CC BY
173
Terra Humana
УДК 947 ББК 63.3(2)611
И.А. Тропов
проблемы организации и функционирования волостных ОРГАНОВ власти в России в 1917-1918 гг.
Рассматриваются особенности организации и деятельности органов власти в волостях России в 1917-1918 гг. Дана характеристика политической обстановки в волостях после падения самодержавия в феврале-марте 1917 г. Раскрыты особенности организации и функционирования волостных земств, основные причины их ликвидации в конце 1917 -начале 1918 гг. Рассмотрены формальный статус и реальное положение волостных Советов в системе местного управления.
Ключевые слова:
большевики, Временное правительство, земство, волостной исполнительный комитет, волостной комитет, волостной сход, волостной съезд Советов, волость, комитет бедноты.
Революционные события 1917 г. и начальный период формирования новой, советской государственности всегда привлекали пристальное внимание историков. При этом основные усилия в советской историографии сосредоточивались на изучении роли большевиков в становлении государства «диктатуры пролетариата», а современные ученые предпочитают писать либо о «диктатуре партии», либо о деятельности антибольшевистских сил. Вопросы же организации низовой - волостной - власти до сих пор остаются на периферии исторических исследований. Поэтому актуальность избранной нами темы связана, прежде всего, с необходимостью заполнения известных пробелов в историографии становления политической системы в России в 1917-1918 гг. Учитывать исторический опыт сегодня необходимо также и для наиболее полной реализации потенциала современных органов местного самоуправления, права и полномочия которых закреплены в главе 8 Конституции РФ 1993 г.
До Революции 1917 г. административнотерриториальное устройство государства и принципы работы местного аппарата государственного управления определялись нормами, зафиксированными во 2-м томе «Свода законов Российской империи» - в «Своде губернских учреждений» [17]. Территория Российской империи делилась на «губернии, области и градоначальства» [17]. Губернии, в свою очередь, - на уезды и волости.
Волость занимала особое место в системе административно-территориального устройства Российской империи. С одной стороны, это был орган общественного сословного самоуправления, первичной ячейкой которого были крестьянские сельские общества, с другой, волостная организация была призвана содейство-
вать реализации фискальных интересов государства, связанных с взиманием с крестьянского населения различных повинностей и платежей. Поэтому волость зачастую справедливо воспринималась современниками «как упрощенный местный административно-полицейский орган правительственной власти»; высказывалось даже мнение, что в таком своем качестве она «может быть свободно упразднена» [5, с. 111].
Февральская революция 1917 г. привела к серьезным переменам во всем государственном устройстве России. Вслед за отречением императора Николая II в считанные дни начала марта 1917 г. рухнула буквально вся система губернского и уездного государственного управления. Отстранялись от должностей и зачастую арестовывались губернаторы и вице-губернаторы, полицмейстеры, урядники и другие представители царского государственного аппарата [19, с. 61-62]. 5 марта Временное правительство объявило о замене губернаторов губернскими комиссарами из числа председателей городских и земских управ и о замене полиции «народной милицией» из различных слоев демократического населения [6, с. 185].
В волостях, в отличие от губернских центров и уездов, обстановка была более спокойной, хотя и не менее напряженной. В селах и деревнях слухи о произошедшем в Петрограде перевороте были поначалу встречены сдержанно.
Заметным, например, было стремление местного населения к смене низовой (волостной) власти, что, впрочем, носило характер не структурных, а чаще всего персональных перемен, имевших целью наказать тех или иных начальников, нанесших «обиду» крестьянам. Так, по требованию Форпостинского волостного схода (Астраханская губ.) были изгнаны
участковый земский начальник и волостной старшина. На одном из волостных собраний в Вятской губернии 10 марта были изгнаны из волостного правления «без всякой сдачи счетов волостной суммы» волостной старшина и писарь, обвиненные в различных злоупотреблениях. О смещении старшин и полицейских сообщали также из волостей Онежского уезда Архангельской губернии, Шацкого уезда Тамбовской губернии и других мест [4, с. 85, 88; 20, с. 279; 16, Л. 11].
В целом, несмотря на отдельные факты «народной расправы» над наиболее ненавистными представителями низовой власти, можно утверждать, что волостная организация (в отличие от губернской и уездной) продемонстрировала свою жизнеспособность и устойчивость. Можно сказать, что она наполнилась новым содержанием: устранялись наиболее одиозные фигуры волостной администрации (прежде всего, земские начальники) и вместо волостных правлений учреждались волостные комитеты. Как правило, решение об этом принималось на волостных сходах. Именно на волостном уровне отчетливо проявлялось стихийное начало в реорганизации местной власти. Так, на общем собрании граждан Староскворицкой волости Царскосельского уезда (Петроградская губ.) вместо волостного правления был избран Временный народный комитет из 6 человек «для ведения дел и поддержания порядка» [3, с. 146]. Аналогичное решение об образовании крестьянских комитетов «для охраны спокойствия и порядка» было принято 6 марта на Фоминском волостном сходе Гороховецкого уезда Владимирской губернии [16, Л. 14]. Официальное постановление о повсеместном образовании волостных комитетов Временное правительство приняло 19 марта 1917 г. С этого времени в создании волостных комитетов значительно большую роль стали играть губернские и в особенности уездные правительственные комиссары [13, с. 386].
По замыслу правительства, волостные общественные комитеты были временным административным органом, действующим вплоть до создания волостных земств. К разработке необходимой для этого нормативно-правовой базы Министерство внутренних дел приступило уже с конца марта 1917 г., создав при министерстве Особое совещание по реформе местного самоуправления и управления.
Работа этого Особого совещания оказалась не только весьма плодотворной, но и достаточно продолжительной. Постановление «О волостном земском управле-
нии» было принято Временным правительством только 21 мая 1917 года [18, ст. 655, с. 1041-1056]. Прежняя система волостного управления, построенная на принципах сословности, целиком отменялась. Новым органам, которые вводились в 43-х губерниях России, поручалось заведование земскими повинностями в пределах своих волостей, содержание местных дорог и мостов, образовательных и лечебных учреждений, «попечение» о местном продовольственном деле, о земледелии и многое другое. За волостными земствами закреплялось право приобретать и отчуждать имущество, заключать различные соглашения, облагать денежными сборами находящуюся в границах волости недвижимость и т. п. Многие из этих обязанностей волостные земские собрания и управы перенимали от волостного правления и волостных старшин, которые после начала функционирования волостного земства подлежали упразднению, равно как и прочие самочинно или по указанию МВД возникшие волостные комитеты [15, с. 3].
Волостные земства учреждались как бессословные органы местного самоуправления. Согласно статьям 11 и 15 «Временного положения о волостном земском управлении» правом участия в выборах волостных земских гласных пользовались «российские граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков двадцати лет», как проживавшие, так и не проживавшие в данной местности. В каждой волости избиралось сроком на три года от 20 до 50 гласных в зависимости от численности местного населения. В выборах не могли участвовать «лица монашествующие», «лица, признанные в установленном законом порядке безумными, сумасшедшими и глухонемыми», а также осужденные за некоторые виды преступлений (например, за кражу, мошенничество и др.), если после отбытия наказания не прошло трех лет.
Задачи организации и проведения выборов возлагались законом на волостные избирательные комиссии, наполовину формировавшиеся уездными земскими управами, наполовину - волостными управами. Но поскольку волостных управ еще не существовало, на первых выборах в волостное земство в конце лета - начале осени
1917 г. часть членов волизбиркома была выбрана самим населением на волостных сходах [25; 26].
Избранные гласные составляли волостное земское собрание. Исполнительным органом была волостная земская управа во
Общество
Terra Humana
главе с председателем из числа гласных. В отличие от других гласных, члены управы получали денежное довольствие. Они не могли совмещать свою службу в земстве с другой оплачиваемой работой в государственных или общественных учреждениях. Волостное земское собрание имело право определять перечень должностей, необходимых для реализации земством своих функций и приглашать для их замещения соответствующих специалистов (назначение на должности производила управа).
В то время как либеральная интеллигенция восторженно отозвалась о появлении в России волостных земств, воспринимая их как «первый этаж» [7, с. 7] или даже как «фундамент правового государства» [8, с. 397], самими крестьянами произошедшие в волостной организации изменения были восприняты весьма неоднозначно. С одной стороны, по сложившейся традиции они подчинялись распоряжениям высших инстанций и, в соответствии с установленными правилами, приходили на выборы, иногда даже боролись против нарушений, допускаемых избирательными комиссиями (неполное обеспечение свободы агитации и пр.). Впрочем, даже в пределах одной волости численность пришедших на выборы могла значительно отличаться в разных избирательных округах. Например, в Родниковской волости Юрьевецкого уезда (Костромская губ.) количество голосовавших на выборах в волостное земство колебалось от 34 до 69% [21, с. 172].
С другой стороны, среди части крестьян распространились настроения, яркая характеристика которых содержалась в сообщении председателя одной из волостных комиссий Лужского уезда Петроградской губернии А.А. Штирина уездному комиссару А.Н. Панову (не позднее 17 августа
1917 г.). Отмечая, что местное «население отнеслось к выборам весьма инертно», он указал на проявившееся у крестьян «явное нерасположение к введению нового способа управления теперь, когда большинство мужского населения отсутствует в деревне и положение на фронте тревожит жителей» [29].
В ряде случаев причины крестьянского недовольства волостными земствами находились в сугубо материальной плоскости: «Крестьяне напуганы лавиной всяких комитетов, которые требуют на свое содержание средств... Определенно заявляется опасение, что новое земство принесет и новые налоги», - писали в сентябре
1917 г. корреспонденты журнала «Волостное земство» из Нижегородской губернии. «Довольно с нас, когда есть губернское и
уездное земства», - говорили крестьяне в различных волостях Волынской губернии [2, с. 344]. Думаю, заслуживает самого пристального внимания идея, высказанная японским ученым К. Мацузато, о том, что введение волостного земства опережало развитие сознания населения о необходимости данного «сервиса». Получалось, что «преждевременное мероприятие часто возбуждало среди неграмотной части населения отвращение к этому мероприятию, а иногда и даже к самой модернизации» [12, с. 300].
Против волостного земства «работали» не только особенности патриархального сознания и просто низкий уровень культуры крестьян. Немало проблем возникло и в связи с затянувшимся процессом разработки законов и с их практическим претворением в жизнь. Так, первое заседание собрания гласных Лудонской волости Лужского уезда Петроградской губернии состоялось 27 августа 1917 г., а открытие собрания гласных Ново-Сергиевской волости Петергофского уезда той же губернии произошло лишь 8 октября [24; 28]. К тому времени, когда волостные земства приступили к работе, обстановка в стране кардинально изменилась. Крестьяне в массе своей приступили к захвату частновладельческих земельных угодий, леса, хлебных запасов и инвентаря, пользуясь откровенной слабостью местных органов Временного правительства. Развертывавшаяся в стране аграрная революция выводила на первый план не земства, а крестьянские общины и волостные земельные комитеты. Нередко земельные комитеты сами выступали зачинщиками борьбы против частных земельных собственников. Эти волостные комитеты, по отзывам с мест, воспринимались крестьянами как «новые хозяева местной жизни, принадлежащие самому народу, как выбранные только им, хозяева, которые обязаны и смогут защищать интересы трудового крестьянства» [22, с. 199]. На волостных сходах крестьяне требовали немедленного отчуждения всей земли в пользу трудового крестьянства, под наблюдением земельных комитетов, и ликвидации частной собственности на землю [22, с. 237; 30].
Сложные процессы развития органов волостного земского самоуправления были прерваны в результате нового витка борьбы за власть, развернувшейся в стране после прихода к власти большевиков в октябре 1917 г. В основном, земские гласные сосредоточивали свое внимание на решении задач обеспечения крестьян «землей в достаточном количестве за счет казен-
ных, помещичьих, удельных, кабинетских и частновладельческих земель бесплатно по нормам, выработанным соответствующими местными учреждениями» [27]. Однако далеко не всегда крестьянам удавалось реализовывать эти устремления: сказывались противоречия между состоятельными и малоимущими крестьянами, а также между всей крестьянской массой и «пришлыми», т. е. переехавшими в деревню городскими жителями и крестьянами, находившимися в городах на заработках. Зажиточным крестьянам было просто невыгодно перераспределение земли на уравнительных началах, провозглашенных в декрете «О земле».
Пришлые горожане, демобилизованные солдаты, а также некоторые группы деревенских жителей, недовольные этой ситуацией, разгоняли волостные земства и объединялись вокруг волостных Советов, рассматривая их как легальный инструмент реализации своих интересов [9, с. 52-53]. Им было выгодно использовать форму Советов, т. к. именно они были официально провозглашены в октябре 1917 г. полномочными органами власти на местах. Правда, от провозглашения до реализации этого лозунга на низовом уровне прошло некоторое время. По имеющимся в научной литературе данным, почти две трети волостных Советов появились в январе-феврале 1918 г. [11, с. 28].
Земство находилось в кризисном состоянии. Лукояновская уездная управа (Нижегородская губ.) в начале 1918 г. давала следующую характеристику состояния дел в волостях Лукояновского уезда: «В настоящее время нет средств на приобретение продуктов для содержания больных, находящихся на излечении в земских больницах, и сирот воинов, находящ[ихся] в Лукояновском приюте. Медикаментов в земских аптеках и амбулаториях едва хватит на неделю. В начальных училищах нет дров. Содержатели земских станций отказываются от работы. Служащие земства не удовлетворены жалованьем <...> Вследствие такого положения земские больницы, амбулатории, приют для детей воинов, начальные школы и пр[очие] отрасли земского хозяйства закрываются» [10, с. 181]. В ряде случаев земства, учитывая особенности своего хозяйственного и политического положения, принимали решение либо о «переименовании» волостного земства в совет крестьянских депутатов [14, с. 45], либо о самоликвидации и передаче всей полноты власти советам [14, с. 51].
К лету 1918 г. в основном завершилась ликвидация земских органов на всех
уровнях - от губернского до волостного. Высшим органом власти на территории волости Конституция 1918 г. объявляла съезд Советов, на который избирались представители волостных сельсоветов из расчета один депутат от каждых 10 членов Совета. В перерывах между съездами действовали волостные исполнительные комитеты (ВИК). Согласно ст. 55 Конституции РСФСР волостные исполкомы избирались из состава делегатов съезда в количестве 10 чел., в дальнейшем нормативная численность виков была сокращена.
Реалии организации и функционирования волостных институтов власти в конце 1917-1918 гг. во многом отличались и от программных установок большевистской партии, и от советского законодательства. Волостные советы крестьянских депутатов часто формировались на сходах домохозяев, избирались «на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права» [23, с. 132-133]. В таких случаях в их составе оказывались не только беднота, но и зажиточное крестьянство («кулаки»), что явно противоречило ключевым установкам большевиков на классовое размежевание в деревне и затрудняло получение хлеба государством по твердым ценам согласно «Основному закону о социализации земли» от 27 января 1918 г. Нарком внутренних дел РСФСР Г.И. Петровский резко критиковал данную ситуацию и требовал всех «кулаков, принимавших до сих пор участие в выборах Советов и работающих в них, арестовать и предать суду...» [1, с. 2]. При слабости партийно-государственного аппарата на местах добиться исполнения директив центральной власти, как правило, не удавалось.
Проблемы еще более обострились после провозглашения большевиками «продовольственной диктатуры» согласно декрету ВЦИК от 9 мая 1918 г. Большевистское руководство не могло надеяться на способность местных советов реализовать установки по принудительному изъятию хлеба у «зажиточной» части деревни. Проводниками «продовольственной диктатуры» стали другие органы - комитеты деревенской бедноты (комбеды), наделенные чрезвычайными полномочиями и на время оттеснившие от власти волостные советы и их исполкомы. Впрочем, уже в ноябре
1918 г. большевистское руководство, учитывая широкое недовольство деревни и откровенное стремление многих комбедов к удовлетворению своих корыстных интересов, приняло решение об упразднении этих чрезвычайных органов и о возвращении к системе Советов на местах.
Общество
Terra Humana
Система волостного управления в 1917- сматриваемого периода определяющее
1918 гг. пережила серию реорганизаций, значение сохраняли традиционный инс-
ставших следствием углубления происхо- титут крестьянского самоуправления - водившей в стране революции. Можно прий- лостные сходы, принимавшие активное
ти к выводу о том, что волостное управле- участие и в формировании общественных
ние эволюционировало от сословной орга- исполнительных комитетов, и в разгоне
низации административно-полицейского волостных земств, и в формировании во-
характера к всесословному земскому само- лостных Советов. Таким образом, тесное
управлению с административно-хозяйст- переплетение элементов модернизации и
венными функциями (весна-лето 1917 г.). А традиционализма решающим образом оп-
от него - к советской системе, построенной ределяло специфику организации и фун-
по классовому принципу (осень 1917 - лето кционирования волостного управления в
1918 г.). Однако на всем протяжении рас- переходный период 1917-1918 гг.
Список литературы:
[1] Власть Советов. - 1918, № 18-19.
[2] Волостное земство. - 1917, № 17-18.
[3] Гальперина Б.Д. Царскосельский уезд // Борьба большевиков за установление и упрочение Советской власти в Петроградской губернии (1917-1918). Очерки и документы. - Л.: Лениздат, 1972.
[4] Герасименко Г.А. Первый акт народовластия в России: Общественные исполнительные комитеты (1917 г.). - М.: Ника, 1992. - 350 с.
[5] Дедюлин С.А. Крестьянское самоуправление в связи с дворянским вопросом. К вопросу о пересмотре законоположения о крестьянах. - СПб.: Бережливость, 1902.
[6] Драма российской истории: большевики и революция / под ред. А.Н. Яковлева. - М.: Новый хронограф, 2002. - 449 с.
[7] Загряцков М.Д. Закон о волостном земстве (Временное положение о волостном земском управлении от 21-го мая 1917 г.). Предисловие, изложение закона и примечания к нему. - М.: Начало, 1917. - 80 с.
[8] Земское дело. - 1917, № 17-18.
[9] Земское дело. - 1918, № 2.
[10] Илларионов В.Т. Революция 1917-1918 гг. в Нижегородской губернии // Материалы по истории революционного движения / Под ред. В.Т. Илларионова. Т. 2. - Н.-Новгород: Нижегородское отделение Госиздата, 1921. - С. 157-187.
[11] Кябелева Р.К. Деятельность Советов по созданию основ социалистической экономики (октябрь 1917 - июль 1918 г.) // Из истории деятельности Советов. Сб. статей / гл. ред. С.Ф. Найда. - М.: Мысль, 1966. - С. 3-44.
[12] Мацузато К. За конкретный подход к революции 1917 г. // Россия в ХХ веке: Судьбы исторической науки. - М.: Наука, 1996. - С. 294-304.
[13] Николаев А.Б. Административные реформы 1917 года // Административные реформы в России: история и современность / Под общ. ред. Р.Н. Байгузина. - М.: РОССПЭН, 2006. - С. 361-412.
[14] Октябрьская революция и гражданская война на Дальнем Востоке. Хроника событий. 1917-1922 гг. / Сост. С. Цыпкин, А. Шурыгин и др. - М.-Хабаровск: Дальгиз, 1933. - 308 с.
[15] Ольгович (Волькенштейн) О.А. Закон о волостном земстве (общедоступное изложение). - [Пг.]: Изд-во «Луч», [1917]. - 30 с.
[16] Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ). - Ф. 152. Оп. 4. Д. 168.
[17] Свод законов Российской империи. Т. II. Свод губернских учреждений. - СПб.: Гос. тип., 1913.
[18] Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. - Отдел Первый. - 1917. - № 122.
[19] Тропов И.А. Местное население и губернаторская власть в Февральской революции 1917 года // Столица и провинции: взаимоотношение центра и регионов в истории России / Сб. материалов Всерос. науч. конф. / Отв. ред. В.А. Веременко. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2009. - С. 58-62.
[20] Тутолмин С.Н. Российский крестьянин в сельской и волостной администрации: борьба за власть и за освобождение от нее (начало ХХ в.) // Нестор. - 2005, № 1 (7). - С. 264-279.
[21] Установление Советской власти в Костроме и Костромской губернии / Сб. документов (март 1917 -сентябрь 1918 гг.) / под ред. М.П. Свинцовой. - Кострома: Костромское книжное изд-во, 1957. - 428 с.
[22] Установление Советской власти в Ярославской губернии / Сб. документов и материалов / Гл. ред. Л.Б. Генкин. - Ярославль: Ярославское книжное изд-во, 1957. - 500 с.
[23] Установление Советской власти на территории Курганской области (март 1917 - июнь 1918 гг.) / Сб. документов и материалов / Ред. В.В. Подливалов. - Курган: Изд-во газеты «Красный курган», 1957. - 252 с.
[24] Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб). - Ф. 8309. Оп. 1. Д. 14. Л. 21.
[25] ЦГА СПб. - Ф. 8309. Оп. 1. Д. 31. Л. 1а.
[26] ЦГА СПб. - Ф. 8З09. Оп. 1
[27] ЦГА СПб. - Ф. 8З09. Оп. 1
[28] ЦГА СПб. - Ф. 8З09. Оп. 1
[29] ЦГА СПб. - Ф. 8З09. Оп. 1
[30] ЦГА СПб. - Ф. 8З09. Оп. 1
Д. З4. Л. 4.
Д. З6. л. 11 об. Д. З7. Л. З.
Д. 41. Л. 1а об. Д. 51. Л. 102.
