CC BY
69
УДК 336.144
В. Н. Папело
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Новосибирск, Россия)
М. Д. Подхватилина
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Новосибирск, Россия)
Н. К. Зубцова
Администрация Криводановского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области
ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НА УРОВНЕ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ КРИВОДАНОВСКОГО СЕЛЬСОВЕТА НОВОСИБИРСКОГО РАЙОНА НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ)
Статья посвящена вопросам формирования открытого бюджета для граждан, наличие которого является важным условием повышения открытости и прозрачности деятельности российских органов власти. Подчеркивается, что для местного самоуправления открытость бюджетного процесса обеспечивает возможность эффективного решения наиболее острых проблем жителей конкретного муниципального образования. Анализируется постановление Правительства Новосибирской области № 201-п «О реализации на территории Новосибирской области проектов развития территорий муниципальных образований Новосибирской области, основанных на местных инициативах» и на конкретных примерах сельских поселений Новосибирского района показываются проблемы, связанные с недостаточной проработкой отдельных статей данного постановления.
Ключевые слова: планирование бюджета, бюджетный процесс, инициативное бюджетирование, бюджетные практики, местное самоуправление, социально-экономическое развитие муниципальных образований.
В рамках реалий российской системы местного самоуправления решение вопросов местного значения производится зачастую недостаточно эффективно1. Так, сводный доклад Новосибирской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2015 г. указывает на наличие серьезных проблем в решении вопросов местного значения, в частности в жилищно-коммунальной сфере и сфере транспортного обслуживания2. Согласно российскому законодательству решение вопросов местного значения осуществляется жителями муниципальных образований непосредственно и (или) через органы местного само-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 3 (9).
© В. Н. Папело, 2017
© М. Д. Подхватилина, 2017
© Н. К. Зубцова, 2017
1 Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждена Указом Президента Рос. Федерации от 28 апр. 2008 г. N° 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 18. Ст. 2003.
2 См.: Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления // Офиц. сайт м-ва финансов и налоговой политики Новосиб. обл. URL: https://www.nso.ru/ page/17585. Загл. с экрана.
управления. Но в границах установленных полномочий представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления зачастую принимаются управленческие решения, которые не учитывают мнение населения, непрозрачны и непонятны для самих жителей. Законодатель установил обязательность проведения публичных слушаний по отдельным вопросам, которые непосредственно относятся к решению задач местного значения. Однако практика показывает неэффективность данного механизма, которая выражается в минимальной заинтересованности его реализации как со стороны представителей органов управления, так и со стороны граждан.
В этой связи в последнее время на федеральном уровне уделяется особое внимание повышению открытости и прозрачности деятельности органов власти в целом и в вопросах формирования и расходования публичных финансов в частности.
Согласно докладу Министерства финансов Российской Федерации «О лучшей практике развития "Бюджета для граждан" в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях» за 2016 г., только 67 субъектов Российской Федерации подготовили бюджет для граждан к действующим законам о бюджете, проектам
законов о бюджете и к отчетам об исполнении бюджета за 2015 г.; 13 субъектов Российской Федерации подготовили бюджет для граждан только либо к действующему закону о бюджете, либо к проекту закона о бюджете, либо к отчету об исполнении бюджета. И только 5 субъектов Российской Федерации подготовили бюджет для граждан к проекту закона о бюджете и закону о бюджете, либо к проекту закона о бюджете и закону об исполнении бюджета, либо к закону о бюджете и закону об исполнении бюджета1.
Тем не менее по сравнению с 2015 г. субъекты Российской Федерации осуществляют более активную работу по формированию и представлению открытых бюджетов для граждан на различных этапах бюджетного процесса.
Для Министерства финансов и налоговой политики Новосибирской области формирование открытого бюджета для граждан является одним из приоритетных направлений деятельности, целью которого является полное, своевременное и систематическое раскрытие налогово-бюджетной информации для населения. По результатам первого этапа мониторинга уровня открытости бюджетных данных в 2017 г., проведенного в мае текущего года научно-исследовательским финансовым институтом (г. Москва), Новосибирская область наравне с 7 регионами разделила места с 9-е по 16-е по Российской Федерации и с 1-е по 2-е — по Сибирскому федеральному округу, войдя в 1-ю группу регионов с «очень высоким уровнем открытости бюджетных данных». Для сравнения — в начале 2016 г. Новосибирская область в аналогичном рейтинге находилась на 74— 78 месте и входила в 4-ю группу регионов с «низким уровнем открытости бюджетных данных»2.
Открытость бюджетных данных способствует повышению эффективности бюджетных расходов за счет потенциального вовлечения общественности в процессы принятия решений на местном уровне и усиления общественного контроля действий органов местного самоуправления.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов органам местного самоуправления необходимо выстраивать механизм, позволяющий максимально эффективно обеспечивать потребности жителей муниципальных образований в развитии и поддержании благосостояния основных сфер жизнедеятельности. Зарубежная и отечественная практика показывает, что наибольшей эффективности в решении вопросов местного значения можно достичь при согласовании действий органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований. На сегодняшний день данная практика представлена несколь-
1 См.: Ежегодный доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за 2016 год // Офиц. сайт м-ва финансов и налоговой политики Рос. Федерации. URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=116180. Загл. с экрана.
2 Новосибирская область вошла в группу регионов с высоким уровнем открытости бюджетных данных // Офиц. сайт
м-ва финансов и налоговой политики Новосиб. обл. URL: https://minso.nso.ru/news/2618. Загл. с экрана.
кими формами, которые объединены в одно понятие — инициативное бюджетирование.
Инициативное бюджетирование — это совокупность разнообразных основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле реализации отобранных проектов.
На основе зарубежных практик и первых проектов инициативного бюджетирования в России можно выделить три основные формы вовлечения граждан в бюджетный процесс для решения вопросов местного значения: программы поддержки местных инициатив, экстра-бюджетирование (в том числе проекты «Народный бюджет», «Народная инициатива»), партиципаторное бюджетирование.
В России весной 2016 г. была разработана федеральная программа «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации в 2016—2018 гг.», основные положения которой конкретизируют отдельные аспекты Соглашения между Министерством финансов Российской Федерации и Всемирным банком, подписанного 7 апреля 2016 г. Однако бюджетирование с учетом мнения населения как форма инициативного бюджетирования существовало в России еще с 2007 г. — с момента внедрения программ поддержки местных инициатив (ППМИ), которые в целом не достигли целевых ориентиров, так как их направленность со временем свелась в основном к дорожной инфраструктуре.
Тем не менее необходимо отметить, что инициативное бюджетирование, являясь в целом достаточно эффективной бюджетной практикой, в последние годы получает все большее распространение в России. Многие регионы, такие как Тульская, Нижегородская, Ленинградская, Тверская, Кировская области и др., уже имеют положительный опыт в реализации проектов инициативного бюджетирования, основной идеей которого является развитие и укрепление гражданских инициатив, направленных на решение насущных общественных потребностей, которые возникают у людей в повседневной жизни. Это вопросы благоустройства территорий, озеленения и вечернего освещения дворов, ремонта сельских клубов, школ и детских садов, памятников историко-культурного наследия, а также решение более сложных вопросов, таких как водоснабжение, противопожарная безопасность, видеонаблюдение в целях охраны общественного порядка и др. Решению этих задач способствует активная гражданская позиция отдельных групп людей, которые готовы не только заявлять, но и в какой-то мере участвовать своими собственными финансовыми средствами или своими трудовыми затратами в решении этих вопросов3.
3 См.: Сафуанов Р. М., Кашипова И. Р. Программы инициативного бюджетирования: направления взаимодействия
В целях обеспечения сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований Новосибирской области, а также в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» 6 июня 2017 г. Правительством Новосибирской области было принято постановление № 201-п «О реализации на территории Новосибирской области проектов развития территорий муниципальных образований Новосибирской области, основанных на местных инициативах» (далее — ПП НСО № 201-п).
Для запуска пилотных проектов в соответствии с ПП НСО № 201-п в 2017 г. были определены Маслянинский и Новосибирский районы Новосибирской области. Планируется последовательное включение и других районов области в реализацию данного постановления в 2018 г. В связи с тем что Новосибирский район состоит из 1 городского поселения и 17 сельских, а Мас-лянинский район — из 1 городского и 11 сельских, особую актуальность приобретают вопросы реализации проектов инициативного бюджетирования именно в сельских поселениях, т. е. муниципальных образованиях, в которых наиболее остро проявляется недостаток бюджетных средств.
1111 НСО № 201-п утверждает Порядок проведения конкурсного отбора проектов развития территорий муниципальных образований Новосибирской области, основанных на местных инициативах (далее — Проекты развития территорий муниципальных образований), согласно которому целями организации и проведения конкурса проектов развития территорий муниципальных образований Новосибирской области являются:
1) содействие муниципальным образованиям Новосибирской области в решении вопросов местного значения;
2) вовлечение граждан, проживающих на территории городского или сельского поселения Новосибирской области, в осуществление местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования Новосибирской области;
3) повышение качества предоставления социальных услуг и объектов социальной инфраструктуры в муниципальных образованиях;
4) выявление наиболее актуальных социально значимых проблем, требующих решения на территории муниципальных образований Новосибирской области1.
с бизнес-сообществом // Финансы Башкортостана. 2016. № 4 (070). С. 82—86.
1 См.: Порядок проведения конкурсного отбора проектов развития территорий муниципальных образований Новосибирской области, основанных на местных инициативах : утв. постановлением Правительства Новосиб. обл. от 6 июня 2017 г. № 201-п) // Офиц. сайт м-ва финансов и налоговой политики Новосиб. обл. URL: http://mfnso.nso.ru/page/2632. Загл. с экрана.
Однако большинство сельских поселений в процессе достижения целей ПП НСО № 201-п сталкиваются с рядом проблем. Так, согласно п. 8 ПП НСО № 201-п, к участию в конкурсном отборе допускаются проекты, направленные на решение следующих вопросов местного значения, в том числе переданных поселению на основании соглашения о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения (за исключением проектов, направленных на капитальное строительство и реконструкцию):
1) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоот-ведения, снабжения населения топливом;
2) поддержание надлежащего технического состояния автомобильных дорог местного значения и сооружений на них;
3) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях;
4) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
5) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами бытового обслуживания;
6) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
7) организация библиотечного обслуживания населения, обеспечение сохранности библиотечных фондов;
8) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
9) создание условий и организация обустройства мест для массового отдыха жителей поселения, в том числе обеспечение свободного доступа к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
10) организация благоустройства территории поселения, включая освещение улиц и озеленение территорий;
11) содержание мест захоронения;
12) организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых бытовых отходов.
Таким образом, ПП НСО № 201-п ограничивает направленность проектов инициативного бюджетирования в сфере капитального строительства и реконструкции. При этом решение наиболее важных для поселения вопросов местного значения чаще всего связано именно с новым строительством или реконструкцией. Например, вопрос организации в границах поселения водо-снабжения/водоотведения. В настоящее время численность жителей с. Криводановки Новосибирского района насчитывает около 11 000 человек, с. Марусина Новосибирского района — более 2 500 человек. Однако в с. Криводановке централизованным водоснабжением и водоотведени-
ем обеспечены только жители многоквартирных домов (около 3 000 человек). Жители частного сектора с. Криводановки и с. Марусина используют автономные источники водоснабжения, качество которых в данной местности не отвечает нормативным требованиям. На протяжении последних 5 лет органы местного самоуправления прикладывают все возможные усилия, чтобы добиться обеспечения централизованного водо-снабжения/водоотведения. Параллельно органы местного самоуправления начинают активную информационную деятельность по разработке проектов развития территорий муниципального образования. Таким образом, несмотря на то что наиболее важная проблема населения, которую необходимо решать максимально оперативно, уже определена, проекты, направленные на строительство, не подпадают под действие ПП НСО № 201-п. Население в связи с этим вынуждено подавать заявки на проекты, направленные преимущественно на благоустройство территории, хотя с 2017 г. на территории Российской Федерации действует приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», который направлен исключительно на благоустройство общественных и дворовых территорий. В результате решение актуальных социально значимых проблем в рамках вопросов местного значения (например, обеспечение населения качественной чистой питьевой водой) откладывается на неопределенный срок.
Кроме того, достаточно остро стоит проблема оформления земельных участков для реализации проектов инициативного бюджетирования. В силу сжатых сроков подачи заявок на участие в конкурсном отборе (1111 НСО № 201-п принято 6 июня 2017 г., сбор заявок производился до 1 сентября 2017 г.) серьезным барьером при отборе проектов развития территорий выступил вопрос зарегистрированных прав на земельные участки в границах муниципального образования. Процедура оформления земельного участка в муниципальную собственность достаточно длительная — ее срок может исчисляться годами. Например, в настоящее время на всех земельных участках, находящихся в муниципальной собственности Криводановского сельсовета, как правило, располагаются действующие инфраструктурные объекты. Земельные участки, на которых необходимо осуществить благоустройство, в муниципальную собственность не оформлены (чаще всего они являются собственностью Новосибирского района либо неразграниченной государственной собственностью). В этой связи у органов местного самоуправления возникает вопрос: каким образом предлагать к потенциальной реализации проект, касающийся земельного участка, являющегося собственностью другого публично-правового образования. За период подачи заявок, ограниченный ПП НСО № 201-п, переоформление земельных участков в муниципальную собственность сельского поселения невозможно, а согласно требованиям Бюджетного кодекса России,
сельское поселение не имеет права расходовать бюджетные средства на объекты, находящиеся в собственности юридического лица. В результате сложившейся ситуации произошло резкое снижение количества заявок потенциально реализуемых проектов инициативного бюджетирования не только на территории Криводановского сельсовета, но и на территории других сельских поселений муниципального района.
Нельзя оставить без внимания и проблему отсутствия источников информирования всех целевых групп населения. Организатор конкурсного отбора, в соответствии с ПП НСО № 201-п, осуществляет опубликование извещения о датах начала и окончания приема заявок организатором конкурсного отбора на своем официальном сайте и на официальном сайте Правительства Новосибирской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также иных печатных изданиях, теле- и радиопередачах соответствующих муниципальных образований Новосибирской области. Однако в настоящее время на территориях сельских поселений отсутствует единый источник информации, обеспечивающий возможность информирования разных целевых групп населения. Например, сайт администрации Криводановского сельсовета ежедневно посещает менее 1 % населения, сообщества в социальных сетях не затрагивают больше половины экономически активного населения и пенсионеров, публикации в газете «Приобская правда» не затрагивают часть экономически активного населения и молодежь. В этой связи у органов местного самоуправления отсутствует возможность информировать все слои населения, что приводит к невозможности обеспечить вариативность направленности предлагаемых населением проектов. На практике нередки ситуации, когда на собрании жителей сельского поселения, посвященного проектам инициативного бюджетирования, присутствуют определенные группы населения, лоббирующие проекты, направленные не на решение социально важных проблем, а на решение узкого круга вопросов и частных интересов. Например, группа спортсменов, которая численно превосходит другие группы населения, присутствующие на собрании, может лоббировать исключительно решение вопросов организации физической культуры на территории муниципального образования. Данный факт способствует ограничению количества предлагаемых к реализации проектов. Кроме того, отсутствие единого доступного источника информации не позволяет производить информированность населения, в том числе и о ходе процедур в рамках реализации проектов инициативного бюджетирования.
Также остается открытым вопрос обеспечения органов местного самоуправления сельских поселений квалифицированным кадровым составом в вопросах проектного управления и инициативного бюджетирования. Согласно данным Министерства финансов Новосибирской области, специалистами министерства был проведен ряд
встреч и семинаров с гражданами и главами районов и поселений с целью организации разъяснительной работы по процедуре создания проектов и контроля за их подготовкой1. Однако в то же время со стороны региональных и районных властей не было организовано достаточной подготовительной и информационно-разъяснительной работы с территориальными кураторами, назначенными из числа сотрудников администраций, большинство из которых не владеют навыками управления проектной деятельностью и не способны обеспечить квалифицированное консультирование граждан по вопросам подготовки проектов инициативного бюджетирования в целях реализации ПП НСО № 201-п.
Несмотря на наличие еще одной проблемы в подготовке и, следовательно, реализации проектов инициативного бюджетирования, которая заключается в том, что в процессе отбора заявок населения приоритет (со стороны органов местного самоуправления) отдавался проектам, реализацию которых реально возможно завершить к концу 2017 г. (в силу погодных и организационных условий), вследствие ограниченных сроков подачи заявок (август 2017 г.) всего на рассмотрение представлено 30 проектов от участников Маслянинского и Новосибирского районов, которые могут быть потенциально реализованы к концу 2017 г.2
Таким образом, несмотря на чрезвычайную актуальность внедрения практики непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, развитие инициативного бюджетирования в сельских поселениях Новосибирской области в значительной степени ограничено рядом проблем, обусловленных недостаточной методологической проработкой отдельных аспектов постановления Правительства Новосибирской области от 6 июня 2017 г. № 201-п. Тем не менее, судя по итоговому количеству заявок на конкурсный отбор, можно сказать, что пилотные районы в целом справились со своей первой задачей в рамках ПП НСО № 201-п и смогли преодолеть некоторые проблемы самостоятельно. Дальнейшая успешная реализация проектов инициативного бюджетирования в сельских поселениях Новосибирской области позволит достичь нескольких социально-экономических эффектов: повышения качества жизни населения, повышения уровня доверия населения к органам местного самоуправления посредством решения социально значимых задач, повышения эффективности расходования ограниченных бюджетных средств поселения посредством определения и поддержки населением целей развития территории, а также повышения бюджетной и финансовой грамотности населения муниципального образования.
V. N. Papelo, M. D. Podkhvatilina, N. K. Zubtsova
INITIATIVE BUDGETING: THE PROBLEMS OF REALISATION ON THE LEVEL OF AGRICULTURAL SETTLEMENTS (BY THE EXAMPLE OF KRIVODANOVSKIJ' VILLAGE COUNCIL OF NOVOSIBIRSK DISTRICT OF NOVOSIBIRSK REGION)
The article is devoted to questions of forming open budget for citizens, presence of which is an important condition of increase of openness and transparency of activity of Russian authorities. It is emphasized that for local self-management openness of budgeting process supplies opportunity of effective decision the most of acute problems of inhabitants of the particular municipal formation. The Resolution of the Government of Novosibirsk region № 201-n «About implementation on the territory of the Novosibirsk region projects of development of territories of municipal formations of Novosibirsk region based on local initiatives» is analyzed and on particular examples of agricultural settlements of Novosibirsk district, the problems connected with not enough elaboration of some article of this ordinance are shown.
Keywords: budget planning, budget process, initiative budgeting, budget practice, local self-government, economic and social development of municipality.
1 См.: Полным ходом идет подготовка проектов с использованием принципов инициативного бюджетирования // Офиц. сайт м-ва финансов и налоговой политики Новосиб. обл. URL: http://minso.nso.ru/news/2684. Загл. с экрана.
2 См.: Завершен прием заявок на конкурс проектов по инициативному бюджетированию // Офиц. сайт м-ва финансов и налоговой политики Новосиб. обл. URL: http://minso.nso.ru/news/2704. Загл. с экрана.
