CC BY
62
Скоробогатов Андреи Валерьевич
доктор исторических паук, доцент, профессор кафедры теории государства и права и публично-правовых дисциплин Казанского инновационного университета имени В.Г. Тшшрясова (ИЭУП)
Skorobogatov Andrey Valerievich
doctor of history sciences, associate professor, professor of the department of theory of state and law, public disciplines of Kazan innovative university named after V.G. Timiryasov (IEML)
E-mail: [email protected]
Борисова Наталья Равилъевна
старший преподаватель кафедры теории государства и права и публично-правовых дисциплин Казансщи] инновационно университета имени В.Г. Тшшрясова (ИЭУП)
Borisova Natalya Ravilevna
senior lecturer of the department of theory of state and law, public disciplines of Kazan innovative university named after V. G. Timiryasov (IEML)
E-mail: borisova-nk@list. ru
Инновации в образовательном законодательстве как средство повышения эффективности правового регулирования
отношений в сфере образования
Innovations in educational legislation as a means of increasing the efficiency of legal regulation of relations in the field of education
Аннотация: Статья посвящена комплексному исследованию юридических инноваций в сфере образования. Сформулировано понятие и приведена типология таких инноваций. Приведены примеры реализации юридических инноваций в сфере образования на основе анализа разработки, содержания и реализации Федерального закона № 27Э-ФЗ от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации». Это позволило сделать вывод, что инновации в образовательном законодательстве выступают средством повышения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования. Отражая уровень развития юридической и педагогической доктрины, они способствуют легальному и легитимному достижению поставленной перед современным образованием цели.
Ключевые слова: инновации, юридические инновации, инновации в сфере образования, образовательное законодательство, Федеральный закон № 27Э-ФЗ от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации», правовое регулирование отношений в сфере образования, эффективность правового регулирования
Summary: The article is devoted to a comprehensive study of legal innovations in the field of education. The concept is formulated and a typology of such innovations is presented. The examples of the implementation of legal innovations in the field of education based on the analysis of the development, content and implementation of the Federal Law 273-FL dated December 29, 2012 "About Education in the Russian Federation" are given. It allowed us to conclude that innovations in educational legislation are a means of increasing the efficiency of legal regulation of relations in the field of education. Reflecting the level of development of legal and pedagogical doctrine, they contribute to the legal and legitimate achievement of the goal set for modern education.
Keywords: innovations, legal innovations, innovations in the field of education, educational legislation, Federal Law 273-FL of December 29, 2012 "About Education in the Russian Federation", legal regulation of relations in the field of education, the effectiveness of legal regulation
Социально-экономическое развитие современного общества определяется его инновационным характером, который находит отражение не только в насыщении экономики эффективными научно обоснованными нововведениями, но и в развитии системы образования. Перестройка системы образования направлена на удовлетворение потребностей индивида и общества. Отвечая вызовам транзитивности, новое образование должно создать условия для формирования человека, способного к саморазвитию и развитию общества и экономики в ситуации трансформации.
В этих условиях особая роль отводится праву как социальному регулятору и средству конструирования новой социальной реальности. Критерием достижения необходимого уровня совершенства права выступает способность образовательного законодательства обеспечивать эффективное регулирование общественных отношений, их адаптивность как к внутренним, так и внешним изменениям. Решение этой задачи возможно, прежде всего, путем создания нормативных основ проведения образовательной реформы, направленной на инновационное социальное развитие1.
Несоответствие старого образовательного законодательства потребностям общества и экономики, устаревшие принципы организации, содержания и функционирования системы образования, свидетельствующие о кризисном состоянии российского образования обнаружились со всей ясностью в конце 2000-х гг. и обусловили проведение образовательной реформы, важнейшим элементом которой стало принятие Федерального закона № 273-Ф3 от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации»2 (далее — ФЗ «Об образовании в РФ»). Опыт развития отечественной системы образования в 1990 — 2000-е гг. и знакомство с системами образования не только в странах евро-атлантической цивилизации, но и азиатских, где при реформировании социальной системы учитывались традиционные ценности показывал, что трансфер образовательных технологий и правовых основ их использования ведет к тому, что догоняющий тип развития общества становится общей закономерностью. Выход на мировой уровень возможен только на основании инноваций, в равной степени учитывающих традиционные ценности и современные общественные потребности3.
В тоже время принятие ФЗ «Об образовании в РФ» именно в 2012 г. было обусловлено не только объективными, но и субъективными факторами, прежде всего, осознанием политической элитой кризисного состояния системы образования. Не случайно, идея о необходимости принятия нового закона об образовании была высказана в майских указах Президента РФ В. В. Путина, которые явились программным документом социально-экономического развития на последующее десятилетие4.
Заложенная в ФЗ «Об образовании в РФ» инновационность образования была ответом на вызов времени и предполагала перестройку системы образования на новых принципах, которые, с одной стороны, отвечали транзитивному состоянию российского общества, а с другой — были направлены на формирование нового человека, способного не только адаптироваться к постоянным трансформациям, но и эффективно использовать их в индивидуальных, групповых и социальных интересах.
Общий инновационный характер новой системы образования предполагает существование как внутреннего, так и внешнего механизма трансформации. Это обуславливает необходимость учета социальных факторов развития образования и разграничения понятий «образовательные инновации» и «инновации в образовании». Последнее из них существенно шире и включает в себя не только изменения в организации учебного процесса и деятельности образовательной организации, но и трансформацию всей системы образования.
Обобщая исследования инноваций в образовании в отечественной педагогической науке, это явление можно определить как целенаправленную деятельность, организационное решение, систему, процедуру или метод осуществления деятельности, направленной на организацию, управление, функционирование и развитие отношений в сфере образования, которые существенно отличаются от устоявшейся практики и направлены на повышение уровня эффективности системы образования в условиях конкуренции.
Инновации в образовании включают в себя педагогические инновации, научно-методические, образовательно-технологические инновации, направленные на трансформацию образовательных организа-
1 Cooter R., Edlin А.; Litan R.E., Priest G.L. The Importance of Law in Promoting: Innovation and Growth // Rules for Growth: Promoting Innovation and Growth TTirough Legal Reform. — Kansas: Ewing Marion Kai/ffman Foundation, 2011. — P. 16.
2 Федеральный закон от 29.12.2012 № 27Э-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2020)// Собрание законодательства РФ. — 31.12.2012. — № 53 (ч. 1). — Ст. 7598 (в дальнейшем даны ссылки на статьи данного закона без специального указания).
3 Prasad V. S. Quality Assurance in Higher Education: A Developing Country Perspective and Experience // Blgalke T. W., Neubauer D. E. (ed.). Higher Education in Asia/Pacific: Quality and the Public Good. — N. Y.: Palgrave Macmillan, 2009. — P. 121-132.
4 Иванов О. Б., Бухвальд E. M. Указы Президента Российской Федерации как инструмент стратегического целепола-гания в Российской экономике // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. — 2019. — № 3. — С. 7-24.
ций, а также научно-технологические, инфраструктурные, экономические, социальные, юридические, управленческие и другие инновации, связанные с обновлением целей, средств и условий образовательной деятельности1. На наш взгляд наиболее значимыми среди инноваций в образовании являются юридические, поскольку они позволяют придать этому процессу легальный характер и распространить его на все образовательное пространство России.
Юридические инновации в образовании можно рассматривать как совокупность нормативных правовых актов, определяющих и регулирующих принципиально новые или обновленные в значительной степени порядок организации, управления, функционирования и развития системы образования.
Особенно значимы такие инновации в транзитивном обществе, поскольку предназначены не просто для его обновления, а для создания принципиально новых закономерностей его развития и функционирования2. Развитие транзитивного общества во всех сферах, в т. ч. и в образовании, характеризуется усилением роли в правовом регулировании политических элит. Следствием этого является изменение вектора социальных трансформаций. Если в динамично развивающемся обществе, юридические инновации обусловлены необходимостью привести правовой массив в соответствие с существующими общественными потребностями, то в транзитивном обществе проводимые политической элитой реформы, могут быть не обусловлены внутренними потребностями и, напротив, выступают в качестве стимулирования социума к обновлению3. Однако это диктуется не только транзитивностью общества, но и переходом к фрактальной детерминации социальных явлений в условиях постмодерна4. Обращение к идеям социологической феноменологии5 позволяет обозначить этот процесс как социальное конструирование образовательной реальности.
Осознание государством значимости образования в социально-экономическом развитии, что нашло отражение в документах стратегического планирования6, обусловило усиление внимание к правовому регулированию отношений в сфере образования. Речь идет не только о переходе на новую систему федеральных государственных образовательных стандартов, основанных на компетентностной парадигме7, но и о принятии и постоянном совершенствовании ФЗ «Об образовании в РФ». Значение данного закона в правовом регулировании не ограничивается лишь отношениями в сфере образования. Ряд юридических инноваций, нашедших отражение в процессе его разработки, принятия, содержания и функционирования, имеют принципиальное значение для совершенствования российской правовой системы в целом.
Анализ разработки и содержания ФЗ «Об образовании в РФ» позволяет заключить, что данный закон объединяет классические и постмодерные тенденции к обновлению правовых основ развития системы образования. Поэтому его инновации по классификации Е. Ю. Курышева8 можно рассматривать в качестве эндогенно-экзогенных. С одной стороны, онтологически закон ориентирован на освоение правового опыта регулирования отношений в сфере образования зарубежных стран®. С другой стороны, ак-сиологически закон стремится примирить индивидуализм основанных на евроатлантической правовой доктрине конституционных антропоориентированных ценностей с традиционными для России ценностями соборности и этатизма10. Особенно стремление к развитию традиционных ценностей заметно при анализе последних изменений в содержании ФЗ «Об образовании в РФ» (ст. 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 304-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" по вопросам воспитания обучающихся»11), направленных на формирование в подрастающем поколении гражданственности в ее социальной интерпретации.
1 Подробнее о классификации инноваций в образовании см.: Дружинина Н. С. Инновации в современном образовании: понятие, сущность, классификация // Социальная компетентность. — 2018. — Т. 3. — № 3. — С. 56-62.
2 Warford М. К. Educational Innovation Diffusion: Confronting Complexities // Sidorkin A. M., Warford M. K. (ed.). Reforms and Innovation in Education: Implications for the Quality of Human Capital. — Cham: Springer International Publishing. 2017, —P. 11-36.
3 Грибанов Д. В. Правовые основы национальной инновационной системы: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — Екатеринбург, 2014. — С. 14.
4 Меньчиков Г. П. Детерминизм XXI: проблемы и решения. —М.: Спутник +, 2015. — 96 с.
5 Schutz A. Der Sinnhafte Aufbau der Sozialen Welt: Eine Einleitung in die Verstehende Soziologie. —Wein: Verlag von Julius Springer, 1932. — 286 s.
6 Лаврентьев A. P., Никифорова E. А., Ватлецов С. Г. О разработке документов стратегического планирования // Юридическая техника. —2015. — Т. 9. — С. 376-385.
7 Ульянина О. А. Компетентностный подход в научной парадигме российского образования // Электронный журнал «Психолого-педагогические исследования». — 2018. — Т. 10. — № 2. С. 135-147. — doi: 10.17759/psyedu.2018100212.
в Подробнее см.: Курышев Е. Ю. Внутреннее инновационное обновление права // Молодой ученый. — 2015. — №18(98). —С. 374-377.
9 Шадрин В. М. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования права на образование II Правопорядок: история, теория, практика. — 2014. — № 1(2). — С. 51-56.
10 Скоробогатов А. В., Скоробогатова А. И., Краснов А. В. Очерки по юридической антропологии / под ред. А. В. Ско-робогатова. — Казань: Изд-во «Познание» Казанского инновационного университета, 2019. — С. 77-83.
11 Федеральный закон от 31.07.2020 № 304-ФЭ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" по вопросам воспитания обучающихся» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.07.2020.
Юридические инновации в образовании имеют практическую направленность и призваны повысить не только онтологическую, но и аксиологическую и праксиологическую эффективность развития и функционирования системы образования1. При этом фактически идет речь о создании принципиально новой системы образования. Хотя на первый взгляд она не претерпела существенных изменений, ФЗ «Об образовании в РФ» не только легализовал ее структуру и содержание, но и артикулировал ее ценность в социальной реальности.
Руководствуясь телеологическим подходом к исследованию правовых явлений2, мы определяем цель юридических инноваций в образовании как идеально предполагаемую и гарантированную государством модель образовательной системы, реализация которой позволяет обеспечить правовое регулирование образования на максимально-эффективном уровне в контексте достижения легально артикулированной цели образования и современных социально-экономических потребностей общества.
Юридические инновации в образовании можно рассматривать в трех аспектах: предметно-правовом, методологически-правовом и юридико-техническом. При этом цель инновационной деятельности в первом аспекте будет связана с совершенствованием системы образования, а во втором и третьем — с изменением правовой реальности. В качестве предметно-правовой цели образования можно обозначить формирование образовательного законодательства как комплексного института, регулирующего обеспечение конституционного права человека на образование. Методологически-правовая цель инноваций заключается в создании на примере образовательного законодательства новых методов обсуждения, принятия и введения в действие нормативных правовых актов. Юридико-техническую цель инноваций мы видим в конструировании новых средств и форм выражения и закрепления нормативных основ правового развития применительно к сфере образовательного законодательства.
Юридические инновации в образовании, благодаря принятию ФЗ «Об образовании в РФ», имеют концептуальный характер. В частности, закон определил принципы образовательной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, воплощение которых на практике не только существенно увеличивает эффективность образовательной деятельности в масштабах государства, но повышает ценность образования в социальной реальности. В этом отношении издание ФЗ «Об образовании в РФ» можно рассматривать как прохождение сферой образования точки бифуркации, определившей дальнейшую траекторию ее развития и правового регулирования3. Принятие в последующем нормативных правовых актов, в т. ч. изменяющих первоначальный текст закона, как и доктринальные положения документов стратегического планирования, лишь развивают идеи, изначально заложенные в ФЗ «Об образовании в РФ».
Специфичностью юридических инноваций в образовании является их незаконченный характер и стремление государства к продолжению как педагогических, так и правовых трансформаций в этой сфере. Несмотря на то, что с момента принятия ФЗ «Об образовании в РФ» прошло уже 8 лет, в него постоянно вносятся изменения и дополнения, которые вызваны не только динамизмом образования в транзитивном обществе, но и трансформацией правовой доктрины. Особенно это заметно при анализе изменений образовательного законодательства в части обновления легальной дефиниции понятия «воспитание», которые обусловлены усилением гражданственности как принципа социального взаимодействия в российском обществе (ст. 1 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 304-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" по вопросам воспитания обучающихся»).
Исходя из адресно-смысловых и функциональных характеристик, юридические инновации в образовании можно классифицировать на несколько групп.
1) Правотворческие юридические инновации в образовании. В первую очередь в этом контексте можно рассматривать участие общества при обсуждении законопроекта, размещенного в интернете, направленное на легитимацию закона, повышение его качества, включение в текст закона передовых педагогических и правовых идей, а также внесение предложений по изменению и дополнению законопроекта субъектами отношений в сфере образования. Благодаря электронному обсуждению законопроекта его принципы и нормы не только были доведены до непосредственного адресата, но и вовлекли его в процесс правообразования.
Кроме того, вступление ФЗ «Об образовании в РФ» в силу было отложено на 8 месяцев (ст. 111), чтобы привести в соответствие правовое регулирование системой образования (ст. 108-110) на разных уровнях (в т. ч. принятие законов об образовании в субъектах). Данную юридическую инновацию можно интерпретировать в двух аспектах, во-первых, специфика образовательного процесса, который начинается с 1 сентября, предполагает, чтобы переход на новые нормативные основы регулирования отношений в
1 Basils М. L., Stromquist N. P. Innovation and Research: Issues of Knowledge and Power// Basile M. L., Strormquist N. P. (ed.). Politics of Educational Innovations in Developing Countries an Analysis of Knowledge and Power. — N. Y., L.: Falmer Press, 1999. — P. 202-223.
2 Малышева E. Ю. Телеология в праве (общетеоретический и гражданско-правовой аспекты): моногр. — М.: РУ-САЙНС, 2019, —182 с.
3 Подробнее о применении методологии синергетики в исследовании правовой реальности см.: Синяков Д. К. Концепция правового аутопойезиса: Теоретическое обоснование. — М.: Ю НИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014. — 175 с.
сфере образования произошел именно с начала учебного года. Это должно гарантировать, что обновленная система образования не только будет нормативно и организационно подготовлена, но и не произойдет нарушения эффективности функционирования имеющейся системы образования, основанной на прежнем законодательстве. Тем самым в жизнь воплощается идея, что даже в случае прохождения системой точки бифуркации предшествующее развитие и функционирование объекта должно трансформироваться, а не подвергаться революционной ломке и созданию совершенно нового объекта.
2) Юридико-технические инновации в образовании. Синтез юридической и педагогической доктрины при конструировании легальных дефиниций в ФЗ «Об образовании в РФ» (ст. 2} должен был гарантировать не только повышения единообразия в интерпретации положений нового образовательного законодательства в подзаконном и локальном правотворчестве и правоприменении, но и обеспечить большую понятность правовых основ регулирования отношений в сфере образования педагогическому сообществу. Благодаря этому, новый закон можно рассматривать не только как средство правового регулирования, но и способ правового воздействия на сознание и поведение субъектов, которым он адресован.
Наличие в ФЗ «Об образовании в РФ» норм-принципов, определяющих основы «государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования» (ст. 3) свидетельствует, что закон носит не только нормативный, но и доктринальный характер. Благодаря этому, последующие изменения в системе образовательного законодательства можно рассматривать не только в контексте повышения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования. Артикулированные законом принципы выступают в качестве аксиологических оснований правового воздействия на организацию и функционирование образования как важнейшего элемента социального развития и усиление реализации конституционных ценностей правового социального государства.
Включение в ФЗ «Об образовании в РФ» раздела о внесении изменений в законодательство в связи с принятием нового закона свидетельствует об усилении системности законодательства, стремлении государства к формированию внутренне непротиворечивой системы законодательства, ориентированной на беспробельность и бесколлизионность. Применение подобного подхода регулированию отношений в сфере образования, отражая их комплексный характер, создает условия для более эффективной правореапизации в этой области.
В юридико-техническом контексте необходимо рассматривать и приведение в соответствие понятийного аппарата образовательного и гражданского законодательства, в частности введение понятия «образовательная организация» для обозначения «организации, осуществляющей на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана» (п. 18 ст. 2).
Несмотря на то, что формально ФЗ «Об образовании в РФ» не является кодексом, по структуре и содержанию он носит кодифицированный характер, повышающий его эффективность1. Благодаря этому распространение юридических инноваций в образовании приобретает целенаправленный характер и включает в себя последовательную адаптацию положений данного закона к социальной реальности через законы субъектов и подзаконные акты федерального и регионального уровня.
3} Нормативные инновации в образовании. Начиная с принятия ФЗ «Об образовании в РФ» в России последовательно реализуется единое образовательное пространство как важнейший элемент не только юридических, но и социально-культурных гарантий обеспечения существования, развития и функционирования централизованной федерации как формы политического и правового единства многонационального народа нашей страны. Именно в этом контексте необходимо рассматривать иерархи-зацию правового регулирования отношений в сфере образования путем приведения в соответствие федерального и регионального законодательства. Несмотря на то, что в ФЗ «Об образовании в РФ» проведено четкое разграничение полномочий федеральных органов государственной власти (ст. 6), органов государственной власти субъектов (ст. 7-8) и органов местного самоуправления (ст. 9), нормативно закрепленная идея о верховенстве федерального регулирования в этой сфере последовательно реализована подзаконным правотворчеством, в т. ч. ФГОС по отдельным уровням и направлениям.
Таким образов, особенность инноваций в образовательном законодательстве как средства повышения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования заключается в том, что они должны не только учитывать комплексный характер указанных отношений, но и способствовать достижению поставленной перед современным образованием цели — интеллектуальное, духовно-нравственное, творческое, физическое и профессиональное развитие человека, удовлетворение его образовательных потребностей и интересов. Однако речь должна идти не только о нормативном обеспечении педагогических инноваций, но и о собственно юридических инновациях в образовании. Именно последние в наибольшей степени способны придать образованию легальных характер и обеспечить его соответствие потребностям человека и общества системно.
1 Бланкенбург Э. Юристы и правовые инновации в Германии и США II Государство и право. — 1997. — № 5. — С. 100-108.
