений правительства местными органами управления и самоуправления. Интересно то, что в случае обнаружения нарушения прав гражданина органами управления губернский комиссар мог на основании ст. 9 Положения о губернских комиссарах принести протест в административный суд [5, с. 66-67]. Известный ученый-административист того времени М.Д. Загряцков, комментируя закон о волостном земстве, писал: «По общему правилу, комиссар не имеет права изменить или отменить постановление городского или земского самоуправления; он может только обжаловать (опротестовать) его в особый административный суд» [6, с. 8].
Важное значение в области административного законодательства Временного правительства имело постановление "Об установлении принудительного порядка на перевозные средства", которое вводило транспортную повинность для государственных и общественных нужд. А в начале июля 1917 года было принято положение "О министерстве продовольствия", компетенция которого включала: снабжение армии и населения продовольствием, регулирование производства и потребления продуктов питания, регулирование покупных и продажных цен на продукты и предметы первой необходимости [7]. В апреле принимается положение "О регистрации товариществ, обществ и союзов" [8]. Тогда же принимаются Законы "О печати" и "Об учреждениях по делам печати", запретившие наложение административных взысканий на издания. Могла осуществляться только последующая цензура комиссаром печати.
Временное правительство пыталось реорганизовать на демократической основе полицейский аппарат. Учитывая широкую распространенность среди населения, особенно интеллигенции, антиполицейских настроений, Временное правительство провозгласило замену полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления. 17 апреля 1917 года было принято Временное положение о милиции [9, с. 21-23]. Милиция определялась в этом законе как "исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных самоуправлений". В ст. 18 Закона о милиции определялась ее основная функция: "Милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства".
Предметом особых забот Временного правительства в области административного законодательства был институт административной юстиции. Принятые с начала марта 1917 года административные и другие акты неизмеримо увеличивали по сравнению с прошлым объем политических, гражданских и экономических прав граждан России. Многие из этих прав и свобод предусматривались царским законодательством, а именно - Манифестом от 17 октября 1905 года и основными государственными законами от 24 апреля 1906 года, но, как полагали все демократически и революционно настроенные слои общества, они провозглашались царским правительством, но не гарантировались им. Поэтому своей важнейшей задачей Временное правительство считало создание системы гарантий предоставленных гражданам прав и свобод, защиту их от нарушений органами власти и должностными лицами. Уже в Законе о волостном земстве от 21 мая 1917 года законодатель предусмотрел в статьях 34-35, что жалобы на допущенные при выборах неправильности могут быть подаваемы гражданами в "уездную инстанцию административного суда", который рассматривает протесты и жалобы на допущенные при выборах нарушения в семидневный срок. Не забыл законодатель об институте административной юстиции и в других законодательных актах: законе о поселковом управлении, законе о губернских комиссарах и др. Однако Временным правительством был принят специальный закон об административных судах - Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года [10].
Положение о судах по административным делам от 30 мая К17 года. Необходимо подчеркнуть, что принятие Временным правительством закона об административных судах являлось крупным событием в плане укрепления начал правового государства. Давая общую оценку данному закону, следует отметить, что он создавался в известной мере по английским правовым образцам и провозглашал административное правосудие интегральной частью общей судебной системы России.
В первую очередь Положение от 30 мая 1917 года очерчивало компетенцию Сената. Если в первоначальной компетенции Сената имело место смешение различных судебных и административных функций, то дальнейшее его развитие явно и неуклонно направлялось в сторону создания в лице Сената только органа правосудия. Между тем по мере того, как собственно административные функции Сената все более атрофировались, его значение как органа административной юстиции, органа по рассмотрению жалоб на администрацию все более вырастало параллельно с его гражданскими и уголовными функциями. Огромную роль в этом отношении сыграл Закон от 26 декабря 1916 года, который в контурах уже наметил "прообраз единого высшего суда страны" [11, с. 113]. Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 года последовательно провело принцип единого административного суда страны, распространив его и на губернские и уездные инстанции.
По Положению от 30 мая 1917 года организация административных судов в России основывалась на двух основных принципах. Во-первых, органы административной юстиции должны были быть связаны с системой общих судов страны. Во-вторых, эти ор-Вестник Дагестанского государственного университета. 2011. Вып. 2 59
ганы должны были быть привязаны к административно-территориальным единицам России: государству, губерниям и уездам. Ст. 1 Закона от 30 мая 1917 года провозглашала: "Власть судебная по делам административным принадлежит: административным судьям, окружным судам и Правительствующему Сенату". В губернии для этого в окружном суде в его составе создавалось административное отделение, хотя оно и было поставлено в несколько особое положение по сравнению с другими отделениями суда -уголовным и гражданским. Административное отделение окружного суда представляло собой коллегиальный судебный орган. На уездном уровне функции административного суда выполняли, причем единолично, административные судьи, которых в уезде было по одному или по нескольку. Ст. 3 Положения от 30 мая 1917 года: "Административный судья есть власть единоличная". Таким образом, по данному положению административно-судебные полномочия в уезде после земского начальника вторично предоставлялись лицу, реализовавшему эти полномочия единолично.
Система административных судов, начинавшаяся с уездного единоличного административного судьи и завершавшаяся 1-м департаментом Правительствующего Сената, по Закону от 30 мая 1917 года представляла общую и единую судебную власть в России. Уездным административным судам были подсудны органы поселкового и волостного самоуправления, окружному (губернскому) административному суду - органы городского, уездного и губернского самоуправления. Основанием приведения в действие института административной юстиции являлось любое нарушение действиями власти субъективных прав гражданина, который мог найти защиту в административном суде и быть восстановленным в своих правах в полном объеме. Это право согласно п. 3 ст. 59 Положения от 30 мая 1917 года вытекало из права суда давать предписания административным органам выполнить определенное действие, если оно "необходимо для восстановления законного порядка или права жалобщика". При этом согласно ст. 11 данного Положения, право административного иска (жалобы) принадлежит всем лицам, "интересы или права которых нарушены постановлением, распоряжением, действием или упущением. Иначе говоря, предметом административного иска могло быть всякое незаконное решение органов власти: "постановления, распоряжения, действия и упущения учреждений и должностных лиц городского, земского (губернского, уездного, волостного) и поселкового управления" (ст. 10 Положения от 30 мая 1917 года). Этот перечень охватывал как нормативные, так и индивидуальные акты, изданные органами управления. Наконец, в соответствии с п. 3 ст. 11 рассматриваемое Положение предусматривало обжалование и всех фактических "действий", не облеченных в какую-либо юридическую форму, а также деяния в форме бездействия администрации, если они нарушали права и интересы граждан".
Наряду с обжалованием незаконных действий администрации Положение от 30 мая 1917 года устанавливало еще другой порядок возбуждения административно-судебного дела: право протеста губернского комиссара, выполнявшего в каждой губернии роль блюстителя закона и осуществлявшего надзор за всеми органами управления в губернии. Институт губернского комиссара, безусловно, должен был иметь большое значение для обеспечения законности в местном управлении и в некотором смысле напоминал современного районного прокурора. Главным инструментом надзора за законностью органов управления было право принесения протеста административному суду. Основанием для такого протеста являлось нарушение закона, допущенное местным органом самоуправления (ст. 10-11 Положения от 30 мая 1917 г.). С этой точки зрения, комиссар мог по собственной инициативе обеспечивать защиту субъективных прав отдельных граждан. В свою очередь, органы местного самоуправления имели право обжаловать действия комиссара в административном суде. Ст. 12 и 14 Положения от 30 мая 1917 г. устанавливали: "Административному суду приносятся протесты и жалобы на все учреждения и на
всех должностных лиц городского, земского и поселкового управления, за исключением протестов и жалоб на должностных лиц, подчиненных управам, протесты и жалобы на которых приносятся последним. Дела по жалобам на губернских комиссаров рассматриваются первым департаментом Правительствующего Сената" .
Положение о судах по административным делам от 30 мая 1917 г. отличалось детальной разработанностью процессуальных норм. Согласно ст. 40-52 Положения от 30 мая 1917 г. к рассмотрению дел в административном суде применялись общие принципы судопроизводства: устности, публичности, состязательности. Сторонами по делу являлись жалобщик (или опротестовавший комиссар) и орган управления (должностное лицо), на который принесена жалоба. Каждая сторона могла познакомиться с делом, представить письменные объяснения на заседании (ст. 52 Положения). Особое положение в процессе по административному иску занимал комиссар, который, как блюститель законности, имел право вступать в любое время в каждое дело, производящееся в административном суде, причем он пользовался всеми правами стороны (ст. 39 Положения). В административном суде, как и в гражданском суде, состязательность трактовалась законом от 30 мая 1917 г. лишь в смысле права каждой стороны представлять доказательства своим утверждениям и отвергать утверждения противной стороны. В соответствии с этим административному суду предоставлялось право выяснять обстоятельства дела, собирать доказательства, а также указывать сторонам, какие доказательства должны быть ими представлены (ст. 54 Положения). Свое решение суд выносил на основании совокупности обстоятельств дела, не ограничиваясь, как сказано в Положении, "доводами участвующих в деле лиц и теми фактическими данными, на которые они ссылаются".
Закон от 30 мая 1917 г. исходил из того, что нарушенное право должно быть восстановлено в полном объеме, и суду для этого были предоставлены соответствующие полномочия. Закон предоставил суду не только право отмены, но и (согласно п. 3. ст. 59 Положения от 30 мая 1917 г.) право изменения административных решений.
При этом, как отмечал ученый-административист А.И. Кулишер, комментируя этот закон, "суд нисколько не заменяет волю администрации какой-либо волей, а только вводит волю администрации в пределы закона". Иначе говоря, административный суд имел право отменить обжалованное распоряжение администрации "с предписанием в подлежащих случаях издать вместо отмененного акта иное постановление, распоряжение или совершить иное действие, сообразно с преподанными по данному случаю указаниями (п. 2 ст. 59 Положения от 30 мая 1917 года).
К указанному полномочию закон добавлял еще другие. Это право суда обращаться к административным органам с прямыми предписаниями и запретами, если это необходимо "для восстановления законного порядка или права жалобщика" (п. 3 ст. 59 Положения от 30 мая 1917 года). Такое полномочие давало административному суду возможность непосредственно пресекать действия, нарушающие законный порядок, производимые для выполнения незаконных распоряжений, нарушающих права граждан.
Решение уездного административного судьи могло быть обжаловано в окружное (губернское) отделение административного суда. Решение окружного административного суда могло быть обжаловано в Сенат только в кассационном порядке. Решение окружного суда как первой инстанции, согласно ст. 70-72 Положения от 30 мая года, могло быть обжаловано в Первый департамент Сената. Ст. 71 анализируемого Положения указывала: "Протесты и жалобы на решения административного отделения окружного суда приносятся через это отделение в первый департамент Правительствующего Сената в месячный срок со дня объявления решения" [12].
Подводя итог анализа Положения о судах по административным делам от 30 мая 1917 года, можно сказать, что оно сделало чрезвычайно радикальный шаг на пути окончательного отделения административно-судебных функций от функций "активного Вестник Дагестанского государственного университета. 2011. Вып. 2 61
управления" и создания в России системы подлинных органов административной юстиции - административных судов. В Положении от 30 мая 1917 г. административный иск уже совершенно отделен от жалобы по начальству. Интересно также то, что по степени воздействия административного суда на незаконные решения администрации этот закон в некотором плане даже опережал западноевропейское законодательство. Впервые в истории административного суда на континенте в законе от 30 мая 1917 г. имелось непосредственное заимствование из английского права, которое заключалось в праве суда отдавать особые приказы по адресу административных органов. А.М. Ку-лишер, оценивая этот закон в июле 1917 года, писал: "Можно смело сказать, что новый русский закон завершает собой столетнюю эволюцию административной юстиции на континенте Европы" [13]. Эта высокая оценка Положения от 30 мая 1917 годы была подтверждена в конце XX столетия профессором И.А. Исаевым, который писал в своем учебнике: "Создание административной юстиции стало одним из значительных нововведений, подготовленных в Юридическом совещании" [14, с. 245].
К сожалению, Закон от 30 мая 1917 г. не был реализован. В связи с политической неустойчивостью в стране административные суды при Временном правительстве фактически так и не были созданы, несмотря на изданный законодательный акт. Октябрьские события 1917 года помешали реализации этой программы в жизнь. В октябре 1917 года на смену "старому порядку" пришел новый, в котором институт административной юстиции получил другое место в системе государственных учреждений и в определенной степени новое научное осмысление.
Литература
1. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел I. № 71. Ст. 404
2. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел I. № 186. Ст. 1075.
3. Российское законодательство Х-ХХ веков. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9. - М., 1994.
4. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел I. № 122. Ст. 655.
5. Баранов Е.П. Губернские комиссары Временного правительства // Вестник Московского университета. Серия XII. Право. 1974. № 5.
6. Загряцков М.Д. Закон о волостном земстве (временное положение о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г.). - М., 1917.
7. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел I. № 185. Ст. 1073.
8. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел I. № 165. Ст. 907.
9. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской федерации. - Омск, 1993.
10. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел 1. № 122. Ст. 692.
11. Елистратов А.И. Реформа Сената // Вестник права. 1917. № 5.
12. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. Отдел I. № 127. Ст. 692.
13. Кулишер А.М. Административный суд в России // Право. 25 июля 1917 г. № 29-30.
14. Исаев И.А. История государства и права: Kypc лекций. - М., 1993.
Поступила в редакцию 14 января 2011 г.
