CC BY
66
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ В 1917 ГОДУ: ТРАДИЦИИ И НОВАЦИИ И.А. Тропов
В февральские дни 1917 года, когда стихийные демонстрации в Петрограде стремительно перерастали в широкое революционное движение по всей стране, царская власть в центре и на местах оказалась практически в полной политической изоляции, что обеспечило сравнительную легкость победы революции. Даже представители монархического лагеря признавали, что самодержавие в те дни «отошло тихо, почти незаметно, без борьбы, не цепляясь за жизнь - даже не пытаясь сопротивляться смерти. Так умирают только очень старые, вконец истощенные организмы.. .»\
Отречение от престола императора Николая II и вел. кн. Михаила, дезинтеграция и развал правительственных структур в столице не могли не отразиться на региональной власти. Местный административно-полицейский аппарат (губернаторы, полицмейстеры и пр.) оказался застигнутым петроградскими событиями врасплох. «Сверху» никаких указаний о том, как вести себя в изменившейся обстановке, не поступало, а проявлять инициативу самим было и непривычно, да и небезопасно. Кроме того, напряженность и волнения в различных воинских частях (например, в Кронштадте, Гельсингфорсе, в городах Псковской губернии и др.) убеждали губернаторов, что надежных сил для противодействия нарастающей революции просто не существует. Пассивность местной царской администрации являлась ярким доказательством кризиса всей системы российского самодержавия. «Немного есть примеров в истории человечества, - отмечал по этому поводу М. Флоринский, - когда слабость и непригодность политического режима выявились с такой поразительной силой»2. Слабость местных властей придавала уверенности противостоящим царизму силам, а известие об отречении монарха значительно активизировало их. В результате традиционные органы административной власти на местах либо сами фактически упразднились, либо были разогнаны, а часть чиновников была подвергнута аресту. Так, например, в Новгородской губернии, по сообщению прокурора окружного суда Юренева, первые волнения произошли уже вечером 28 февраля 1917 года, вследствие чего «вооруженной толпой были обезоружены чины полиции и освобождены [из тюрем] все арестованные». Вечером 2 марта «было сожжено все делопроизводство полицейских управлений и частей, канцелярии губернатора и тюремного инспектора. Губернатор, вице-губернатор, чины жандармерии и полиции были арестованы». Власть в свои руки взял Комитет общественного спокойствия во главе с председателем губернской земской кассы мелкого кредита А. А. Була-
3
товым .
Совершенно очевидно, что Временное правительство во главе с кн. Г.Е. Львовым с самых первых дней марта 1917 г. было вынуждено вплотную заняться реорганизацией местных органов государственной власти. В настоящей статье предпринимается попытка рассмотреть, насколько кардинальными были эти преобразования, что нового в структуру местных органов власти весной - осенью 1917 г. внесло Временное правительство и, вместе с тем, что сохранилось от административного аппарата «старой» России.
Вместо губернаторов 5-6 марта 1917 г. были учреждены должности губернских комиссаров, в подчинении которых находились уездные и городские комиссары Временного правительства, заменившие собой земских начальников. На новые должности назначались, как правило, председатели губернских и уездных земских управ и городские головы. В адресованных им циркулярных телеграммах, подписанных Г. Е. Львовым, говорилось: «Придавая самое серьезное значение, в целях устроения порядка внутри страны и для успеха обороны государства, обеспечению безостановочной дея-
тельности всех правительственных и общественных учреждений, Временное правительство признало необходимым временно устранить губернатора и вице-губернатора от исполнения обязанностей. Управление губернией возлагается на Вас в качестве губернского комиссара Временного правительства со всеми правами, предоставляемыми действующими узаконениями губернатору с сохранением за Вами руководительства работой губернской земской управы». Далее сообщалось о возложении обязанностей уездных комиссаров на председателей уездных земских управ и о необходимости «переформирования» полиции в народную милицию4.
Новизна принятого решения состояла в том, что Временное правительство избрало в качестве своей социальной опоры на местах высший слой земских деятелей. Раньше эти люди, служившие в системе органов местного самоуправления, не входили в состав административного аппарата. Вместе с тем, председатели большинства земских управ принадлежали, как и ранее губернаторы и вице-губернаторы, к дворянскому сословию. Кроме того, руководство земских и городских управ, избранное на основе недемократичных по своей сути «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» (1890 г.) и «Городового положения» (1892 г.), в целом отличалось консерватизмом и не пользовалось поддержкой широких народных масс. Получалось, говоря словами В. Д. Набокова, что данная инициатива Временного правительства свелась «к лишенной всякого смысла и основания замене одних чиновников - другими, далеко не лучшими...». Произошло это, по мнению того же автора, потому, что правительству приходилось «считаться не с существом, не с действительными реальными интересами, а с требованиями революционной фразы, революционной демагогией и предполагаемыми настроениями масс»5. И хотя в этой характеристике отчетливо чувствуется критическое отношение Набокова к решению о ликвидации губернаторских должностей, нельзя не заметить, что Временному правительству был свойственен новый, не характерный для царского самодержавия подход. В ответ на имевшие место протесты местных жителей против назначения тех или иных лиц в качестве комиссаров , правительство приняло, хотя и не повсеместно, принцип согласования кандидатур губернских комиссаров с местными общественными комитетами7. По-видимому, речь должна идти не о том, что правительство потворствовало «революционной демагогии», а о том, что оно (по крайней мере, первоначально) стремилось к проведению достаточно гибкой политики, учитывающей общественные настроения на местах.
Впрочем, степень зависимости центральной и местной административной власти от настроений масс не следует преувеличивать. Когда, например, новгородский губернский съезд Советов и демократических организаций 24 июля 1917 года выразил недоверие губкомиссару А.А. Булатову, признав его деятельность «не демократической и направленной против органов революционной демократии», и представил на утверждение министра внутренних дел кандидатуру члена губсовета А.В. Бильдзюкевича, эта инициатива не была поддержана Временным правительством8. Очевидно, что это было связано с нежеланием правительства выпустить власть из своих рук, уступив инициативу Советам.
Цели и задачи правительственных комиссаров, как явствует из приведенного выше циркуляра Г.Е. Львова, принципиально не отличались от функций бывших губернаторов. Они так же, как и их предшественники, должны были исполнять роль «хозяина губернии», надзирающего за законностью деятельности различных местных учреждений и гражданских лиц и поддерживающего «тишину и порядок» на вверенной территории. В своей деятельности губернский комиссар опирался, прежде всего, на уездных и городских комиссаров, которые должны были предоставлять ему информацию: 1) о «нарушениях земельных прав» (например, о самовольной запашке крестьянами чужой земли, незаконной рубке леса и проч.); 2) о «волнениях и происшествиях в фабрично-
заводской и торгово-промышленной жизни» (забастовках и т.п.); 3) об «агитации против нового правительства и поставленных им властей, возбуждения одной части населения против другой на почве национальной, вероисповедной или партийной розни»; 4) «о всех произведенных ими правонарушениях в других областях местной жизни»; 5) необходимо было фиксировать также «самоуправные действия отдельных лиц и различных групп, направленные к воспрепятствованию местным органам государственной власти осуществлять свои правомочия или же [к] самовольному осуществлению отдельными лицами и различными группами прав и обязанностей, принадлежащих означенным государственным органам» (самовольные аресты или освобождение из-под стражи и т.п.)9. На основании получаемых с мест сведений губкомиссары, как и ранее губернаторы, составляли отчеты и донесения, которые они направляли в вышестоящие инстанции, прежде всего в Министерство внутренних дел10. Кроме того, согласно принятому 19 сентября 1917 года «Временному положению»11, губкомиссары или их помощники должны были председательствовать во всех комитетах, комиссиях и других учреждениях, где раньше председательствовали губернаторы и вице-губернаторы.
Хотя в статусе и деятельности комиссаров Временного правительства было немало схожих черт с ранее существовавшей должностью губернаторов, сами представители новой власти признавать этого категорически не желали. Так, например, товарищ министра внутренних дел В.Я. Гуревич, выступая на заседании Совещания по реформе местного самоуправления 19 августа, подчеркивал, что «нельзя переносить старого недоверия к губернатору на комиссара - представителя новой, народной власти»12. В действительности же, как показывают опубликованные и архивные источники, комиссары Временного правительства, вопреки первоначальным замыслам о единении с общественными организациями, были оторваны от широких народных масс и, по мере нарастания революционного движения в стране, все больше сбивались «на авторитарные меры управления, теряли опору в массах и тем самым сталкивали рабочих, солдат и крестьян в леворадикальный лагерь»13. Это означает, что методы, которыми пользовались местные власти для «восстановления нарушенных прав» и «водворения порядка», совершенно не изменились по сравнению с теми, которые использовались в царской России.
Помимо уездных и городских комиссаров, опорой новых начальников губерний должны были стать органы самоуправления и милиция. Решение Временного правительства о возложении комиссарских обязанностей на земских деятелей вселяло во многих представителей российской интеллигенции надежду на то, что именно институтам самоуправления будет «принадлежать вся полнота власти на местах», что «через них государство должно осуществлять свою волю на перифериях»14. Однако в действительности этого не получилось. С одной стороны, чрезвычайно широкими были полномочия не муниципалитетов, а именно местных правительственных чиновников. С другой стороны, в силу нараставшей весной-летом 1917 г. социальной и политической дифференциации, центристский лагерь неуклонно размывался, и надежды народа на улучшение ситуации в стране связывались уже не с парламентской демократией, а с революционной диктатурой. Поэтому, несмотря на принятые Временным правительством, да и то с большой задержкой, меры по демократизации системы местного самоуправления (21 мая 1917 г. были приняты законы «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных» и «О волостном земском управлении», 9 июня - «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях» и «Об изменении действующих положений об общественном управлении городом»), земства и городские думы, а также возникшие на их базе «комитеты общественной безопасности» не стали центрами консолидации и политической стабилизации в стране.
В отличие от дореволюционного времени, когда земства были важными центрами противостояния царскому самодержавию и бюрократии, в послефевральский период органы местного самоуправления были лояльно настроены по отношению к административной власти. Так, Петроградское губернское собрание приветствовало Временное правительство «как единственную законную власть России», которая «немедленно приступит к осуществлению реформ на возвещенных им основах». Будучи заинтересованными в победе над внешним врагом и в обеспечении внутренней стабильности, земства обещали правительству приложить «все силы к неустанной планомерной широкой работе, дабы помочь привести страну к светлому будущему»15. Не удивительно, что после падения Временного правительства тесно связанные с ним земства не смогли найти своего места в новой политической системе.
Обеспечением личной и имущественной безопасности граждан были призваны заниматься органы народной милиции, которые стали формироваться в первые же дни после победы Февральской революции. 10 марта 1917 г. при МВД было образовано Главное управление (первоначально именовалось Временным управлением) по делам милиции. В середине апреля было принято «Временное положение о милиции». В губерниях инспектора милиции назначались МВД, в уездах, городах и волостях милиция избиралась соответствующими органами местного самоуправления и находилась в их непосредственном ведении. Выборность была, безусловно, новым словом в формировании правоохранительных органов в стране, и, как ожидалось, участие народа в их формировании приведет к тому, что милиционерами будут «люди вполне преданные Временному правительству, безусловно честные, неподкупные и трезвые»16. Кроме того, в отличие от дореволюционных органов обеспечения правопорядка, милиция строилась на принципе децентрализации власти, что в тот период воспринималось в качестве демократичной по своему характеру меры. И, наконец, новизна состояла в том, что милиция должна была представлять собой такую силу, которая служит «лишь для защиты отечества и народа, а не для удовлетворения завоевательных стремлений его правите-лей»17. Но введенное Временным правительством новшество обернулось большой проблемой как для общества, так и для самой власти. Народная милиция значительно уступала царской полиции по уровню своей подготовки, составу, материально-техническому обеспечению и, наконец, по степени своей подконтрольности центральным властям18. Как замечали современники, иногда «в милицейские назначались не люди, годные в стражу общественного порядка, но «свои» подростки, которых нужно было пристроить», между ними встречались также «и зрелые из преступных элементов, сумевшие примазаться к новому строю, оставаясь верными своему прошлому»19. Наконец, были случаи, когда на службе в милиции состояли бывшие полицейские20, что вполне объяснимо, если учесть, что именно они обладали опытом и знаниями, которых так не хватало «милицейским» чинам. В целом как по организованности, так и по эффективности деятельности народная милиция серьезно уступала полиции. Она в целом сыграла большую роль в борьбе с отдельными нарушениями «общественной тишины и спокойствия», но полностью выполнить эту задачу оказалась не в состоянии.
Новым явлением в политической системе России стали Советы, которые в отличие от 1905 года, создавались весьма интенсивно и повсеместно. Только за одну неделю (с 27 февраля до 5 марта 1917 г.) Советы рабочих и солдатских депутатов возникли более чем в тридцати крупных городах России. К концу марта в провинции существовало 242 Совета рабочих депутатов21. Создание Советов означало движение к децентрализации управления, утверждению принципа единства законодательной и исполнительной властей, приобщению широких слоев трудящихся к участию в решении актуальных задач государственного управления. В то же время нельзя не заметить, что Со-
веты были модифицированным воплощением идеи соборности и общинного само-
22
управления, присущего дореволюционной России .
Итак, Февральская революция открыла простор для многих изменений в устройстве государственной власти. Ушли в прошлое губернаторы, земские начальники, полиция. Их место заняли комиссары, земства и народная милиция. Претензии на власть высказывали общественные исполнительные комитеты и Советы. Впрочем, изменения в системе местной власти во многом носили внешний характер, что отразилось, например, в статусе и деятельности комиссаров Временного правительства. В конечном счете, проблема состояла не столько в сохранении «старых» и наличии «новых» элементов в системе управления, сколько в адекватности их сочетания и общей эффективности функционирования. Решить эту задачу Временному правительству не удалось. Распыленность и слабость местных органов власти способствовали углублению социально-политического кризиса в стране в 1917 году.
1 Врангель Н.Е. Воспоминания: От крепостного права до большевиков. - М.: Новое литературное обозрение, 2003. - С. 361.
2 Florinsky M. The End of the Russian Empire. - New Haven, 1931. - P. 265.
3 Установление Советской власти в Новгородской губернии (1917 - 1918 гг.). Сб. документов и материалов. - Новгород, 1957. - С. 31- 32.
4 Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб). Ф. 8309. Оп. 1. Д. 23. Л. 4.
5 Набоков В. Д. Временное правительство (воспоминания). - М., 1924. - С.44. В воспоминаниях русского дипломата и юриста Г.Н. Михайловского содержится пересказ доверительной беседы главы МИДа П.Н. Милюкова со своими сотрудниками. Милюков утверждал, что «левые производят «большой напор», и что единственная объективно возможная тактика заключается в том, чтобы «говорить левые слова» с целью удержаться у власти и затем при благоприятном случае «овладеть движением»...». См.: Михайловский Г.Н. Записки. Из истории российского внешнеполитического ведомства, 1914 - 1920 гг.: В 2-х кн. Кн. 1. Август 1914 г. - октябрь 1917 г. - М.: Международные отношения, 1993. - С. 261.
6 Подробнее см.: Земское самоуправление в России, 1864 - 1918: в 2 кн. / [отв. ред. Н.Г. Королева]. Кн. 2: 1905 - 1918. - М.: Наука, 2005. - С. 320.
7 Административно-территориальное устройство России. История и современность. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. - С. 163.
8 Установление Советской власти в Новгородской губернии. - С. 54 - 55.
9 ЦГА СПб. Ф. 8309. Оп. 1. Д. 23. Л. 62 - 62 об.
10 См., напр.: Установление и упрочение Советской власти в Псковской губернии. 1917 - 1918 гг.: Сб. документов. - Псков, 1957. С. 58 - 61.
11 Временное положение о губернских (областных) и уездных комиссарах // Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемых при Правительствующем Сенате. Отдел первый. 1917. № 246. Ст. 1749.
12 ЦГА СПб. Ф. 8309. Оп. 1. Д. 3. Л. 5 об.
13 Герасименко Г.А. Судьба демократической альтернативы в России 1917 года и роль ее лидеров // Вопросы истории. 2005. № 7. - С. 15.
14 Веселовский Б.Б. Самоуправление на рубеже новой жизни // Земское дело. Март 1917. № 5 - 6. С. 203.
15 Текущая земская жизнь // Там же. Апрель 1917. № 7. С. 295.
16 ЦГА СПб. Ф. 8309. Оп. 1. Д. 51. Л. 15.
17 Пименова Э. [К]. Постоянное войско и народная милиция. - Пг.: Изд-во «Книга», 1917. - С. 15.
18 Подробнее см.: Тропов И. А. Проблемы функционирования милиции в Петроградской губернии (по материалам губернского совещания 27 сентября 1917 г.) // Герценовские чтения 2005. Актуальные проблемы социальных наук. Сб. научных и учебно-методических трудов. - СПб.: РГПУ им. А.И. Герцена, 2005. - С. 97 - 99.
19 Врангель Н.Е. Воспоминания. - С. 363.
20 См., напр.: Новгородская земля в эпоху социальных потрясений. 1918 - 1930 гг. Сборник документов в двух книгах. Книга первая. - СПб.: Нестор-История, 2006. - С. 30.
21 Минц И.И. История Великого Октября. Т. 1. Свержение самодержавия в России. - М., 1977. С. 668.
22 Малышева Е.П. Формирование и функционирование партийно-советской политической системы // Представительная власть в России: История и современность. - М.: РОССПЭН, 2004. - С. 382.
