CC BY
303УДК 342.55
ИНИЦИАТИВНЫЕ ПРОЕКТЫ - НОВАЯ ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ
Т.Н. Михеева, И.А. Бояринцева
Целью исследования является анализ и обобщение зарубежных муниципальных практик пар-тисипаторного бюджетирования, партисипаторного проектирования и их сравнение с российскими аналогами. В этом ряду находится новый отечественный феномен, значительно отличающийся от вышеназванных зарубежных образцов - инициативное проектирование. Он рассчитан не только на вовлеченность местных жителей в процесс определения приоритетов бюджетных средств для реализации проектов, улучшающих территории их проживания, но и на собственные инициативы граждан в данном вопросе. В статье рассматриваются особенности инициативных проектов, механизм их реализации, делаются выводы об их роли в повышении гражданской активности и укреплении взаимодействия с муниципальной властью.
Ключевые слова: партисипаторное бюджетирование; партисипаторное проектирование; инициативные проекты; непосредственная муниципальная демократия.
T.N. Mikheeva, I.A. Boyarintseva. INITIATIVE PROJECTS AS A NEW FORM OF DIRECT MUNICIPAL DEMOCRACY
The purpose of the study is to analyze and generalize foreign municipal practices of participatory budgeting, participatory design and compare them with their Russian counterparts. In this row there is a new domestic phenomenon - initiative design, which differs significantly from the above-mentioned foreign samples. It is designed not only for the involvement of local residents in the process of determining the priorities of budget funds for the implementation of projects that improve the territories of their residence, but also for citizens' own initiatives in this matter. The article examines the features of initiative projects, the mechanism of their implementation, and draws conclusions about their role in increasing civic engagement and strengthening interaction with municipal authorities.
Keywords: participatory budgeting; participatory design; initiative projects; direct municipal democracy.
Муниципальная демократия характеризуется не только непосредственным участием граждан в местных делах, но и возможностью их влияния на принятие местными органами иных решений [9]. Нами неоднократно отмечалось, что местные органы - это субъект, образуемый населением, поэтому они должны решать вопросы местного значения с учетом мнения населения. К этому подводят общие задачи развития муниципальных территорий, обеспечения жизнедеятельности и комфортного проживания жителей [7; 9].
С начала 2021 г вступила в силу новая ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3), которая ввиду ее размещения в гл. 5 заявлена как еще одна форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Она предоставляет законодательное право жителям муниципального образования на внесение инициативного проекта, связанного с решением вопроса местного значения и предусматривающего финансирование из местного бюджета.
Следует отметить, что в отечественной муниципальной практике с 2007 г. успешно реализуется Программа поддержки местных инициатив. Также не менее известна и популярна федеральная программа «Формирование комфортной городской среды», которая приобрела «второе дыхание» в составе национального проекта в сфере жилья и городской среды, имеющей одной из задач создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды и увеличение участия граждан в решении этих вопросов до 30 %.
В юридической литературе возникали периодические дискуссии о необходимости правового урегулирования на федеральном уровне статуса подобных инициатив [11-12].
В этом контексте широко обсуждался мировой опыт партисипаторного бюджетирования, партисипаторного проектирования, близко к которому подходит вышеназванный отечественный феномен, как инициативное проектирование.
В рамках исследования будет уместным обратиться к концептуальным основам парти-
сипаторности (от англ. «participation» - участие). Р.М. Усманова определяет ее как совместное действие, соучастие в каком-либо процессе, деле, мероприятии, вовлечение населения во взаимодействие с социальными институтами и в процесс принятия решений, подчеркивая, что самым главным в соучастии является возможность быть частью чего-либо [13]. При этом в одних источниках соучастие определяется термином «партисипативность», в других -«партиципаторностью», в третьих - «партиси-паторностью», между тем все они являются синонимами [12].
В зарубежных странах широкую известность приобрело партисипаторное бюджетирование, предполагающее привлечение населения в распределение части средств местного бюджета на решение местных проблем. Первенство введения новой формы управления принадлежит странам Латинской Америки. В 1989 г. она зародилась в бразильском городе Порту-Алегри для решения проблем беднейшей части жителей. Муниципалитетом выделяется определенная часть местного бюджета, которая распределяется самостоятельно населением. Последнее выбирает своих представителей от каждого района города для участия в процессах партисипаторного бюджетирования. Е.А. Захарчук, А.А. Некрасов, И.А. Пасынков отмечают, что муниципалитеты Бразилии, внедрившие подобное бюджетирование, большую часть средств направляют на решение проблем в сфере здравоохранения и жилищно-коммунального хозяйства. Такой подход позволил наименее защищенным слоям населения из бедных районов привлечь внимание к своим основным проблемам, связанным с отсутствием систем канализации и низким качеством услуг здравоохранения [4]. Авторы, обобщив опыт бюджетирования с общественным участием в ряде зарубежных стран с 1989 по 2004 г., приводят наиболее показательные результаты. Например, в том же Порту-Алегри внедрение вышеуказанного механизма позволило выделять часть городского бюджета для распределения путем голосования жителей по районам с последующим распределением финансирования между районами, исходя из индекса качества жизни, когда более бедные районы имеют возможность получить на свое развитие больше средств. При численности населения почти 1,5 млн человек было реализовано 7000 предложений граждан, на что потрачено из городского бюджета для распределения по результатам голосования чуть более 20 %. Применение индекса качества жизни позволило бедным районам получить больше, чем зажиточным [4].
Подобные подходы имеют и долгосрочные эффекты для улучшения собираемости налогов (в Порту-Алегри она выросла более чем на 50 %), поскольку сокращается число жителей, уклоняющихся от их уплаты. Вторым положительным эффектом является повышение прозрачности бюджетного процесса для жителей, чему способствует их участие в принятии решений по приоритетам финансирования отдельных инициатив, следствием чего стало укрепление доверия общества к муниципальной власти. Также равномерное распределение бюджетных средств способствует сокращению социального неравенства. Партисипаторное бюджетирование стремительно набрало популярность и в странах Европы, США.
Российским аналогом участия жителей в распределении части муниципального бюджета выступает инициативное бюджетирование. Н.А. Гузь понимает под ним совокупность практик вовлечения населения в бюджетный процесс, объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сферу государственного регулирования участия населения в определении и выборе проектов, финансируемых за счет расходов бюджета, и последующем контроле за реализацией отобранных объектов [2].
Однако у исследователей нет единого подхода к определению анализируемого явления. По мнению Г.Ю. Гуляева, инициативное бюджетирование - форма непосредственной демократии, основанная на участии граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств [3].
Вместе с тем встает закономерный вопрос о соотношении зарубежного понятия «парти-сипаторное бюджетирование» и отечественного понятия «инициативное бюджетирование». М.В. Цуркан полагает, что они связаны между собой и являются синонимами [14]. Некоторые авторы подходят к данной проблеме со следующих позиций: «Основываясь на определении и выделяемых мировым сообществом особенностях партисипаторного бюджетирования, в российской практике корректней употреблять термин инициативного бюджетирования в контексте этапов зарождения партисипаторного бюджетирования. В этих условиях необходимо рассматривать инициативное бюджетирование как первый этап внедрения партисипаторного» [4, с. 128]. Р.М. Усманова придерживается противоположного мнения, считая инициативное бюджетирование более широким понятием по отношению к партисипаторному бюджетированию, и делает следующее обобщение: «Под инициативным бюджетированием мы понимаем участие граждан в распределении бюд-
жетных средств, а вот уже порядок участия граждан в распределении бюджетных средств (через инициативу, общее собрание, комиссии), участия в софинансировании определен той или иной практикой, одной из них и выступает партисипаторное бюджетирование... Все эти проекты разные, но они имеют общий принцип - участие граждан в выборе и обсуждении проектов для реализации, в их непосредственном осуществлении, а также в контроле за ходом работ» [12, с. 70-71].
Анализ и осмысление приведенных мнений, суждений по поводу партисипаторного и инициативного бюджетирования убеждает в одном - все они, будучи высказанными до появления в Федеральном законе № 131-Ф3 ст. 26.1, не учитывают нового смысла, заложенного законодателем. Начнем с того, что статья называется «Инициативные проекты» и регулирует отношения, не только связанные с финансированием местных проектов, но но и все процедуры по их инициированию, внесению в орган местного самоуправления, рассмотрению и принятию решения о возможности (невозможности) реализации и т.д. По нашему мнению, инициативное проектирование и инициативное бюджетирование соотносятся между собой как общее и частное, имея в основе принцип участия (партисипаторности) жителей в данных процессах.
Законодательная новелла ст. 26.1 не дает четкого определения инициативным проектам, ограничиваясь следующим: «В целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, в местную администрацию может быть внесен инициативный проект».
Представляется необходимым рассмотреть более подробно законодательный механизм инициативного проекта. Инициаторами его внесения в муниципальном образовании могут выступить инициативная группа не менее 10 жителей, достигших 16-летнего возраста; органы территориального общественного самоуправления; староста сельского населенного пункта. Однако этот круг может быть расширен решением представительного органа муниципального образования включать других лиц, не проживающих в муниципальном образовании, но, например, осуществляющих деятельность на его территории.
Вносимый проект должен содержать описание проблемы, имеющей для жителей приоритетное значение, и предложения по ее
решению; ожидаемый от реализации проекта результат; расчет необходимых финансовых средств. Причем в объеме необходимых средств должна быть выделена часть, которая запрашивается из местного бюджета, и часть планируемых инициативных платежей. Обязательным условием инициативного проекта выступает финансовое, имущественное или трудовое участие лиц, заинтересованных в его реализации.
Инициативный проект до его внесения должен получить поддержку граждан, проживающих на соответствующей территории, путем его обсуждения на собраниях (конференциях), сходах граждан для определения интересов населения, целесообразности реализации проекта. Также мнение населения о поддержке может быть выявлено путем опроса, сбора подписей. В этих случаях при внесении инициативного проекта в местную администрацию прилагаются результаты опроса граждан или подписные листы. Решение о поддержке оформляется протоколом названных мероприятий, который прилагается к пакету вносимых документов.
Следующим этапом в процедуре инициативного проектирования является обнародование информации о внесенном проекте, что обязана сделать местная администрация для обеспечения гражданам, достигшим 16-летнего возраста, возможности высказать свои замечания, предложения. В сельских населенных пунктах допускается доведение указанной информации до граждан через старосту.
Ключевым этапом в процедуре выступает рассмотрение инициативного проекта местной администрацией, по результатам которого принимается решение о его поддержке и продвижении в пределах средств, выделенных на данные цели в бюджете. Наряду с этим имеются законодательно установленные случаи отказа в поддержке инициативного проекта, в числе которых называются несоблюдение установленного порядка внесения проекта; выявление в проекте нарушений требований законодательства или устава муниципального образования; невозможность реализации инициативного проекта из-за отсутствия средств в местном бюджете в необходимом объеме; возможность решения заявленной в проекте проблемы иным, более эффективным способом; признание инициативного проекта не прошедшим конкурсный отбор. Последнее основание применяется в том случае, если в местную администрацию внесено несколько инициативных проектов, направленных на решение аналогичной проблемы, и организовано проведение конкурсного отбора.
Предусматривается возможность осуществления общественного контроля за реализацией инициативного проекта как со стороны самих инициаторов, так и жителей данного муниципального образования.
Инициативное проектирование имеет в своей основе элементы партисипаторного проектирования, под которым понимается процесс проектирования с вовлечением жителей, местных сообществ, активистов, представителей административных структур, локального бизнеса, инвесторов, представителей экспертного сообщества и других заинтересованных в проекте сторон для определения целей и задач развития территории, выявления истинных проблем и потребностей, совместного принятия решений, разрешения конфликтов и повышения эффективности проекта [1]. Привлечение жителей, общественности в этом случае является обязательным на всех стадиях проектирования - при подготовке проекта, обсуждении, контроле за его реализацией.
Отечественный феномен «инициативные проекты» («инициативное проектирование») имеет существенное отличие от «партисипаторного (соучаствующего) проектирования» в том, что население, будучи привлеченным местной властью, не просто участвует в названном процессе, оно само является инициатором и разработчиком инициативного проекта, выходит с ним в органы местного самоуправления и в случае поддержки осуществляет финансовое, имущественное и (или) трудовое участие в его реализации.
Различия между анализируемыми формами проектирования ярко видны, если обратиться к терминологическому смыслу лежащих в их основе понятий. Инициатива (от лат. «тШаге» -начинать) определяется как почин, побуждение к началу какого-либо дела [5]. Инициативное проектирование рассчитано на активную роль населения, в то время как партисипаторное проектирование связано с участием населения, которое привлекается, вовлекается муниципальными органами в данный процесс. Толковый словарь русского языка раскрывает термин «вовлечь» как «побудить, привлечь к участию в чем-нибудь» [10]. Р.М. Усманова, например, отмечает закрепление в Градостроительном кодексе РФ вовлечение населения как обязательное условие при планировке территорий поселения, городского округа; при планировке и реализации мероприятий по благоустройству общественных пространств; а также при реализации муниципальных программ в рамках федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» [13].
Подводя итог исследованию, можно сделать следующие выводы. Успешные практики вовлечения граждан, объединенных общей территорией проживания, в решение актуальных проблем развития и управления этой территорией в форме партисипаторной демократии получили развитие в зарубежных странах еще в прошлом веке. В России лишь на протяжении последних полутора десятка лет наметились устойчивые тенденции к включению граждан в решение вопросов местного значения, связанных с территориальным планированием, благоустройством дворовых территорий и общественных пространств в рамках программ поддержки местных инициатив, комфортной городской среды. Качественно иной уровень данные процессы приобрели с дополнением Федерального закона № 131-Ф3 новой формой непосредственной муниципальной демократии в виде инициативных проектов. Инициативное проектирование объединяет в себе по сути апробированные в других странах партисипа-торное бюджетирование и партисипаторное проектирование, предполагающие участие в них жителей. Однако инициативное проектирование идет дальше, поскольку закрепляет не только участие, вовлеченность граждан в реализацию предлагаемых проектов, но и их возможность по собственному почину разработку, реализацию собственного проекта на территории проживания с помощью местной администрации за счет доли бюджетных средств. Данные технологии направлены на повышение гражданской активности и доверия к муниципальной власти. Создание новых и совершенствование существующих институтов гражданской активности позволяют, кроме прочего, осуществлять эффективную обратную связь между теми, кто управляет, и теми, кем управляют [9].
Список литературы
1. Гамурак А.В. Новый формат общественных пространств сквозь призму соучаствующего проектирования // Гуманитарные исследования Центральной России. 2019. № 2(11). С. 58-62.
2. ГузьН.А. Партисипаторное бюджетирование: зарубежный опыт и российская практика // Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития: монография. Пенза: Наука и просвещение, 2017. 198 с.
3. Гуляев Г.Ю. Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития: монография. Пенза: Наука и просвещение, 2017. 198 с.
4. ЗахарчукЕ.А., НекрасовА.А., ПасынковА.Ф. Бюджетирование на основе общественного участия: зарубежный опыт и практика применения в
России // Финансы: теория и практика. 2019. № 1. Т. 23. С. 122-132.
5. Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1987. 632 с.
6. Михеев Д.С., Михеева Т.Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1(23). С.120-123.
7. Михеева Т.Н. К вопросу о взаимодействии органов местного самоуправления с населением: зарубежный опыт // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № 8. С. 93-96.
8. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Институт публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С.17-22.
9. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Формы взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 1(23). С. 9-11.
10. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1999. 994 с.
11. Степанов М.В. Инициативное бюджетирование как фактор развития территорий и повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 10. С. 46-50.
12. Усманова Р.И. Практики инициативного бюджетирования как формы партисипативной демократии на местном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 4. С. 68-72.
13. Усманова Р.М. Соучаствующее проектирование как форма партисипаторной демократии на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 4. С. 32-35.
14. Цуркан М.В. Влияние партисипаторного бюджетирования на развитие территорий // Среднерусский вестник общественных наук. 2016. № 3. С.150-158.
References
1. Gamurak A.V. Novyj format obshchestvennykh prostranstv skvoz' prizmu souchastvuyushchego proektirovaniya [A new format of public spaces through the prism of collaborative design] // Gumanitarnye issledovaniya Tsentralnoj Rossii. 2019. № 2(11). S. 58-62.
2. Guz N.A. Partisipatornoe byudzhetirovanie: zarubezhnyj opyt i rossijskaya praktika [Participatory budgeting: foreign experience and Russian practice] // Ekonomicheskij rost: faktory i mekhanizmy ustojchivogo razvitiya: monografiya. Penza: Nauka i prosveshchenie, 2017. 198 s.
3. Gulyaev G.Yu. Ekonomicheskij rost: faktory
i mekhanizmy ustojchivogo razvitiya [Economic growth: factors and mechanisms of sustainable development]: monografiya. Penza: Nauka i prosveshchenie, 2017. 198 s.
4. Zakharchuk E.A., Nekrasov A.A., Pasynkov A.F. Byudzhetirovanie na osnove obshchestvennogo uchastiya: zarubezhnyj opyt i praktika primeneniya v Rossii [Budgeting based on public participation: foreign experience and practice of application in Russia] // Finansy: teoriya i praktika. 2019. № 1. T. 23. S. 122-132.
5. Lokshina S.M. Kratkij slovar' inostrannykh slov [A short dictionary of foreign words]. M.: Russkij yazyk, 1987. 632 s.
6. Mikheev D.S., Mikheeva T.N. Rol' glasnosti v osushchestvlenii obshchestvennogo kontrolya na munitsipal'nom urovne [The role of publicity in the implementation of public control at the municipal level] // Vestnik Rossijskogo universiteta kooperatsii. 2016. № 1(23). S. 120-123.
7. Mikheeva T.N. K voprosu o vzaimodejstvii organov mestnogo samoupravleniya s naseleniem: zarubezhnyj opyt [On the issue of interaction of local self-government bodies with the population: foreign experience] // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2014. № 8. S. 93-96.
8. Mikheeva T.N., Mikheev D.S. Institut pub-lichnykh slushanij v kontekste printsipa glasnosti mestnogo samoupravleniya [Institute of public hearings in the context ofthe principle of transparency of local self-government] // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2016. № 6. S. 17-22.
9. Mikheeva T.N., Mikheev D.S. Formy vzaimo-dejstviya obshchestvennykh institutov s organami mestnogo samoupravleniya [Forms of interaction of public institutions with local self-government bodies] // Pravovoe gosudarstvo: teoriya i praktika. 2011. № 1(23). S. 9-11.
10. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka [Explanatory dictionary of the Russian language]. M.: Azbukovnik, 1999. 994 s.
11. StepanovM.V. Initsiativnoe byudzhetirovanie kak faktor razvitiya territorij i povysheniya finansovoj samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovanij [Proactive budgeting as a factor in the development of territories and increasing the financial independence of municipalities] // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2019. № 10. S. 46-50.
12. Usmanova R.I. Praktiki initsiativnogo byud-zhetirovaniya kak formy partisipativnoj demokratii na mestnom urovne [Proactive budgeting practices as a form of participatory democracy at the local level] // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2020. № 4. S. 68-72.
13. Usmanova R.M. Souchastvuyushhee pro-ektirovanie kak forma partisipatornoj demokratii na mestnom urovne [Participatory design as a
form of participatory democracy at the local byudzhetirovaniya na razvitie territory [The
level] // Gosudarstvennaya vlasf i mestnoe samo- impact of participatory budgeting on the develop-
upravlenie. 2021. № 4. S. 32-35. ment of territories] // Srednerusskij vestnik ob-
14. Tsurkan M.V Vliyanie partisipatornogo shchestvennykh nauk. 2016. № 3. S. 150-158.
МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: tnmiheeva14@mail.ru.
БОЯРИНЦЕВА Ирина Александровна - кандидат исторических наук, заместитель директора института дополнительного образования. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: irinanew2@yandex.ru.
MIKHEEVA, Tatyana Nikolaevna - Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: tnmiheeva14@mail.ru.
BOYARINTSEVA, Irina Alexandrovna - Candidate of History, Deputy Director of Complementary Studies Institute. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: irinanew2@yandex.ru.
