CC BY
42ИНОСТРАННЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
В РОССИИ
A.B. МИНАКОВ, Академия экономической безопасности
Проблемам бюджетной и налоговой безопасности уделяется большое внимание во всех странах, в особенности в государствах с развитой рыночной экономикой. Главная задача, которая ставится перед управлением экономической и финансовой системами в этих странах, состоит в предотвращении кризисов, а при появлении их признаков — в подавлении кризисных факторов и минимизации разрушительного воздействия наступивших кризисных явлений.
В числе главных угроз экономической и финансовой устойчивости страны рассматриваются высокие уровни инфляции, снижение темпов экономического роста, нарушение сбалансированности государственного бюджета и платежного баланса страны, рост внешнего и внутреннего долга, увеличение безработицы, падение курса акций на фондовых рынках, снижение курса национальной валюты. Несложно видеть, что значительная часть этих угроз имеет самое непосредственное отношение к бюджетно-налоговой безопасности.
В мировой практике принято разделять составляющие бюджетно-налоговой безопасности, рассматривать бюджетную и налоговую устойчивость как относительно самостоятельные части финансовой безопасности страны, но с учетом того обстоятельства, что налоговые поступления служат основным источником формирования государственного бюджета в целом и региональных бюджетов.
Управление бюджетной безопасностью ориентируется на обеспечение достаточного объема денежных поступлений из всех источников, аккумуляцию в бюджете средств, необходимых для государственных инвестиций в экономику страны, сосредоточение в бюджете денежной массы, требуемой для достижения целей государственной социальной политики. Естественно, что основной упор делается на увеличение доходов бюджета и недопущение значительного разрыва между бюджетными доходами и расходами.
В то же время в мировой практике обеспечения бюджетной безопасности при исходной устойчивой финансовой ситуации развитые в экономи-
ческом отношении страны допускают наличие дефицита государственного бюджета на уровне 2-3% доходов. Принято считать, что при этом удается активизировать спрос за счет увеличения государственных расходов и денежной массы в обращении и тем самым активизировать хозяйственную деятельность, что позволяет в последующем компенсировать образующийся бюджетный дефицит.
Управление налоговой безопасностью ориентировано в первую очередь на обеспечение сбора налогов с юридических и физических лиц в размерах, вытекающих из законодательно установленных в стране видов налогов, складывающейся базы налогообложения, налоговых ставок и льгот. В то же время мировой опыт свидетельствует, что за рубежом фискальные цели налогообложения не носят столь довлеющего характера, как в России постперестроечного периода.
Зачастую на первый план выходит стимулирующая функция налоговой системы, роль которой видится в том, чтобы путем смягчения налогового бремени на товаропроизводителей возбуждать деловую активность, рост производства, вложение инвестиций в экономику, создавая предпосылки экономического роста и стабилизации государственного и предпринимательского сектора. В целом, в большинстве стран с рыночной системой хозяйствования принят ориентир на налоговую нагрузку, не превышающую 35% валового дохода хозяйствующих субъектов. Значительное превышение этого уровня ассоциируется с повышенной угрозой налоговой безопасности, способной подавлять тенденции роста производства, вложений в расширение производства и одновременно возбуждать желание скрывать налогооблагаемые доходы и уводить их в теневую область.
Как следует из предыдущего изложения, бюджетная безопасность государства адекватна наличию потенциала бюджетной системы, характеризуемого аккумуляцией объема денежных средств, необходимых для финансовой стабильности, предотвращения угрозы дефолта, выполнения внутренних и внешних обязательств государства на ос-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя ъ ЪРЛХЖгсКА
12- 2003 (декабрь)
нове бюджетных ассигнований. В качестве основного показателя бюджетной безопасности в экономически развитых странах принято рассматривать отношение размера государственного бюджета (доходов) к валовому внутреннему продукту ВВП страны за определенный год.
При определении данного критерия бюджетной безопасности, характеризующего достаточность бюджетных средств для реализации государственной экономической политики и достижения социально-экономических целей страны, принято рассматривать как интегральный критерий безопасности (применительно к консолидированному бюджету), так и локальные критерии, рассчитываемые по отношению к федеральному бюджету, бюджетам субъектов Федерации, местным бюджетам и бюджетам фондов социального страхования, формирующим совокупный бюджет.
Данные о параметрах, определяющих уровень трактуемой подобным образом бюджетной безопасности, в разных странах мира, исчисленных в сред-
них показателях за период с 1991 по 2001 г., приведены в табл. 1. Параметры исчислены в виде процентного отношения доходов бюджета соответствующего уровня к ВВП страны за тот же период времени.
Сопоставим средние величины бюджетных доходов, исчисленных в доле ВВП, развитых стран с рыночной экономикой и России за период с 1991 по 2001 г. Результаты сравнения приведены в табл. 2.
Как видно из сопоставления, объем консолидированного бюджета в доле ВВП развитых стран с рыночной экономикой в последнее десятилетие примерно в полтора раза превышал соответствующий показатель в России, что свидетельствует о чрезмерно высокой доле бюджетного разгосударствления. Это положение сохранилось до настоящего времени, что, по нашему мнению, не способствует повышению уровня бюджетной безопасности в стране.
То же самое следует сказать и о федеральном бюджете, объем которого в странах с развитой рыночной экономикой составляет примерно 20% ВВП, тогда как в России не достигает и 15%, что
Таблица 1
Отношение бюджетных доходов к валовому внутреннему продукту страны (1991 - 2000 гг.)*
№ п/п Страна Консолидированный бюджет Федеральный бюджет Бюджеты субъектов Федерации Муниципальные бюджеты Бюджеты фондов социального страхования
1. Федеративные государства
1 Австралия 30 20 - 18 -
2 Австрия 48 21 9 9 17
3 Канада 38 15 19 13 3
4 США 29 9 - 15 9
5 Германия 47 14 12 7 20
6 Швейцария 36 9 11 8 15
7 Россия: 1994 г. 1997 г. 1998 г. 2000 г. 28 13 19 - 8
29 13 17 - 9
24 11 13 - 9
27 12 13 - 8
1. Унитарные государства
1 Бельгия 46 27 - 7 20
2 Вели кобритан ия 32 25 - 12 5
3 Дания 57 37 - 32 10
4 Испания 40 22 - 11 17
5 Италия 43 27 - 14 19
6 Нидерланды 55 32 - 18 22
7 Норвегия 55 32 - 19 16
8 Финляндия 48 15 - 21 29
9 Франция 46 16 - 10 23
10 Швеция 48 9 - 29 17
11 Япония 42 12 - 18 18
*Расчеты на основе данных российского статистического ежегодника "National Accounts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables" U.N., N.Y. 1993, 1996, 1999.
Примечание. Данные о доходах консолидированного бюджета исчислены без учета межбюджетных трансфертов, поэтому величина консолидированного бюджета в приведенной таблице меньше суммы федерального, региональных, местных бюджетов и бюджетов фондов социального страхования.
Таблица 2
Сопоставление относительных доходов бюджета России и других стран
№ п/п Страна Консолидированный бюджет Федеральный бюджет Бюджеты субъектов Федерации Муниципальные бюджеты Бюджеты фондов социального страхования
1 Развитые страны мира 42 22 12 14 ¡5
2 Россия 26 13 ¡5 «5' 9
* По экспертным оценкам.
свидетельствует о недостаточно высоком уровне бюджетной централизации.
При сопоставимой доле бюджетов субъектов Федерации в России и за рубежом доля муниципальных бюджетов значительно ниже, что частично компенсируется региональными трансфертами, но не в полной мере.
Бюджеты фондов социального развития в России также составляют меньшую долю ВВП в сравнении с развитыми в экономическом отношении странами.
Подчеркивая наличие проблемы недостаточности доли бюджетов всех уровней в российском ВВП, отметим, что, по нашему мнению, это не ведет к критическому подрыву бюджетной безопасности России. В частности, дефолт 1998 г. объяснялся, на наш взгляд, другими факторами, такими как высокие темпы инфляции, несоответствие валютного курса рубля его реальной стоимости, крайне низкие золотовалютные государственные запасы в тот период времени.
В то же время нельзя не отметить и тот факт, что переход от дефицитных к профицитным государственным бюджетам значительно способствовал повышению уровня бюджетной безопасности в России.
К числу критериев бюджетной безопасности, получивших распространение в мировой практике, относится также доля доходной части звеньев бюджетной системы разных уровней к доходам консолидированного бюджета. Значения соответствующих величин в России (2000 г.) и в некоторых странах мира (1995 г.) приведены в табл. 3.
Приведенные в табл. 3 данные заимствованы из российского статистического ежегодника за 2001 г. «National Accounts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables» U.N., N.Y. 1996.
Отметим, что в России бюджеты социальных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования) традиционно рассматриваются как «внебюджетные», не включаемые в консолидированный бюджет, тогда как за рубежом такое включение частично имеет место. Кроме того, анализируя данные табл. 3, следует учесть наличие межбюджетных перетоков в форме трансфертов.
Таблица 3
Доли бюджетов разных уровней в консолидированном бюджете
№ п/п Страна Федеральный бюджет Региональные и местные бюджеты Бюджеты социальных фондов
1 Австрия 43 19 35
2 Австралия 65 55 5
3 Германия 30 26 43
4 Канада 40 50 6
5 США 33 50 30
6 Россия 52 48 35
Как следует из табл. 3, Россия занимает одно из первых мест в мире по степени сосредоточения средств в федеральном бюджете, концентрируя в нем более половины консолидированного бюджета. Правда, в самые последние годы наметилась слабая тенденция к снижению доли федерального бюджета в консолидированном, так, в 2003 г. она составила примерно 50%.
Теоретически номинально подобный перекос в сравнении с мировыми тенденциями содержит в себе угрозу бюджетной безопасности в форме возможного подрыва бюджетно-федеративных отношений. Концентрация бюджетных ресурсов в федеральном центре воспринимается регионами, муниципальными территориальными образованиями какущемление их прав и полномочий, несмотря на то, что средства федерального бюджета в своей значительной части перераспределяются затем в пользу региональных и муниципальных бюджетов.
С этой точки зрения чрезмерная концентрация бюджетных средств в руках федерального центра содержит угрозу возбуждения недовольства в регионах и возникновения на этой почве политических и социальных напряжений.
Однако отсюда вовсе не следует, что Россия должна слепо перенимать зарубежный опыт и снизить долю федерального бюджета в консолидированном до уровня 30 - 35%, как это имеет место в Германии и США. Необходимо не снимать со счетов и другую угрозу бюджетной безопасности, про-являющуюся в региональном сепаратизме. Децентрализация управления финансовыми ресурсами, свойственная рыночной экономике, имеет свои
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя тс ъраъжъы
12- 2003 (декабрь)
разумные пределы, в особенности если этом касается регионализации государственного бюджета.
Принципиальным в этом отношении является положение, согласно которому рыночной экономике свойственно минимальное вмешательство государства в сферу обращения товаров и услуг, тогда как бюджетная функция в своей определяющей части остается государственной и в рыночной экономике. Тот факт, что во многих крупных федеративных странах доля федерального бюджета в консолидированном намного меньше, чем в России, подчеркивает лишь отсутствие в них выраженных региональных сепаратистских тенденций, чего нельзя сказать о современной России. Кроме того, нельзя не учитывать и напряженность российского бюджета, отягощение его бременем внешних и внутренних долгов, ложащихся в основном на федеральный бюджет.
В целом же в период рыночных реформ в России наблюдается тенденция снижения удельной доли федерального бюджета в консолидированном и приближения ее к общемировому уровню. Так, за период с 1992 до 2002 г. доля расходов федерального бюджета в консолидированном снизилась с 80 до 50%. Это цает основания утверждать, что бюджетная децентрализация в России имеет место, а российская бюджетная система постепенно трансформируется в сторону сближения со структурой бюджетных систем в странах с развитой рыночной экономикой.
Еще один важный параметр, который правомерно отнести к показателям бюджетной безопасности, характеризует симметричность региональных бюджетов, определяемую мерой их самообеспеченности. В современной зарубежной практике федеративных государств наблюдается стремление к бюджетному выравниванию, устранению чрезмерной бюджетной зависимости от трансфертов федерального бюджета одних регионов в сравнении с другими.
Степень зависимости регионов - субъектов Российской Федерации от трансфертов федерального бюджета по состоянию на 2000 г. характеризуется следующими данными (табл. 4).
Примерно 11 регионов не относятся к категории реципиентов, являются донорами консолидированного бюджета.
Дифференциация бюджетной обеспеченности российских регионов заметно превышает по уровню наблюдаемую в других странах с федеративным государственным устройством. Но и в этом отно-
Таблица 4
Степень зависимости, % Более 70 От 50 до 70 От 30 до 50 Менее 30
Число регионов 11 10 22 46
шении проявляется медленное смещение в сторону уменьшения бюджетной зависимости, что следует считать проявлением роста устойчивости российской бюджетной системы в целом.
Приводимые данные сопоставительного анализа состояния и тенденций изменения параметров бюджетной безопасности в России и в странах с развитой рыночной экономикой приводят к выводу, что наблюдается сближение российской бюджетной системы с системами других стран по основным показателям безопасности. Основная проблема заключается в низких бюджетных возможностях России в сравнении с развитыми в экономическом отношении странами с рыночной системой хозяйствования. Решение этой проблемы выходит за рамки бюджетно-налоговой безопасности, относится к экономической и финансовой безопасности страны в целом, зависящей прежде всего от подъема российской экономики.
В результате проведения рыночных реформ в России произошло значительное сближение ее налоговой системы с налоговыми системами стран с развитой рыночной экономикой. Принятие Налогового кодекса Российской Федерации еще более укрепило общность российской налоговой системы, используемых в ней подходов с укоренившейся в мире практикой налогообложения. Вместе с тем близость правил законодательной базы налогообложения в России и в других странах с рыночной экономикой не свидетельствует о равных уровнях налоговой безопасности и идентичности способов ее обеспечения.
Необходимо также отметить, что при общности принципов построения налоговых систем вэкономи-чески развитых странах в каждой из них такая система обладает выраженным своеобразием, проявляющимся в предпочтении либо прямых, либо косвенных налогов, в наличии или отсутствии налога на добавленную стоимость, в смещении акцентов налогообложения на собственно налоги или на налоговые платежи, таможенные пошлины, в значительной дифференциации налоговых ставок. В определенной степени проявляются и разные подходы к исчислению базы налогообложения разных видов налогов.
Существует выраженное разнообразие в структурной организации налоговых служб, включая как органы налоговой инспекции, так и органы налогового контроля, выполняющие функции обеспечения налоговой безопасности страны.
Приходится отмечать, что и в странах со сложившейся рыночной экономикой наблюдаются трансформации в законодательной базе налогообложения, хотя, несомненно, стабильность правил и норм обложения налогами существенно выше, чем в России.
Некоторые тенденции изменения систем налогообложения в экономически развитых странах и в России носят разнонаправленный характер. К числу наиболее выраженных отличий следует отнести:
1) тяготение к прямым налогам и налогам на потребление в большинстве стран, тогда как в России предпочтение отдается в большей мере косвенным налогам и налогам на производство, что можно объяснить стремлением к обеспечению собираемости налогов;
2) более или менее равномерное распределение налоговой нагрузки на юридических и физических лиц в странах с развитой рыночной экономикой, тогда как в России наблюдается явное преобладание налогов, взимаемых с юридических лиц, с организаций, предприятий, предпринимательских структур. По нашему мнению, в таком подходе проявляется инерция, унаследованная со времен советской системы, подкрепляемая нежеланием правительства вызвать неблагоприятную социальную реакцию российских граждан;
3) относительно высокая доля налогов на имущество и на землю в экономически развитых странах в сравнении с российской системой. Причины такого все еще сохраняющегося различия состоят, на наш взгляд, с одной стороны, в низком уровне российского учета имущественных ценностей и, с другой стороны, в нежелании возлагать имущественно-налоговую нагрузку на российских граждан, на крестьянство, сельскохозяйственные организации, находящиеся и без того в бедственном состоянии. Принципиально важно понимать, что одни и те
же по виду и способу взимания налоги при адекватных налоговых ставках могут разным образом сказываться на состоянии бюджетно-налоговой безопасности и критическом уровне угроз в зависимости от общего состояния экономики, наличия реальной базы налогообложения, финансового состояния налогоплательщиков, открытости (прозрачности) экономики. Многие налоги, считающиеся в странах Европейского союза и в США не чрезмерно обременительными для производственной и инвестиционной деятельности, в России превращаются в угрозу финансовой, бюджетно-налоговой безопасности.
С точки зрения налоговой безопасности в России большой интерес представляет изучение иностранного опыта прямого налогообложения производственного сектора экономики, уровня прямых налоговых изъятий из доходов производственных организаций, промышленных, сельскохозяйственных, строительных, транспортных организаций. Значительное снижение темпов экономического роста, намечаю-
щиеся кризисные тенденции в экономике США, стран ЕС, Японии тесно связаны с налоговой безопасностью в том смысле, что вследствие роста мировых цен на топливо и энергию, ухудшения мировой экологической ситуации, деструктивного влияния на мировую экономику политических противостояний, терроризма растут издержки производства.
Вследствие этого тот уровень налогообложения производственных организаций, который представлялся ранее вполне приемлемым, становится настолько обременительным, что угрожает спадом производства. Кроме того, государства в лице своих правительств вынуждены активизировать стимулы предотвращения спада производства и обеспечения компенсирующего подъема в связи с уже имеющим место частичным спадом.
Доктринальные подходы современной макроэкономической политики развитых промышленных стран в отношении стратегии обеспечения экономического подъема заключаются в реализации трех концепций:
1) активизация спроса на внутреннем рынке на продукцию собственного производства путем увеличения ее государственных закупок и стимулирования спроса посредством увеличения доходов населения за счет повышения уровня оплаты труда государственных служащих и объектов государственной социальной помощи;
2) снижение налоговой нагрузки на производственные предприятия посредством уменьшения налоговых ставок и предоставления налоговых льгот товаропроизводителям, малому, среднему, крупному бизнесу;
3) снижение ставок рефинансирования центрального банка страны, влекущее за собой понижение ставок кредитного процента коммерческих банков, что расширяет инвестиционные возможности производственного сектора.
В современных условиях наибольшим предпочтением в экономике развитых стран пользуются второй и третий подходы, при этом второй характерен для европейских стран, а третий — для США. Тем самым многие страны в условиях угрозы спада производства, экономической рецессии сознательно идут на снижение уровня текущей бюджетной безопасности в виде уменьшения налоговых поступлений и увеличения дефицитности бюджета во имя предотвращения спада производства путем уменьшения налогового бремени. Иначе говоря, текущие угрозы налоговой безопасности в виде непосильной налоговой нагрузки на товаропроизводителей считаются более опасными, чем временное недополучение налоговых поступлений в государственный бюджет.
В России не наблюдается выраженных предпочтений в отношении применения той или иной стратегии возбуждения подъема производства, но курс на снижение налоговой нагрузки и ее более обоснованное распределение между разными отраслями производства и видами предпринимательства нашел отражение в налоговом законодательстве. Наряду с повышением налоговых платежей в виде акцизов, налогов на экспорт, таможенных пошлин произошло значительное снижение ставок налогов на прибыль, добавленную стоимость, подоходного налога, социальных налогов. В то же время в российском общественном мнении продолжает культивироваться убеждение в необходимости дальнейшего снижения налоговой нагрузки на производителей товаров и услуг.
В этом свете представляет интерес сравнение доли изъятия прямых налогов и других прямых платежей в консолидированный бюджет в процентах к величине доходов производственных организаций в разных странах, представленное данными табл. 5.
Как следует из таблицы, средний уровень прямых налоговых изъятий из доходов организаций корпоративного сектора в странах с развитой рыночной экономикой составляет примерно П% и близок к аналогичному показателю в России. Однако это не свидетельствует о равном уровне налогообложения российских и зарубежных предприятий производственного сектора в целом, который в России номинально, то есть исчисленный по налоговым ставкам, существенно выше в сравнении с развитыми экономическими странами.
Это происходит в первую очередь потому, что основные налоговые изъятия, платежи российских производственных предприятий осуществляются не в прямой, а в косвенной форме, в виде много-
Таблица 5
Доля прямых налогов и платежей в текущих доходах корпоративного сектора разных стран в период 1995-2000 гг.
численных побочных налогов и сборов. В итоге номинальный уровень налогообложения российского промышленного предприятия составляет, по нашим оценкам, близким к расчетам других авторов, примерно 45 - 50%, тогда как в странах с развитой рыночной экономикой аналогичный показатель составляет 30 - 35%.
Существует ряд причин подобного расхождения.
Во-первых, в России наблюдается крайне неравномерное обложение прямыми налогами производственно-предпринимательских структур, порождаемое фактом сокрытия, увода в тень, искажения истинных налогооблагаемых доходов многих предприятий, умело использующих в своих интересах всевозможные ухищрения, уловки. В итоге основная часть налогового бремени ложится на исправных налогоплательщиков, тогда как нарушители налогового законодательства уплачивают в казну долю прямых налогов, намного ниже номинальной.
Во-вторых, искажающее влияние на равномерность налоговой нагрузки оказывает наличие неупорядоченных налоговых льгот по прямым налогам для малого предпринимательства. Это обстоятельство используют крупные компании, выделяющие из своего состава небольшие аффинированные предпринимательские структуры, через которые уводится от полного налогообложения часть доходов, облагаемая льготным образом.
Зачастую государственные и местные органы власти возлагают на производственные организации, предприятия малого бизнеса не предусмотренные налоговым законодательством платежи. Многие предприятия производственного сектора российской экономики в соответствии с полученным от советской системы историческим наследием вынуждены принять на себя, нести расходы на содержание объектов коммунального хозяйства, культурно-бытового назначения, социальной инфраструктуры, относящихся ныне к муниципальной собственности. Эти расходы представляют своеобразный дополнительный социальный налог, так как они не компенсируются в полной мере бюджетными ассигнованиями или перекладываются на цену производимой продукции.
Многие предприниматели, по сути, вынуждены оплачивать услуги государственных органов, местных властей, чиновников в виде поборов, взяток, принудительных платежей, что представляет негласный «налог», ложащийся тяжелым грузом на товаропроизводителей.
Указанные факторы действуют в России в гораздо более глубокой степени, чем за рубежом.
№ п/п Страна Доля налогов в доходе, %
1 Австралия 21
2 Великобритания 9
3 Германия 6
4 Дания 23
5 Италия 13
6 Канада 11
7 США 10
8 Финляндия 7
9 Франция 6
10 Япония 11
В среднем 11,5
Россия (2000 г.) 11,0
