CC BY
31
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
методология, правовое обеспечение
ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА АНДРЕЕВА,
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, доцент Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: irinandreeva3812@rambler.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве.
ORCID 0000-0002-7735-0362
УДК 342
Дата поступления: 12 марта 2021 г.
Дата принятия статьи в печать: 10 июня 2021 г.
IRINA ANATOL'EVNA ANDREEVA,
Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of State and Legal Disciplines Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: irinandreeva3812@rambler.ru
Scientific Specialty:
12.00.01 - Theory And History Of Law and State; History Of The Teachings Of Law and the State.
Инновационный потенциал социального партнерства в государственном управлении
Innovative Potential of Social Partnership in Public Administration
Аннотация
Актуальность: поиск инноваций в сфере государственного управления в последние годы находится в центре внимания политиков, управленцев, представителей гражданского общества, научной общественности. Одной из очевидных причин этого является острая нехватка ресурсов, вызывающая необходимость глобальной экономии государственных финансов. Современное общество нуждается в управленческом аппарате, способном принимать быстрые, точные, экономные, отвечающие запросам граждан управленческие решения. В связи с этим к числу актуальных проблем функционирования современного государства следует отнести совершенствование государственного аппарата на основе создания инновационных инструментов управления.
Постановка проблемы: консервация традиционной (вертикально-административной) модели управления приводит современные
Annotation
The relevance: the search for innovations in public administration in recent years has been in the focus of attention of politicians, managers, representatives of civil society, and the scientific community. One of the obvious reasons for this is the acute shortage of resources, causing the need for global savings in public finances. Modern society needs a management apparatus capable of making quick, accurate, economical, meeting the needs of citizens management decisions. In this regard, the most urgent problems of the functioning of the modern state should include the improvement of the state apparatus on the basis of the creation of innovative management tools.
The problem statement: the preservation of the traditional (vertically administrative) management model leads modern states to slow response to the needs of society, which hinders the growth of the effectiveness of public administration. The widespread recognition of the need for innovation, the
государства к замедленному реагированию на потребности общества, что препятствует росту эффективности государственного управления. Широкое признание необходимости инноваций, внедрение инновационных управленческих инструментов в управленческую практику государственных структур, а также наличие барьеров, не позволяющих преодолеть эпизодический характер инноваций в сфере государственного управления, придать им системный характер, требуют как изучения природы инноваций, так и уточнения и дополнения содержания понятия «инновация в государственном управлении», выявления потенциала отдельных инновационных инструментов, получивших распространение в управленческой практике, к числу которых можно отнести социальное (межинституциональное) партнерство.
Цель исследования: уточнить содержание понятия «инновация в государственном управлении», охарактеризовать социальное партнерство как организационную инновацию в сфере государственного управления на основе теоретической и эмпирической интерпретации понятия «социальное партнерство».
Методы исследования: историко-генетиче-ский, сравнительный, системный, метод экспликации понятия, общелогические методы и приемы познания.
Результаты и ключевые выводы: необходимость в инновациях в государственном управлении обусловлена управленческим кризисом, который, с одной стороны, является следствием усложнения стоящих перед управленческими структурами проблем общественного развития, а с другой - выражается в невозможности решать эти проблемы традиционными методами и средствами.
Инновации в государственном управлении определены как новые формы, способы и методы деятельности в сфере государственного управления, которые, кардинально отличаясь от традиционных, приводят к глубоким внутрисистемным изменениям и (или) перестройке отношений системы управления с внешней средой, вследствие чего их внедрение в управленческую практику значительно повышает эффективность деятельности государственных органов.
Социальное (межинституциональное) партнерство в сфере государственного управления представляет собой инновационный инструмент управления, обеспечивающий выявление, учет, согласование интересов (потребностей), представлений и т. д. различных субъектов управленческих отношений, позволяющий определить наиболее важные проблемы, требующие незамедлительного ре-
introduction of innovative management tools in the management practice of state structures, as well as the presence of barriers that do not allow us to overcome the episodic nature of innovations in public administration, to give them a systematic character, require both studying the nature of innovation, and clarifying and supplementing the content of the concept of «innovation in public administration», identifying the potential of individual innovative tools that have become widespread in management practice, these include social (inter-institutional) partnerships.
The purpose of the study: to clarify the content of the concept of «innovation in public administration», to characterize social partnership as an organizational innovation in the field of public administration on the basis of theoretical and empirical interpretation of the concept of «social partnership».
The research methods: historical-genetic, comparative, system, the method of explication of the concept, general logical methods and techniques of knowledge.
The results and key conclusions: the need for innovations in public administration is caused by the management crisis, which, on the one hand, is a consequence of the complexity of the problems of social development facing management structures, and on the other hand, is expressed in the inability to solve these problems by traditional methods and means.
Innovations in public administration are defined as new forms, methods and methods of activity in the field of public administration, which, radically different from traditional ones, lead to deep intra-system changes and (or) restructuring of the relations of the management system with the external environment, as a result of which their implementation in management practice significantly increases the efficiency of the activities of state bodies.
Social (inter-institutional) partnership in the field of public administration is an innovative management tool that ensures the identification, consideration, coordination of interests (needs), ideas, etc. by establishing partnerships, government agencies seek to increase their financial resources and receive additional support to achieve the development goals. This approach allows to identify the most important problems that require immediate solutions, ensuring public consensus on the priorities of management activities, the concentration of resources in selected areas of activity, the pooling of resources (material, information, intellectual, human, cultural, organizational, etc.). Public organizations pursue the following goals: to increase their social influence; to include their concerns in the political agenda of the government and other state bodies, private
28
шения, обеспечив общественный консенсус по поводу приоритетов управленческой деятельности, концентрацию ресурсов на избранных направлениях деятельности, объединение ресурсов (материальных, информационных, интеллектуальных, человеческих, культурных, организационных и т. д.). Налаживая партнерские отношения, государственные структуры, стремятся увеличить свои финансовые ресурсы и получить дополнительную поддержку для достижения целей в области развития. Общественные организации преследуют следующие цели: увеличение своего социального влияния; включение волнующих их проблем в политическую повестку правительства и иных государственных органов, частных корпораций - своих давних оппонентов. Обеспечение оптимального ответа на современные вызовы общественного развития в ходе партнерского сотрудничества сопровождается формированием доверия между всеми субъектами совместной деятельности, что повышает удовлетворенность граждан деятельностью государственных органов.
Таким образом, концепт «партнерство» вполне может служить призмой для рассмотрения происходящих в сфере государственного управления изменений - от односторонних и централизованных публичных действий, концентрирующихся вокруг органов государственной власти и права, к партнерским и согласованным публичным действиям. В целом обращение к лексике и практике партнерства является признаком инновационных изменений в государственной деятельности. С одной стороны, социальное партнерство как организационная инновация позволяет адаптировать, модернизировать и сделать более эффективным воздействие государства на общественные отношения за счет более гибкого, мягкого, адаптированного, целенаправленного, адресного регулированиям социальных проблем. С другой стороны, установление и развитие межинституциональных партнерских отношений, позволяющих обмениваться опытом, знаниями, навыками и рисками, становится фактором инновационного развития.
Ключевые слова: управленческий кризис; инновация; инновация в государственном управлении; социальное партнерство; межинституциональное партнерство.
corporations - their long-standing opponents. Ensuring an optimal response to modern challenges of social development in the course of partnership cooperation is accompanied by the formation of trust between all subjects of joint activity, which increases the satisfaction of citizens with the activities of state bodies.
Thus, the concept of «partnership» can well serve as a prism for considering the changes taking place in the sphere of public administration - from unilateral and centralized public actions, concentrated around public authorities and law, to partner and coordinated public actions. In general, the appeal to the vocabulary and practice of partnership is a sign of innovative changes in government activities. On the one hand, social partnership as an organizational innovation allows us to adapt, modernize and make more effective the impact of the state on public relations through more flexible, soft, adapted, targeted, targeted regulation of social problems. On the other hand, the establishment and development of inter-institutional partnerships that allow the exchange of experience, knowledge, skills and risks becomes a factor of innovative development.
Keywords: management crisis; innovation; innovation in public administration; social partnership; inter-institutional partnership.
В последние годы реформаторами государственного управления осуществляются попытки преодолеть управленческий кризис, опираясь на ту или иную теорию ме-
неджмента (классическая теория бюрократии М. Вебера, теория нового государственного управления, общественно-государственного управления (Good Governance) и т. д.).
В наиболее общем виде предлагаемые и осуществляемые изменения институционального, организационного, нормативно-правового и социального механизмов управления (классификация И. В. Понкина [7, с. 251]) могут быть обобщены следующим образом. На смену параметрам традиционной модели управления (централизация, иерархичность, вертикальные координация и контроль, большое значение юридических механизмов координации и контроля, утверждение таких организационных ценностей, как внутри-организационные правила, идентификация с бюрократическим корпусом) приходят децентрализация и деконцентрация, координация посредством договорных, партнерских отношений. Наряду с юридическими механизмами большое значение приобретают сугубо управленческие механизмы координации и контроля, такие как стратегии, программы, планы, индикаторы и т. д. Утверждение таких организационных ценностей, как эффективность и результативность, идентификация с рабочей, проектной группой, интегрирующей усилия государственного сектора, муниципального сектора, гражданского общества и частного сектора в управлении обществом, идеальный орган управления в представлении граждан тот, который соблюдает правовые нормы и принципы и предлагает качественные услуги меньшей стоимости. Деятельность государства сегодня должна соответствовать не только принципу законности, но и социальной эффективности.
Императивные методы управления, доминирующие в традиционной модели, показавшие свою слабую способность реагировать на быстрые изменения в обществе, постепенно уступают место или, по крайней мере, дополняются методами партнерства, участия всех заинтересованных сторон в процессе принятия решений, которые начали разрабатываться еще с 1960-х гг. Развитие различных моделей участия граждан в управлении, а также распределение полномочий между гражданами и государственными служащими — ключевое условие успешного управления в условиях административного кризиса. Они базируются на признании совместной ответственности государства, граждан и общественных организаций за разрешение проблем общественной жизни [3, с.233—235].
Другой причиной, обусловившей распространение идеи социального партнерства, стала потребность развивать практики совместного действия в современных постиндустриальных обществах, обществах автономных индивидуумов, утративших традиционные связи, потребность создания в но-
вых условиях солидарного социума. Новые формы объединения усилий институтов государства и гражданского общества могут обеспечить сплоченность социума, необходимую для его социальной (политической, идеологической) устойчивости. В современном мире это возможно лишь на основе социального взаимодействия, принимающего форму кооперации людей во всех сферах общественной жизни. В связи с этим государство, являясь особым субъектом социального взаимодействия, несет ответственность за его качество, за его трансформацию в форму подлинного социального партнерства как духовно-ценностного ориентира деятельности органов государственного управления.
Таким образом, целый комплекс причин обусловили приход термина «партнерство» в политический дискурс с середины 1980-х гг. вместе с другими терминами, отражающими инновации в государственном управлении, — контрактуализация, совместное производство, говернанс и т. д. Партнерство постепенно стало одним из лозунгов и принципов модернизации государственного управления. Признание инновационного потенциала социального партнерства было одним из основных итогов Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, состоявшейся в Йоханнесбурге в 2002 г. Напомним, что традиционное видение развития, основанное исключительно на экономических критериях, было пересмотрено в концепции устойчивого развития. Стратегические императивы, изложенные в знаменитом докладе 1987 г., получили развитие в последнем по времени итоговом документе «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»1, которая по-прежнему охватывает три основных аспекта устойчивого развития: экономический (поддержание экономического роста с целью повышения уровня жизни людей), социальный (соблюдение социальной справедливости, которая предполагает уменьшение неравенства) и экологический аспект (сохранение окружающей среды). Независимо от того, воспринимается ли концепция партнерства как идеология или, наоборот, ей придается практическое или даже программное значение, она, несо-
1 Technical report by the Bureau of the United Nations Statistical Commission (UNSC) on the process of the development of an indicator framework for the goals and targets ofthe post-2015 development agenda (Working draft). URL: https://sustainabledevelopment.un.org/index. php?page=view&type=111&nr=6754&menu=35 (дата обращения: 07.09.2020).
30
мненно, находится в центре обновления публичного управления [17].
Интерес к инновациям в повседневной практике государственного управления находит свое отражение в большом количестве научных работ, посвященных данной теме, расширении круга обсуждаемых проблем и формировании будущей исследовательской повестки (Т. В. Арцер, П. Виндрум, Р.-Ш. Пюпьон, Н. Туати, И. И. Смотрицкая, А. Н. Юртаев и другие). Тем не менее по сравнению с другими аспектами тематика инноваций в государственном управлении изучена относительно слабо [19], что контрастирует с существующими потребностями государственной практики. И в российской, и в зарубежной науке осуществляется достаточно активное исследование процессов обновления способов осуществления государственного управления посредством расширения его субъектов, внедрения принципа объединения ресурсов государства, общественных организаций и бизнеса в целях достижения общественно значимых целей (Н. Якимец, Л. И. Ников-ская, А. Г. Акрамовская, Н. Л. Хананашвили и другие). Эти явления обозначаются в литературе различными терминами: «межсекторное социальное партнерство», «многосторонний диалог», «многостороннее управление», «партнерство трех секторов», «общественно-частное партнерство», «глобальные сети публичной политики», «межсекторное социальное партнерство», «социальное партнерство». В данной работе мы также следуем традиции широкого понимания термина «социальное партнерство», обозначающего конструктивное взаимовыгодное сотрудничество между тремя секторами общества с целью решения проблем социального развития в интересах всего населения или его отдельных групп [2, с. 17]. Определенную разработку в отечественной научной литературе получили вопросы природы социального партнерства, его признаков, проблем формирования механизма социального партнерства, например, в управлении правоохранительной сферой (Н. А. Андреев, В. Б. Коробов, М. В. Лащенов, Н. С. Нижник, О. В. Филимонов и другие). Как правило, авторы работ о социальном партнерстве придают ему стратегическое значение в обновлении, модернизации публичного управления, поскольку внедрение технологии социального партнерства позволяет повысить уровень его эффективности в широком (социальной эффективности) и узком (экономической эффективности) смыслах. Однако его изучение в качестве перспективного направления инноваций в системе государственного управления [2; 8] нуждается в углублении.
Термин «инновация» полисемичен, его определение варьируется согласно различным подходам и контексту, в котором он используется, в связи с чем большое значение имеет если не выработка единого определения понятия «инновация в государственном управлении», то, по крайней мере, согласование содержательного ядра многозначного термина. Большинство исследователей согласны с тем, что инновация состоит в том, чтобы выработать новые ответы на вызовы времени, потребности общества. Как подчеркивают многие зарубежные исследователи, инновации представляют радикальный разрыв с прошлым, с традицией, что является основанием для дифференциации инноваций от иных изменений и усовершенствований, осуществляющихся в управленческой практике постоянно [13]. Инновация в государственном управлении определяется в этом смысле как «внедрение новых элементов в государственный сектор: новых знаний, новой организации или методов управления, или новых компетенций, или процессов, которые представляют собой разрыв с прошлым» [18]. В то же время инновации следует отличать от идей, концепций, доктрин и т. д., поскольку под ними понимаются хотя бы отчасти реализованные проекты, а составным элементом инновации является процесс ее распространения, причем процесс на начальном этапе сознательный, требующий энергии и риска предпринимателя. Кроме того, инновация является средством повышения социальной эффективности деятельности органов управления, а не самоцелью, поэтому следует признать инновацией лишь такое новшество, которое имеет положительный эффект [4; 10, с. 7, 19; 13; 18].
Таким образом, инновации в государственном управлении можно определить как такие новые формы, способы и методы деятельности в сфере государственного управления, которые кардинально отличаются от традиционных, вследствие чего их внедрение приводит к глубоким внутрисистемным изменениям и (или) перестройке отношений системы управления с внешней средой, и которые, будучи внедренными в управленческую практику, значительно повышают эффективность деятельности государственных органов.
П. Виндрумом была предложена в 2008 г. ставшая классической в зарубежной науке типология инноваций в государственном секторе, отталкиваясь от которой принято выделять следующие виды инноваций в государственном управлении (она в том или ином виде излагается и в русскоязычной литературе [5; 8, с. 11—12]: 1) сервисные инновации, осуществляемые путем внедрения новой услуги или повышения ее
качества; 2) технологические инновации, касающиеся новых способов предоставления услуг (например, интернет-технологии оказания государственных и муниципальных услуг); 3) административные или организационные инновации посредством разработки новых путей и процессов решения конкретных социальных проблем, в том числе через новые или улучшенные способы взаимодействия с другими организациями, базами знаний и т. д., 4) концептуальные инновации, связанные с внедрением новых концептов, рамок или парадигм, позволяющих кардинально пересмотреть характер общественных проблем, подлежащих рассмотрению, и их возможные решения [12].
Стремясь к повышению эффективности деятельности, государственные структуры сближаются с частным сектором. Однако система государственного управления не располагает таким чутким механизмом обратной связи, как частный сектор (снижение продаж и прибыли). Результат деятельности организаций государственного сектора не предназначен для конкуренции и, как правило, плохо поддается измерению, в том числе и потому, что необходимо учитывать как непосредственные, так и опосредованные (конечные) результаты деятельности, включать значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.) [10, с.108]. Это приводит к тому, что государственное управление в наибольшей степени зависит от инноваций в организационной сфере [14].
Социальное партнерство, как идея, принцип управления, внедренное в практику управления, представляет собой организационную инновацию (схожая позиция высказывается И. И. Смотрицкой, С. И. Черных, которые к организационным инновациям относят «новые формы управления», в которые наряду с прочими включают «широкое участия населения, «горизонтальное» управление, интерактивное формирование политики» [8, с.11]).
В современной научной литературе суть рассматриваемого феномена сводится к представлению его как особой формы взаимодействия, системы взаимоотношений между различными субъектами. Очевидно, что могут существовать различные модели взаимодействия государства и гражданского общества: сотрудничество, отсутствие сотрудничества (игнорирование) и конфронтация (А. Ю. Сунгу-ров) [9, с. 500—508; 10]. Партнерство следует отнести к особой форме (по ряду критериев) взаимодействия общества и государства: это сотрудничество, основанное на добровольности и признании автономности, равенства участников взаимодействия, что отличает его
от сотрудничества, построенного на доминировании или даже полном подчинении одной из сторон. Необходимо учитывать, что между отсутствием сотрудничества и сотрудничеством, как осуществлением совместной деятельности на основе добровольности и партнерства, может существовать множество переходных форм взаимодействия.
Так, канадский исследователь К. Лан-дри (С. Landry) выделяет восемь видов (уровней) взаимодействия, в зависимости от его качества (наличие общей цели, формализован-ность, структурированность, интенсивность, взаимные права и обязанности участники, зависимость участников друг от друга): взаимное информирование, консультирование, координация, взаимодействие, кооперация, партнерство, совместное управление, слияние. На первом уровне обязательства участники взаимодействия в отношении друг друга ограничиваются взаимным предоставлением информации, связь между ними слабая и неустойчивая, каждый из участников взаимодействия сохраняет полную самостоятельность. Такое взаимодействие не требует согласования целей и роли каждого участника, совместной деятельности. На последней ступени взаимодействия субъекты практически лишаются автономии в результате слияния в единую структуру, в которой достижение целей осуществляется в условиях большой взаимозависимости. Партнерство определяется как один из уровней (шестой) сотрудничества, характеризующегося наличием формального соглашения между участниками взаимодействия (партнерами), которое сохраняет независимость каждого из партнеров, определяет права и обязанности партнеров, роль в осуществлении совместной деятельности, в том числе, в случае необходимости, их долю в распределении ожидаемых результатов [20].
Партнерство с организационной точки зрения представляет собой такую совместную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, поскольку в партнерстве чрезвычайно важны преемственность и постоянство. Конкретные участники совместных проектов могут меняться, но это не должно разрушить партнерство между социальными институтами. В связи с этим партнер -ство и предполагает оформленность. Не может быть партнерства без договора, соглашения, в котором были бы определены (согласованы) рамки совместной деятельности, цели, задачи, методы, средства, ответственность, ожидаемые результаты. Партнерство имеет смысл только в том случае, если важен (и признается) вклад каждого партнера на основе имеющихся у него компетенций и ресурсов в достиже-
32
ние общей цели. Нет смысла выстраивать партнерскую деятельность, если ресурсы и компетенции акторов схожие и не реализуется идея их взаимодополнительности в совместной деятельности. К. Ландри дает следующее определение партнерства: «...в его наиболее совершенной и обобщенной форме партнерство является результатом соглашения между сторонами, которые на добровольной и равноправной основе разделяют общую цель и реализуют ее за счет совместного использования соответствующих ресурсов». М. Хенрипин формулирует похожее, но более точное определение: «.партнерство — это равноправное отношение между несколькими сторонами, каждая из которых имеет свою собственную задачу в достижении общей цели посредство тесного сотрудничества. Это требует четкого определения ролей и обязанностей партнеров, хотя бы минимального совместного использования общих ценностей, на которых будут основываться действия и распределяться прибыли, получаемые каждым из партнеров в обмен на их вклад» [20].
Таким образом, под социальным партнерством следует понимать особую форму совместной деятельности (сотрудничества) субъектов, различающихся по своим компетенциям, ресурсам, интересам, отказавшихся от конфронтации (противоборства) и избравших путь достижения оптимального компромисса и выработки взаимовыгодного соглашения, ориентирующихся на развитие отношений на принципах рациональности, справедливости, добровольности, нормативной определенности, равенства (симметрии отношений сторон), постоянства.
Конечно, партнеры не могут быть абсолютно равными, особенно если речь идет о таком субъекте партнерских отношений, как государство. Поэтому более точно можно обозначить этот признак термином «симметричность». Если государство стремится к монополии, доминированию, сопротивляется институциональному плюрализму, такие отношения следует считать «ассиметричными» и далекими от партнерских.
Определение роли и места в формируемых партнерских отношениях государственных органов — особая тема для дискуссий. Отдельные исследователи высказывают мнение о необходимости утраты государством его центральной роли в партнерских механизмах, иначе будет нарушен главный принцип социального партнерства. Государство, действуя совместно со своими партнерами, вынуждено отказаться от своего права навязывать решения, принуждать к принятию и исполнению властных решений, если оно стремится к обновлению методов управления. Его новая роль состоит в том, чтобы ини-
циировать и развивать сотрудничество (партнерство), выявить и объединить различные инициативы, обобщить положительные практики деятельности и способствовать их распространению. Оно в большей степени должно советовать, координировать, внедрять новые способы деятельности, информировать, направлять, чем действовать.
Однако на практике пока ни о какой утрате государством его ключевой роли в сфере управления речь не идет. Напротив, с помощью формирования механизмов социального партнерства государство восстанавливает и упрочивает свою роль. Дело не только в том, что на сегодняшний день практики социального партнерства зачастую реализуются формально. Государство не может быть обычным партнером, не потеряв своей сущности. Оно должно сохранить стратегическую функцию по защите общественных интересов, выравниванию экономических и социальных диспропорций, поддержанию национальной сплоченности и солидарности, определению целей и приоритетов публичной деятельности, в выработке норм и создании институтов, которые могут реали-зовывать общие решения. Поэтому факты, подтверждающие реализацию принципов социального партнерства, сосуществуют с повторным подтверждением глобальной ответственности государства. Тем не менее в партнерской модели взаимоотношений государства и общества сферы ответственности по реализации функций государства перераспределяются. Институты гражданского общества берут на себя часть функций, а государство разрешает им это сделать. Государство концентрирует существенную часть прерогатив регламентации, экспертизы, финансирования и контроля, сохраняя главенствующее положение в договорных отношениях с партнерами, но отказывается от их полного контроля [1, с. 45—46]. В соответствии с таким подходом роль государства может быть определена как деятельность субъекта, обеспечивающего взаимодействие и согласование между различными носителями общественных интересов, координирующего и управляющего процессами взаимодействия.
В идеале партнерское соглашение способствует формированию партнерских, доверительных отношений. А. Фаулер считает партнерство такой формой организации деятельности, в которой достижение целей зависит от наличия доверия [16, р. 134], а ему способствуют добровольность, приверженность общей цели. Именно поэтому для партнерства важно постоянство (интенсивность отношений), доверительные отношения не могут возникнуть в результате разовых акций, но они вполне могут перерасти в долгосрочные пар-
тнерские отношения. Доверие, значительно снижая трансакционные издержки, является важным фактором эффективности управленческой деятельности.
Выделенные нами характеристики соответствуют идеальной модели социального партнерства — «истинного партнерства») [11, с. 49], которое довольно сложно сформировать на практике. Но между тем при отсутствии указанных атрибутивных признаков утрачивается инновационная природа социального партнерства как инструмента управления. «Из-за влияния неких ситуативных факторов или по причинам социологической и управленческой непросвещенности ряд субъектов в своих практиках называют «партнерскими» феномены, которые таковыми не являются. Фактически здесь имеет место «мимикрия» совместной деятельности субъектов, ее декорирование частью партнерских атрибутов или вольное прикрепление соответствующих, ярлыков к непартнерским случаям социального взаимодействия» [11, с. 49]. Утверждение о полезности партнерской модели в управлении не должно приводить к внедрению «партнерства ради партнерства». Прежде чем формировать механизм партнерства в сфере государственного управления, следует задаться вопросом, а всегда ли, для всех ли конкретных ситуаций необходима в государственном управлении партнерская модель? Или в определенном случае можно решить проблемы традиционными управленческими методами? Хотя существует много веских, выше раскрытых причин в пользу формирования партнерства, этот способ деятельности и решения проблем не всегда является самым оптимальным. Например, нелегко продвигать идеологию сотрудничества во враждебном культурном или политическом контексте. В этом случае реализация партнерской модели деятельности может быть отложена. Также, анализируя практику современного государственного управления, не следует квалифицировать любые формы взаимодействия государственных органов и негосударственных организаций, граждан как формы партнерского сотрудничества. Так, Н. С. Нижник, используя единственный показатель — степень вовлечения населения в деятельность, связанную с охраной общественного порядка, приходит к выводу о высокой степени представленности социального партнерства в сфере управления правоохранительной сферой [6].
В качестве результата проведенной теоретической и эмпирической интерпретации понятия «социальное партнерства» предлагаем к обсуждению возможные критерии и индикаторы для изучения сформированности социального партнерства в сфере государственного управ-
ления на основе критериев интенсивности, оформленности, симметричности партнерских отношений, открытости государственных органов к партнерским отношениям.
Первый критерий — интенсивность (постоянство, длительность) партнерских контактов (высокая, средняя, низкая). Индикаторы интенсивности партнерских отношений: 1) частота, длительность, позитивный или негативный результат контактов между партнерами; 2) средства контакта (собрания, телефонная связь, электронная связь) для оценки регулярности-нерегулярности партнерских отношений; 3) удовлетворенность партнеров отношениями (высокая, средняя, низкая). Если при опросе руководители в большинстве своем отмечают частые контакты между партнерами в различных комиссиях, комитетах, долговечность отношений, установившихся между ними и партнерами, а также позитивный климат встреч, это свидетельствует о том, что партнеры установили прочные и стабильные отношения. Достаточно редкий характер коммуникации между партнерами и средняя степень удовлетворенности отношениями в совокупности указывает на недостаточную близость между участниками партнерских отношений. Таким образом, полученные результаты по данным показателям позволяют выявить степень интенсивности партнерских отношений.
Второй критерий — оформленность партнерских отношений. Индикаторы: 1) тип соглашения между организациями (наличие письменного договора, устное соглашение, никакого соглашения) и наличие руководящего органа; 2) определение места и роли каждого партнера; 3) тип(ы) отношений, поддерживаемых партнерами с внешней средой (формальные, неформальные, частые, нечастые контакты). Чтобы партнерство не было сведено к бесплодной коммуникации, необходимо реальное участие в совместной деятельности на основе принятых обязательств. Соглашение о партнерстве в той или иной форме является необходимым условием и этапом формирования партнерского сотрудничества. Соглашение имеет существенные отличия от договора (контракта), оно не имеет юридических последствий, заключается добровольно, заключается между равными сторонами, рассчитано на неопределенный срок, может быть прекращено в любое время. На основе соглашения могут быть созданы более формализованные (ассоциация, фонд), менее формализованные (сеть, форум, общество), неформализованные (рабочая группа) партнерские структуры. Даже если партнерство осуществляется преимущественно на основе письменного соглашения, но партнеры затрудняются с определением места и роли
34
каждого партнера, особенностей отношений партнеров с внешней средой, то это говорит о слабом понимании руководителями сути социального партнерства как консолидации, взаимодополнительности разнообразных общественных ресурсов.
Третий критерий — симметричность отношений партнеров (симметричные-несимметричные). Индикаторы: 1) консультирование партнеров по поводу планирования совместной деятельности (да, нет); 2) мнение партнеров о способности всех партнеров влиять на принятие решений (да, нет). По критерию «симметричность отношений партнеров» на практике чаще всего может преобладать доминантная модель взаимодействия государственных органов с иными субъектами: партнеры проводят консультации по планированию действий на протяжении всего процесса, однако полагают, что окончательное принятие решения, как и полная ответственность за реализацию совместной деятельности, лежит на государственных структурах, или считают, что обладание партнерами по совместной деятельности равной способностью влиять на процесс принятия решений дестабилизирует деятельность органов государственного управления. Это может сочетаться с характеристикой общения между партнерами как комфортного, располагающего к обмену мнениями, их свободному высказыванию.
Четвертый критерий — открытость государственных органов к партнерским отношениям, к институциональному плюрализму. Индикаторы: 1) уровень знаний об организации партнеров (высокий, низкий); 2) отношение партнеров к культуре и ценностям друг друга (положительное, уважительное); 3) признание ценности вклада каждого партнера в соответствии с его компетенциями (да, нет); 4) характер и масштаб изменений в методах деятельности (положительные-негативные, существенные-несущественные); 5) влияние партнерской деятельности на общество (многочисленные, единичные, значительные, незначительные). Целесообразно ставить следующие вопросы: влияет ли партнерство на институциональный потенциал участников? Усваивает ли организация (государственный орган) «уроки партнерства» или оказывает активное или пассивное сопротивление?
Можно выделить несколько аспектов расширения институционального потенциала учреждений и организаций, непосредственно или косвенно связанных с участием в партнерских практика: изменение организационной культуры, развитие человеческого капитала; формирование «сетей» коммуникации; улучшение внешней коммуникации; повыше-
ние эффективности деятельности; открытие нетрадиционных (инновационных) способов решения старых проблем. Развитие институционального потенциала субъектов партнерского сотрудничества может оказаться гораздо более важным результатом, чем достижение тех непосредственных целей, которые ре-ализовывались в плане совместных действий. Социальное же партнерство — особая форма взаимодействия, дифференцируемая от иных форм взаимодействия, сотрудничества, кооперации, координации и т. д. на основании ряда признаков (рациональности, справедливости, добровольности, нормативной определенности, равенства (симметрии отношений сторон), постоянства), которая не складывается спонтанно, а сознательно, целенаправленно формируется участниками взаимодействия (рациональность) на основе следования в совместной деятельности ряду принципов. Таким образом, будучи принятыми субъектами деятельности, принципы социального партнерства способны трансформировать их сотрудничество в подлинное социальное партнерство.
Инновационный потенциал социального партнерства состоит не только в том, что по своей сути является инновационным инструментом управления, но и как любое взаимодействие, сотрудничество, сеть — фактором возникновения, внедрения, распространения инноваций. Это та организационная структура, которая наиболее восприимчива к инновациям. В научной литературе вопросу о связях между сотрудничеством (кооперацией, сетями, партнерством) и инновациями уделяется большое внимание. Как правило, сотрудничество рассматривается в качестве благоприятного условия для генерирования новых идей благодаря интенсификации обмена различным опытом; для осуществления оптимального для общества выбора новых идей, принципов, форм и т. д. благодаря оценке с разных позиций; для внедрения инноваций благодаря мобилизации ресурсов различных субъектов; для распространения инновационных практик благодаря постоянной, оперативной циркуляции информации в рамках сетей сотрудничества [15; 19]. В большинстве случаев инновации в сфере государственной управления невозможны без сотрудничества государственных и частных субъектов, государственных служащих, экспертов, предприятий, ассоциаций и пользователей и т. д. При этом именно партнерство в наибольшей степени способно преодолеть барьеры, существующие в рамках иных форм взаимодействия, — проблемы координации, когнитивные барьеры, конфликты интересов, доверия и т. д.
Список литературы:
References:
1. Андреева И. А. Партнерство во имя безопасности: система совместного «производства» внутренней безопасности во Франции // Право и безопасность. 2012. № 1.
2. Арцер Т. В. Инновационное социальное партнерство государства, бизнеса и некоммерческих организаций — основа модернизации экономики России // Известия Томского политехнического университета. 2011. Т. 319. № 6.
3. Город в теории и практике: правовые и ур-банологические аспекты: монография / под общ. ред. В. В. Таболина. Москва, 2020.
4. Демченко А. С. Теоретические основы внедрения инноваций в сфере государственного управления // Экономика и управление. 2014. № 11.
5. Князев С. Н, Ганчеренок И. И. Управление инновациями и инновации в управлении // Государственное управление. Электронный вестник. 2007. Вып. № 11.
6. Нижник Н. С. Полиция и гражданское общество: поиск вектора взаимодействия // Полицейская деятельность. 2018. № S.
У. Понкин И. В. Теория публичного управления: учебник для магистратуры. Москва, 201У.
8. Смотрицкая И. И., Черных С. И. Организационные инновации в сфере государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2021. № 1.
9. Сунгуров А. Ю. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт // Модернизация экономики и глобализация: в 3 кн. / отв. ред. Е. Г. Ясин. Кн. 1. Москва, 2009.
10. Сунгуров А. Ю. Нововведения и среда: на пути к политическим инновациям: учебное пособие. Санкт-Петербург, 2012.
11. Филимонов О. В., Андреева И. А. Теория и механизмы современного государственного управления. Москва, 2019.
12. Юртаев А. Н. Моделирование инновационной деятельности в системе технологий государственного управления: автореф. дис. ... д-ра эконом. наук. Казань, 2009.
13. Bekkers V., Tummers L. L'innovation dans le secteur public: vers une approche ouverte et collaborative // Revue Internationale des Sciences Administratives. 2018. № 2 (vol. 84).
14. Clausen T. H., Demircioglu M. A., Alsos G. A. Intensity of innovation in public sector organizations: The role of push and pull factors. First published: 0У July 2019. URL: https://onlinelibrary.wiley.com/
1. Andreeva I. A. Partnerstvo vo imya bezopasnosti: sistema sovmestnogo «proizvodstva» vnutrennej bezopasnosti vo Francii // Pravo i bezopasnost'. 2012. № 1.
2. Arcer T. V. Innovacionnoe social'noe partnerstvo gosudarstva, biznesa i nekommercheskih organizacij — osnova modernizacii ekonomiki Rossii // Izvestiya Tomskogo politekhnichesko-go universiteta. 2011. T. 319. № 6.
3. Gorod v teorii i praktike: pravovye i urbanolo-gicheskie aspekty: monografiya / pod obshch. red. V. V. Tabolina. Moskva, 2020.
4. Demchenko A. S. Teoreticheskie osnovy vne-dreniya innovacij v sfere gosudarstvennogo up-ravleniya // Ekonomika i upravlenie. 2014. № 11.
5. Knyazev S. N, Gancherenok 1.1. Upravlenie in-novaciyami i innovacii v upravlenii // Gosu-darstvennoe upravlenie. Elektronnyj vestnik. 2007. Vypusk № 11.
6. Nizhnik N. S. Policiya i grazhdanskoe obsh-chestvo: poisk vektora vzaimodejstviya // Po-licejskaya deyatel'nost'. 2018. № 5.
7. Ponkin I. V. Teoriya publichnogo upravleniya: uchebnik dlya magistratury. Moskva, 2017.
8. Smotrickaya I. I., Chernyh S. I. Organizacion-nye innovacii v sfere gosudarstvennogo uprav-leniya // Vestnik Instituta ekonomiki Rossijskoj akademii nauk. 2021. № 1.
9. Sungurov A.Yu. Modeli vzaimodejstviya or-ganov gosudarstvennoj vlasti i struktur grazh-danskogo obshchestva: rossijskij opyt // Modernizaciya ekonomiki i globalizaciya: V 3 kn. / otv. red. E. G. Yasin. Kn. 1. Moskva, 2009.
10. Sungurov A. Yu. Novovvedeniya i sreda: na puti k politicheskim innovaciyam: uchebnoe poso-bie. Sankt-Peterburg, 2012.
11. Filimonov O. V., Andreeva I. A. Teoriya i mekh-anizmy sovremennogo gosudarstvennogo upravleniya. Moskva, 2019.
12. Yurtaev A. N. Modelirovanie innovacionnoj deyatel'nosti v sisteme tekhnologij gosudarstvennogo upravleniya: avtoref. diss. ... d.e.n. Kazan', 2009.
13. Bekkers V., Tummers L. L'innovation dans le secteur public: vers une approche ouverte et collaborative // Revue Internationale des Sciences Administratives. 2018. № 2 (vol. 84).
14. Clausen T. H., Demircioglu M. A, Alsos G. A. Intensity of innovation in public sector organizations: The role of push and pull factors. First published: 07 July 2019. URL: https://onlineli-brary.wiley.com/doi/full/10.1111/padm.12617 (data obrashcheniya: 30.01.2021).
15. Demircioglu M. A., David B. Conditions for innovation in public sector organizations //
doi/full/10.1111/padm. 12617 (дата обращения: 30.01.2021).
15. Demircioglu M. A., David B. Conditions for innovation in public sector organizations // Audretsch Research Policy. 2017. Vol. 46, issue 9.
16. Fowler A. Striking a balance: a guide to enhancing the effectiveness of nongovernmental organisations in international development. London, 2013.
17. Maillard de J. Le partenariat en repr sentations: contribution l'analyse des nouvelles politiques sociales territorialis es // Politiques et management public. 2000. № 3.
18. Pupion P.-Ch. L'innovation dans le secteur public // Gestion et management public. 2018. № 4.
19. Touati N, Denis J.-L. Analyse critique de la litt rature scientifique portant sur l'innovation dans le secteur public: bilan et perspectives de recherch rometteuses // Télescope. 2013. № 2 (vol. 19).
20. Tremblay G. Les partenariats: strat gies pour une conomie du savoir // Distances et saviors. 2003. Vol. 1.
Audretsch Research Policy. 2017. Vol. 46, issue 9.
16. Fowler al. Striking a balance: a guide to enhancing the effectiveness of non-governmental organizations in international development. London: Earthscan, 2013.
17. Maillard de J. Le partenariat en repr sentations: contribution l'analyse des nouvelles politiques sociales territorialis es // Politiques et management public. 2000. № 3.
18. Pupion P. - Ch. L'innovation dans le secteur public // Gestion et management public. 2018. № 4.
19. Touati N., Denis J. -L. Analyse critique de la litt rature scientifique portant sur l'innovation dans le secteur public: bilan et perspectives de recherch rometteuses // Télescope. 2013. № 2 (vol. 19).
20. Tremblay G. Les partenariats: strat gies pour une conomie du savoir // Distances et saviors. 2003. Vol. 1.
Для цитирования:
For citation:
Андреева Ирина Анатольевна. Инновационный потенциал социального партнерства в государственном управлении // Труды Академии управления МВД России. 2021. № 2 (58). С. 26-36.
Andreeva Irina Anatol'evna. Innovative potential of social partnership in public administration // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2021. № 2 (58). P. 26-36.
36
