CC BY
11
А.В. Алексеев
ИННОВАЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС И НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ: КТО КОГО?
Алексеев Алексей Вениаминович - кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института экономики и организации промышленного производства СО РАН.
Считается, что чем стабильнее налоговая система - тем лучше. Но налоги и экономическая жизнь неразделимы, при этом последняя находится в постоянном движении. Налоговая система, настроенная на решение вчерашних задач, «по определению» не способна быть эффективной. Поэтому полная ее стабильность как часть быстроменяющейся российской экономики едва ли возможна и, главное, вряд ли целесообразна. Существующая ныне система налогов не отвечает долгосрочным интересам развития страны и требует своего совершенствования.
Начало 90-х
К концу 1991 г. СССР в целом и отдельные его республики (в том числе и Россия) оказались на грани финансового коллапса. Контроль над оптовыми ценами был утрачен почти полностью, над розничными же хотя и сохранялся, но существенно ослабел. Оптовые и розничные цены все быстрее сближались, из-за чего таял налог с оборота - а это одна из важнейших статей доходов бюджета. Госбанк СССР оказался бессилен влиять на республиканские центральные банки, которые вопреки действующему союзному законодательству активно занялись кредитной эмиссией, чтобы хоть как-то попытаться закрыть все расширяющиеся бреши в республиканских бюджетах.
Нарастала экономическая война между республиками. Некоторые из них в одностороннем порядке начали повышать розничные цены и доходы своих граждан. Защищая таким образом внутренние рынки, власти одновременно подталкивали население к массовым закупкам потребительских товаров на
более дешевых рынках соседей. Быстрая коррозия базовых принципов построения союзного государства не могла не отразиться на всех сферах социально-экономической жизни России и, в первую очередь, на таком системообразующем элементе любого государства, как налоговое законодательство. Настала очередь радикальных решений. Оставалось понять, каких.
Распад Советского Союза дал мощный импульс экономическому сепаратизму, угроза целостности самой России быстро приобретала реальные очертания. Пытаясь обуздать плохо поддающуюся контролю центробежную тенденцию, Б.Н. Ельцин выдвинул памятный лозунг «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». В области налогового законодательства лозунг выразился в том, что в конце 1993 г. региональным и местным органам власти указ президента предоставил право вводить любые налоги на любых налогоплательщиков, с любых объектов и в любых размерах.
Местные власти не преминули воспользоваться открывшимися возможностями, и уже скоро никто в России с уверенностью не мог сказать, сколько же в стране действует налогов. По данным тогдашнего министерства финансов Российской Федерации, количество действующих на территории РФ налогов насчитывалось примерно 150 (в ряде регионов ввели до 25 дополнительных налогов, в некоторых ограничились двумя-тремя сверх предусмотренных законом «Об основах налоговой системы в РФ»). В те годы количество нормативных актов, регулирующих вопросы налогообложения, приблизилось к 800.
Из огромного числа налогов некоторые при всей их экстравагантности были вполне безобидны - например, налоги на содержание футбольных команд, некоторые просто безнравственны - как налог на погребение. Были и довольно странные с экономической точки зрения, например, налог на сокращение производства, и такие, что откровенно разрушали Россию как федеративное государство. К последним относились различные сборы, плата за ввоз той или иной продукции (в первую очередь продовольствия). Шагом на пути дезинтеграции России стали налоги на вывоз капитала за пределы своей республики, акцизы на поставку минерального сырья соседям.
Ситуация начала меняться лишь после распада СССР, когда Российская Федерация «национализировала» Госбанк и Гознак СССР. Руководство страны уверилось, что стало хозяином рублевой денежной системы, а уж хозяину можно приступать и к следующей задаче - финансовой стабилизации.
Правительство В. С. Черномырдина поставило во главу угла борьбу с инфляцией. Темпы инфляции сразу, уже в 1993 г., снизились почти втрое. При этом ситуация с налогами становилась нетерпимой. Налоговая система стала тормозом развития страны - выход виделся в создании Налогового кодекса.
Принятие Налогового кодекса
В 1994 г. В.С. Черномырдин объявил конкурс на проект Налогового кодекса. В правительственном варианте кодекса предполагалось оставить 28 налогов, действующих на всей территории России, с четко определенным распределением средств между бюджетами всех уровней. При этом предполагалось, что представленный в проекте список налогов будет исчерпывающим.
При подготовке проекта Налогового кодекса ко второму чтению события развивались, как в детективе. 24 сентября 1997 г. президент Б.Н. Ельцин поручил правительству РФ отозвать проект на доработку. Депутаты Думы оказались в двусмысленном положении: они приняли в первом чтении правительственный вариант кодекса, а потом правительство само инициировало его отзыв. По итогам обсуждения кодекс был возвращен «в первое чтение». И принято принципиальное решение: в феврале 1998 г. рассмотреть все альтернативные проекты, внесенные в порядке законодательной инициативы к 15 января.
Дума вернулась к обсуждению проектов Налогового кодекса в апреле 1998 г. Наряду с правительственным вариантом на обсуждение было внесено десять проектов. Они существенно различались между собой. Едва ли можно считать большой неожиданностью, что по результатам рейтингового голосования «победил» правительственно-думский вариант. И с большим отрывом.
В первом чтении проект Налогового кодекса был принят. Выбор «основных направлений» развития российской налоговой системы сделан. И хотя принятое по итогам голосования постановление допускало внесение поправок, вплоть до концептуальных, формат налоговой системы России фактически был определен.
Бюджет
В настоящее время в Российской Федерации действует трехуровневая система налогов и сборов: федеральные налоги и сборы (16 различных видов), налоги и сборы субъектов Российской Федерации (семь видов) и местные налоги и сборы (пять видов). Существующая система позволила мобилизовать в консолидированный бюджет РФ в 2005 г. 8,6 трлн. руб., в 2006 г. -10,6 трлн. руб., в 2007 г. - 13,3 трлн. руб. обеспечив не только 100%-ную ис-полняемость бюджета, но и существенный профицит (1,7, 2,3 и 2,0 трлн. руб., соответственно).
Самая крупная доходная статья бюджета (примерно 20%) - доходы от внешнеэкономической деятельности.
Нет сомнений, что фискальную функцию существующая налоговая система выполняет. Но выполняет ли она свою вторую, не менее значимую функцию - стимулирующую?
Нужен баланс
Стимулирующая функция налоговой системы традиционно остается в тени ее главного предназначения - «цивилизованного отъема» денег у бизнеса для обеспечения функционирования общества как социального целого. В 90-е годы прошлого века, когда принимался Налоговый кодекс, фискальная функция налоговой системы носила безусловный характер. Никто не отрицал значимости долгосрочного стимулирования бизнеса, но задачи физического выживания, предотвращения распада страны в условиях всеобщего налогового нигилизма и бартеризации экономики требовали немедленных жестких решений. Что ж, российское государство с данными задачами справилось.
А дальше стояла дилемма между продолжением «закручивания гаек, повышением налоговой дисциплины, собираемостью налогов или, не отрицая значимости задачи дальнейшего повышения качества налогового администрирования, в большей степени сосредоточиться на стимулирующем потенциале действующей налоговой системы. В известном смысле это предмет политического выбора, осуществляемого главой исполнительной власти и депутатами Государственной думы. Пока такой подход не приобрел конкретных очертаний, федеральным органам исполнительной власти предписано руководствоваться «Основными направлениями налоговой политики в Российской Федерации на 2008-2010 гг.», одобренными на заседании правительства Российской Федерации (2 марта 2007 г.). В «Основных направлениях» представлена развернутая и вполне содержательная программа повышения качества администрирования существующих налогов.
По-видимому, четкое понимание стимулирующего / угнетающего потенциала каждого из основных действующих в РФ налогов поможет выработке более обоснованной налоговой политики, способствующей, а не противодействующей достижению целей экономического развития.
Стимулирование инвестиций
У любой компании есть два основных источника развития: собственные финансовые ресурсы и заемные. Собственные состоят из амортизационных отчислений и чистой прибыли (валовой прибыли после налогообложения). Величина амортизационных отчислений зависит от проводимой государством амортизационной политики (через утверждаемые нормы амортизации), а величина чистой прибыли, соответственно, от нормы налогообложения при-
были, также регулируемой государством. Увеличение норм амортизационных отчислений и снижение налога на прибыль способствуют аккумуляции финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на развитие компании; снижение норм амортизации и увеличение налога на прибыль, соответственно, приводят к обратному результату.
Очевидны и фискальные результаты оперирования рассматриваемыми параметрами: чем больше денег остается в компании, тем меньше их поступает в бюджет, и наоборот. Теория утверждает, что чем больше ресурсов остается в компании, тем лучше условия для ее развития и, соответственно, деньги, «потерянные» для бюджета сегодня, вернутся завтра за счет расширения налогооблагаемой базы выросшей фирмы.
Правда, финансовый анализ учит, что сегодняшние деньги дороже завтрашних, зато социальная действительность говорит, что каким бы светлым ни было будущее, жить все же надо сегодня. Это значит, что деньги нужны здесь и сейчас, поэтому существенно снизить норму налогообложения едва ли возможно. К тому же если деньги остаются в компании, из этого не следует, что они обязательно будут направлены на развитие. Чтобы это произошло, требуется наличие массы условий.
Действующая в РФ ставка налога на прибыль - 24% (в США, например, 35%) - не представляется чрезмерной и бизнесом принимается как «справедливая». Резервы есть, скорее, в налоге на дивиденды, по форме самостоятельном, но фактически близком к налогу на прибыль. Стимулирующая роль этого налога очевидна: чем меньше ставка налога на дивиденды, тем больше стимул к инвестициям в основной капитал. На первый взгляд, ставка налога на дивиденды щадящая - 9%, меньше ставки налога на доходы физических лиц. Но дивиденды выплачиваются из чистой прибыли (после налогообложения прибыли по ставке 24%), и повторное ее обложение по ставке 9% выглядит уже не столь благостно. Приобретая акции какой-либо компании, инвестор понимает, что лично для него налогообложение дохода, получаемого компанией, осуществляется по ставке более 30%. При наличии инфляции, многочисленных российских рисков, снижении цены денег во времени потенциальный инвестор начинает задумываться: «А стоит ли вкладывать сегодняшние деньги в будущие доходы, в которых гарантировано только одно -высокое налогообложение?» Снижение ставки, очевидно, способствует положительному ответу на поставленный вопрос и, следовательно, повышает норму накопления. Увеличение ставки, напротив, способствует отказу от инвестиций и побуждает к увеличению текущего потребления.
В амортизационной политике резервов явно больше. «Идеальные» нормы амортизации должны совпадать с реальными сроками службы того или иного оборудования. Если нормы амортизации низкие - оборудование физически выводится из производства раньше, чем заканчивается его амортизационный
период, предприятие вынуждено либо продолжать держать его «на балансе», чтобы выбрать амортизационный период (что не всегда рационально, а то и просто невозможно), либо списывать с соответствующими налоговыми потерями. Если нормы слишком высокие и оборудование снимается с баланса, фактически продолжая работать, с точки зрения предприятия это хорошо -инвестированные в оборудование деньги вернулись быстрее, чем наступил физический износ. Правда, относительно быстрый возврат инвестиций для предприятия происходит как раз потому, что уменьшается налогооблагаемая база предприятия (за счет увеличения доли амортизации в себестоимости). Меньше налоговая база - меньше поступления в бюджет финансовых средств, собираемых за счет налога на прибыль. Правда, после завершения ускоренного амортизационного периода, если оборудование продолжает эксплуатироваться, налоговая база резко расширяется (себестоимость продукции снижается на величину амортизации), соответственно, увеличивается и налог на прибыль, что в какой-то степени компенсирует бюджетные потери. Но при этой схеме предприятие получает «дорогие» сегодняшние деньги, бюджет же - «дешевые» завтрашние.
Побуждение к потреблению
Следующая статья доходов бюджета - налог на доходы физических лиц. Ставка налога едина для всех доходных групп и, строго говоря, вполне умеренна - 13%. Стимулирующий потенциал налога прозрачен: если потребление и частное накопление необходимо увеличить, ставку надо снижать, и наоборот. Поскольку ставка налога невелика, возможности ее снижения весьма ограниченны. Повышать же ее едва ли целесообразно по социальным причинам.
В обществе весьма популярна идея «паллиативного» решения: для низкодоходных групп налог снизить (а еще лучше - отменить); для групп со средними доходами - оставить как есть (а можно и увеличить); для высокодоходных групп - существенно увеличить. Основные доводы: социальная справедливость и экономическая целесообразность.
Аргументация сторонников «социальной справедливости», как водится, проста и понятна: то, что уборщица в Урюпинске платит подоходный налог по той же ставке, что и топ-менеджер в Москве, несправедливо. Внимание акцентируется на ставке, а не на сумме налога, которые сильно разнятся. Поэтому никак нельзя сказать, что они платят одинаково, и их вклад в решение общегосударственных задач равноценен.
Обоснования с апелляцией к экономической целесообразности повышения ставки подоходного налога у высокодоходных групп населения тоже вызывают серьезные сомнения. Понятно, что повышение ставки не может ока-
инновационный процесс и налоговая
РОССИЯ И МИР В XXI ВЕКЕ система россии: кто кого?
зать стимулирующее воздействие на результативность их трудовой деятельности. Более того, неравенство в доходах в известной степени является «платой» за прогресс. За определенной гранью уменьшение дифференциации в доходах подавляет темпы экономического развития, а значит, ставит «под удар» саму основу повышения жизненного уровня низкодоходных групп населения.
Чрезмерная дифференциация доходов, конечно, не меньшее зло: при достижении определенного уровня общество теряет социальную стабильность. Конфликты, являющиеся следствием этой ситуации, с большой вероятностью перечеркнут весь достигнутый ранее «прогресс».
Теоретически прогрессивная шкала подоходного налогообложения может способствовать нахождению баланса между двумя рассмотренными крайностями. Но в конкретных условиях современной России правильное, по теории, начинание едва ли позволит реализовать поставленные цели. Дифференциация в доходах наверняка не снизится, а приток средств в бюджет уменьшится (из-за возврата к теневым схемам выплат и вполне легальной «оптимизации» налоговых выплат). В этом случае теневые финансовые потоки, «коррупциогенность» экономики получат мощнейший импульс. Лекарство будет заведомо хуже болезни.
Таким образом, повышение ставки подоходного налога (или введение прогрессивной шкалы налогообложения) в современных условиях не окажет стимулирующего воздействия на экономику, как не решит и фискальные задачи.
Социальные налоги
Несколько особняком стоят налоги, объединенные в единый социальный налог - ЕСН, взимаемый по ставке 26%. Они не преследуют цели мобилизации финансовых средств для решения таких государственных задач, как обеспечение обороноспособности страны, содержание бюджетной сферы, создание социальной и бизнес-инфраструктуры. По большому счету эти налоги решают задачи обеспечения функционирования пенсионной системы и здравоохранения.
ЕСН - налог сложный. С одной стороны, он «чувствителен» для бизнеса, с другой - его ставка явно недостаточна для решения задач, на которые он направлен. Действительно, 20% от начисленной заработной платы, идущие (в разных формах) на финансирование пенсионных выплат (при низкой российской заработной плате и неблагоприятной возрастной структуре населения) совершенно недостаточны для обеспечения приемлемого уровня пенсий. А 6% от начисленной заработной платы - это слишком мало для создания системы здравоохранения, адекватной современным потребностям.
«Линейная» логика требует налог повышать, а российская практика убеждает, что ставку повысить, конечно, можно, но получаемую сумму - вряд ли. Следует помнить и о том, что дорогой труд (в том числе за счет высоких начислений на заработную плату) - мощный стимул для бизнеса повышать его производительность, возможно, провоцируя при этом рост безработицы. Поэтому что принесет повышение ЕСН - решение старых проблем или создание новых (без гарантии решения старых) - вопрос открытый.
Налог на добавленную стоимость
Налог на добавленную стоимость - самый сложный и противоречивый налог в российской налоговой системе. Он сложен в администрировании: о масштабах злоупотреблений при незаконном возврате НДС из бюджета ходят легенды (возврат же налога для законопослушных компаний максимально затруднен). Наименьшее зло здесь - многомесячное кредитование бизнесом государства (возврат НДС занимает не один месяц); нередки случаи, когда он по разным причинам не возмещается вовсе.
Вместе с тем у налога очень точное название - это действительно налог на добавленную стоимость. Чем больше добавленная стоимость - тем больше налог. Поэтому налог как минимум не поощряет производство товаров с высокой добавленной стоимостью, в действительности - подавляет. Почему-то широко распространено такое «оправдание» налога - «налог оплачивается конечным потребителем, поэтому на бизнес он не может оказывать угнетающего действия». Это не более чем «фигура речи» - в конечном счете все налоги оплачиваются потребителем, а те, что бизнесом, просто закладываются в ценах товара или услуги при их формировании.
НДС «заточен» под фискальную функцию. Если бизнес прибылен, облагается и та часть добавленной стоимости, которая идет на оплату труда, и прибыль (налог ведь на добавленную стоимость). Если рентабельность бизнеса едва позволяет ему сводить концы с концами, бюджет все равно особенно не пострадает: начисляется заработная плата, значит, начисляется и НДС.
Фискальная сущность налога проявляется особенно ярко при производстве товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью, так как один из основных элементов вновь созданной стоимости труд - НДС - подавляет достаточно жестко.
Стоит отметить хороший аппетит налога на добавленную стоимость: есть прибыль - она будет обложена НДС в первоочередном порядке (собственно налогу на прибыль «достается» лишь та часть прибыли, которая осталась после применения НДС). Нет прибыли - ничего страшного: для обложения НДС остается еще заработная плата с начислениями на нее. Понятно, что НДС не различает фонд заработной платы и начисления на него - облагается
и то, и другое. Не менее важным элементом НДС является амортизация. Анализ их взаимодействия в высокотехнологичных секторах экономики показывает, что НДС более «лоялен» к амортизационным отчислениям, чем к заработной плате, но едва ли это позволяет заключить, что он способствует стабильному развитию бизнеса. Действительно, зачет НДС при постановке оборудования на баланс, безусловно, финансово значим для предприятия, но этот «розовый» период проходит, и НДС начинает агрессивно отыгрывать «потери». Точно так же, как и в случае с заработной платой: величина НДС при фиксированной выручке и материальных затратах также фиксирована: велики амортизационные начисления или нет, НДС «не волнует».
НДС недаром любим налоговиками. Он не позволяет прятать прибыль в затратах, жестко облагает всю добавленную стоимость, не брезгует и другими дополнительными возможностями. Например, такой обязательный платеж, как налог на имущество. Если ввести его в расчет, очевидно, НДС к уплате не уменьшится в отличие, скажем, от налога на прибыль. Об этом как-то не принято говорить, но источником уплаты и налога на имущество, и некоторых других налогов является добавленная стоимость, а она-то как раз и облагается НДС.
В общем, фискальную функцию по отношению к честным налогоплательщикам НДС выполняет хорошо (нечестным при этом предоставляет широкое поле для самых разных махинаций). А вот стимулирующая функция налога вызывает большие сомнения. Действительно, если НДС что и стимулирует, так это материалоемкое производство с низкой добавленной стоимостью. И напротив, подавляет производство товаров и услуг с низкими материальными затратами и высокой добавленной стоимостью. При взятом курсе на создание современного производства - а это, в первую очередь, высокая наукоемкость и относительно малая материалоемкость, использование НДС представляется, по меньшей мере, странным: ведь упомянутые производства
выпускают продукцию и услуги с высокой добавленной стоимостью.
* * *
Любая налоговая система обладает определенным стимулирующим потенциалом - ограничения обусловливаются лишь наличием фискальных функций. Россия до последнего времени находилась в уникальной ситуации, когда потребность в финансировании бизнесом социальных задач общества была относительно невелика. Общество не знало, как использовать вдруг свалившуюся на него сырьевую ренту, и не придумало ничего лучше, чем конвертировать ее в зарубежные обязательства различных видов (валюту, ценные бумаги, акции).
В основе такого решения лежало крайне сомнительное по своей обоснованности ожидание - если вдруг ситуация ухудшится, какое-то время страна сможет жить на эту «заначку». Сложившуюся «рентную паузу» целесообразно было бы использовать для собственного инфраструктурного, производственного и институционального развития. Этому, безусловно, способствует снижение налоговой нагрузки на бизнес, в первую очередь, такого одиозного налога, как НДС.
Подъем отечественного бизнеса, в том числе и на основе привлечения иностранного капитала, который неминуемо вернется в нашу страну при благоприятном инвестиционном климате, создаст реальную основу экономической самостоятельности и безопасности России. Эта безопасность не будет зависеть от «прихотей» мировой сырьевой конъюнктуры, возможности или невозможности эмитентов доллара и евро выполнять взятые на себя при этой эмиссии обязательства, как выяснилось, совершенно беспочвенных надежд, что мировые финансовые бури как-нибудь обойдут нас стороной.
К сожалению, принципиальная возможность низкой налоговой нагрузки на бизнес, которая была возможна в период благоприятной сырьевой конъюнктуры и которая могла бы стать мощным конкурентным преимуществом России в борьбе за привлечение капитала и отличной основой для масштабной модернизации ее технологического базиса, упущена. Проблему стимулирования производства продукции с высокой добавленной стоимостью теперь придется решать в более сложных условиях. Впрочем, обострение кризисных явлений только актуализирует проблему точной настройки налоговой системы к современным реалиям.
